CC BY
282
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2012. № 2
Баркова О.Н.
(кандидат ист. наук, доцент кафедры отечественной истории XX в.
исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
Кукушкин Ю.С.
(академик РАН, профессор, зав. кафедрой отечественной истории
XX в. исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)**
ПРАВОВАЯ ОСНОВА СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ РСФСР
в 20-е годы XX века
Теория и практика создания Российской Федерации начиная с момента ее провозглашения в январе 1918 г. дает огромный исследовательский материал для изучения истории национального, государственного, политического и конституционного развития. Особый акцент в статье делается на исследовании специфики национально-государственного строительства в РСФСР в 1920-е гг., на правовой основе создания и развития Российской Федерации и на формировании концепции советского федеративного устройства в работах ученых-правоведов 20-х гг. XX в.
Ключевые слова: Конституция РСФСР 1918 г., Конституция СССР 1924 г., Конституция РСФСР 1925 г., национально-государственное строительство, правовая основа, концепция советского федеративного устройства, унитарное государство.
The theory and practice of the foundation of the RSFSR since the declaration of its establishment in January 1918 provides us with an enormous amount of research material for studying the history of national, governmental, political and constitutional development. The main emphasis in the article is put on the examination of the nation-building in the RSFSR in the 1920s, the legal framework for the establishment and development of the Russian Federation as well as the development of the concept of Soviet federal structure in the works authored by legal scholars of the 1920s.
Key words: RSFSR, Constitution of the RSFSR of 1918, Constitution of the USSR of 1924, Constitution of the RSFSR of 1925, nation-state building, concept of Soviet federal structure.
* * *
Ситуация, сложившаяся сегодня в национально-государственном строительстве Российской Федерации, может быть всесторонне осмыслена только в контексте преемственности исторического процесса. Теория и практика создания Российской Федерации начиная с момента ее провозглашения в январе 1918 г. дает огромный исследовательский материал для изучения истории национально-
* Баркова Ольга Николаевна, тел.: 939-36-09; e-mail: olgabarkova@list.ru
** Кукушкин Юрий Степанович, тел.: 939-19-45; e-mail: ykuk29@yandex.ru
государственного, политического и конституционного строительства. Поиск форм нового государственного устройства Российской Федерации, делегитимация Союза ССР на основании тезиса о его изначальной искусственности, противоречия между официально провозглашенной формой Советского государства (федерацией) и его, по сути, унитарным оформлением убедительно доказывают тот факт, что двигаться вперед по пути позитивного развития в области конституционного и государственного строительства невозможно без изучения их исторического опыта.
Долгие годы исследователи не проявляли интереса к проблемам становления и развития РСФСР как самостоятельного государственного образования. Исключение составляют, пожалуй, работы В.Г. Филимонова1 и О.И. Чистякова2. О Российской Федерации было принято вспоминать лишь в контексте образования Союза ССР и его конституционного оформления — Конституции СССР 1924 г. Более того, если Конституции РСФСР 1918 г. и СССР 1924 г. изучаются давно, имеют сложившуюся историографию (хотя теперь уровень этих исследований нас не совсем удовлетворяет), то история разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. как бы выпала на время из поля зрения исследователей, и прежде всего историков3. По-видимому, объяснить такую научную невостребованность может тот факт, что РСФСР, юридически считавшаяся суверенной республикой, была фактически низведена до положения автономной и утратила свою самостоятельность. Таким образом, изначально возникнув как суверенное государство, Российская Федерация, носившая, безусловно, федеративный характер, став в начале 20-х гг. одной из союзных республик в составе образованного Союза ССР, автоматически меняла не только свой правовой статус, но и сущностное содержание. Положение РСФСР в составе союзного государства (один из самых больших его субъектов) практически ничем не отличалось от других союзных республик, а динамика федерализма внутри самой Российской Федерации предопределялась соответствующим состоянием и уровнем развития национальных отношений в ней: вступившие в Российскую Федерацию автономные республики оказались на положении скорее областей, чем самостоятельных образований в составе РСФСР. Подобного рода противоречия следует объяснять тем, что Российская Федерация, как и Союз ССР в начале 20-х гг., находилась лишь в стадии своего становления.
1 См.: Филимонов В.Г. Образование и развитие РСФСР. М., 1963.
2 См.: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. 1917—1922. М., 1966.
3 Исключение составляет монография Барковой О.Н. «История разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г.» (Отв. ред. Ю.С. Кукушкин. М., 2007).
Цель данной статьи — рассмотреть динамику национального государственного строительства и правовую основу создания и развития РСФСР в 1920-е гг. Особый акцент будет сделан на анализе соотношения теории и практики в концепции советского федеративного устройства в работах исследователей-правоведов 20-х гг.
Как известно, правовая база национальной политики и национально-государственного строительства, заложенная уже с первых шагов советской власти, достаточно противоречива. Первые конституционные законы появились одновременно с возникновением советского государства и отражали общие и наиболее принципиальные в тот исторический момент вопросы: национализация земли, первые шаги в национализации промышленности, переход всех банков в собственность государства, всеобщая трудовая повинность4. Среди правовых документов, принятых после вступления в силу «Декларации прав народов России» и послуживших основой для национально-государственного строительства в последующие годы, особняком стоит «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» 1918 г. Более того, ряд положений глав I, III и IV «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» даже специально регулировал вопросы национально-государственного строительства.
На деле далеко не все соответствовало тому, что закреплялось в документах. Так, в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» — первом конституционном законе обобщающего характера, разработанном В.И. Лениным, по существу носившем характер малой Конституции, нет прямых указаний на то, что понималось под Россией. Речь шла лишь о констатации того факта, что Россия — это федерация советских национальных республик, где, по-видимому, имелась в виду бывшая Российская империя, возможно, за исключением Польши. И были надежды на вступление Финляндии в федеративные отношения с РСФСР, свидетельством чего явилось подписание двустороннего договора об укреплении дружбы и братства от 1 марта 1918 г. Это — во-первых.
Во-вторых, «Декларация» предоставляла возможность народам России самим решать вопрос о том, хотят ли они и на каких условиях участвовать в работе как в федеральном правительстве, так и в других федеральных советских учреждениях. Более того, употребление в тексте старого названия государства — «Россия» и разных терминов по отношению к субъектам федерации — «советские национальные республики», «советские республики» и т.д. говорит о том, что у составителей и законодателей не было ясности и в этом
4 См. подробнее: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987. С. 9—79.
вопросе. Они не скрывали, что ограничиваются лишь «установлением коренных начал Федерации». Следует только уточнить, что понятие «народ» в «Декларации» все-таки конкретизировалось: «имелись в виду рабочие и крестьяне каждой нации, которые и должны были решать вопрос о судьбе своей территории».
И, наконец, с принятием на III Всероссийском съезде Советов резолюции «О федеральных учреждениях Российской республики», которую разработчики видели в качестве основы для будущей Конституции5, а некоторые исследователи считают законом конституционного характера6, была предпринята попытка сформулировать законодательную базу для установления и развития федеративных отношений. Очевидно, что замысел резолюции вполне отвечал организации федеративного государства и установлению и развитию федеративных отношений в России, что нашло конкретное отражение в п. 5 текста. Обращает на себя внимание тот факт, что государство называлось и «Российской республикой», и «Российской Федеративной Республикой», а вопрос о субъектах федерации не конкретизировался вообще, что объяснялось историческими особенностями того времени.
Принятые правовые акты, включая Конституцию РСФСР 1918 г., фактически были первыми шагами в федеративной организации молодого советского государства. Необходимы были опыт и время, чтобы перейти от унитарной по существу империи к федеративной республике. При этом закономерен вопрос: не была ли Советская Россия унитарным государством сама?
Известно, что Российская Федерация в 20-е гг. XX в. — это не только крупнейшая республика Союза ССР, но и в какой-то степени его модель. Исследователи федеративного характера РСФСР даже высказывают предположение, что в момент своего провозглашения Российская Федерация выступала в качестве правопреемницы дореволюционной России как федерация суверенных республик, своего рода прообраз будущего СССР.
После революции 1917 г. и возникновения на политической арене ряда независимых государств Российская империя прекратила свое существование7. На большей части ее территории возникла Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР). Термин «Советская Россия», столь широко применявшийся в то время, был правилен в той мере, в какой речь шла о самой РСФСР, олицетворявшей советское государство в целом, а также выполнявшей во многом функции центра. Накануне революции 1917 г. Россия занимала второе место после Британской
5 См.: ГурвичГ.С. История Советской Конституции. М., 1923.
6 См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 г. М., 1984. С. 16.
7 Россия официально была провозглашена республикой 1 сентября 1917 г.
империи среди шести великих держав мира по территории и численности населения, которое составляло почти 170 млн человек, из них 43 % — русские. В начале 20-х гг. население России составляло уже 101 млн человек, а значительное уменьшение территории произошло по трем причинам: в результате создания суверенных национальных государств (Польша, Латвия, Литва, Финляндия, Эстония); из-за территориальных уступок, которые Советская страна была вынуждена сделать (зафиксировав это в мирных договорах) в целях скорейшего завершения Первой мировой войны, — это почти 250 тыс. кв. км с населением в 6—7 млн человек; из-за захвата у России в нарушение международного права Бессарабии с населением 2,2—2,5 млн человек, оккупация которой не подтверждалась никаким соглашением или договором8.
Образованный же Союз Советских Социалистических Республик являлся фактически правопреемником всего географического и политического пространства дореволюционной России. При создании его общесоюзных органов власти и управления был использован опыт РСФСР. Порядок проведения съездов Советов ССР и Всероссийских съездов почти полностью совпадал. Более того, 28 ноября 1922 г. при рассмотрении проекта основ Конституции СССР комиссией пленума ЦК РКП(б) Л.Б. Каменев предлагал перенести наименование РСФСР на новое союзное государство. Наверно, в какой-то мере можно согласиться с С.И. Якубовской в том, что в этом предложении проявился великодержавный настрой Каменева9. В то же время имела место и недооценка Каменевым значения национального вопроса при выборе названия нового государства. Однако здесь следует видеть скорее определенную историческую традицию, когда под Россией понималась вся территория прежней Российской империи, и это название имело более четкое геополитическое содержание, чем территориально неопределенное новое.
РСФСР в начале 1920-х гг. — это тоже федеративное государство со своими субъектами, численно не уступающими Союзу ССР. В РСФСР существовали различные формы автономий: трудовая коммуна, область, республика. Такое разнообразие форм (за исключением трудовой коммуны) сохранялось даже тогда, когда в 1922 г. процесс автономизации стал развиваться еще активнее.
Тот факт, что на практике развитие РСФСР после ее провозглашения вначале пошло по линии создания преимущественно автономных республик, объясняется по-разному. Значительная часть юристов и историков высказывала сходные и близкие взгляды. По
8 Население России в XX веке: Исторические очерки. М., 2000. Т. 1. 1900—1939. С. 85—86.
9 См.: Якубовская С.И. Строительство союзного советского социалистического государства. М., 1960. С. 162.
мнению некоторых из них, в РСФСР в момент ее провозглашения должны были войти как суверенные, так и автономные национально-государственные единицы10. О.И. Чистяков полагал, что в данном случае необходимо учитывать особую стадию становления Российской Федерации, когда правовой статус автономной республики не был точно зафиксирован и понимался на практике очень широко. В 1918 г. автономную республику было трудно отличить от независимой11. Несколько иную точку зрения высказал Д.Л. Златопольский. По его мнению, субъектами Российской Федерации уже в момент ее провозглашения являлись автономные, а не суверенные образования. Именно в этом он и усматривал своеобразие Советской России как федеративного государства, в котором произошел синтез федерации и автономии12. Развивая эту точку зрения, А.Ф. Югай особо отмечал, что В.И. Ленин и партия большевиков в течение всего 1918 г. считали, что РСФСР должна развиваться на основе автономии, не помышляя о создании высшей формы федерации типа СССР13.
К 1923 г. в составе Российской Федерации было 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63 губернии и области на правах губерний, правовое положение которых необходимо было закрепить и законодательно оформить. Вообще в национально-государственном строительстве РСФСР начиная с момента ее образования явно прослеживаются две тенденции. Одна выразилась в создании независимых республик, другая — в создании автономных образований внутри Российской Федерации. Вот некоторые из них.
Процесс автономизации РСФСР начался с создания республик в Средней Азии, на Северном Кавказе и побережье Черного моря. Одной из самых крупных автономных республик стала Туркестанская. И хотя с ноября 1917 г. территориально Туркестан находился в составе РСФСР, конкретное решение о юридической форме взаимоотношений с ним принято не было. Только V съезд Советов Туркестана в апреле 1918 г. стал Учредительным съездом Советов Туркестанской АССР. Автономная республика была провозглашена в составе РСФСР, а Положение о Туркестанской республике стало выполнять роль Конституции. Это продолжалось до апреля 1921 г., когда Президиум ВЦИК принял Декрет об образовании Туркестан-
10 См.: Гришин В.М., Куличенко М.И. Проблема национально-государственного строительства в первой Советской Конституции // Вопросы истории КПСС. 1968. № 7.
11 См.: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917—1922). С. 100—101, 109.
12 См.: ЗлатопольскийД.Л. СССР — федеративное государство. М., 1967. С. 81—84.
13 См.: Югай А.Ф. Провозглашение Российской Советской Социалистической Федерации и образование ее субъектов в первой половине 1918 г. // Уч. зап. Сарат. юрид. ин-та. Вып. IX. 1960. С. 23.
ской АССР. Так, на примере Туркестана в РСФСР началось создание соответствующих государственно-правовых структур.
Особенности первых автономий в составе РСФСР состояли в том, что они создавались скорее хаотично, чем продуманно и организованно. Безусловным стимулом к их созданию были военная интервенция и попытки отторгнуть от России ее исторические «окраины». Национальные моменты в этом процессе не были определяющими, поскольку территориальные границы новых республик, как правило, совпадали с бывшими административно-территориальными образованиями и не учитывали никаких национальных особенностей расселения людей. Более того, какого-либо специального признания республик со стороны центральной власти не требовалось, достаточно было лишь объявить о своем вхождении в состав РСФСР. И несмотря на то что резолюция III Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской республики» предусматривала решение вопроса о разграничении компетенции между РСФСР и автономными республиками, практически этого сделано не было. Права первых автономных республик в составе РСФСР были весьма широкими: автономии могли вводить свои денежные знаки, самостоятельно распоряжаться в области управления промышленностью и т.д.
С окончанием гражданской войны в России строительство автономий пошло уже несколько иным путем, и центральные органы власти РСФСР стали активнее влиять на ход национально-государственного строительства. Но переломить уже устоявшиеся тенденции в национально-государственном строительстве было чрезвычайно сложно. Нерешенность многих правовых вопросов в 1917—1920 гг. тормозила процесс налаживания «схемы РСФСР — АССР» в вопросах перераспределения сфер компетенции, поскольку на территориях автономных республик действовали нормативные акты трех типов: акты центральной власти, собственно республиканские и принятые республиканскими органами власти в соответствии с федеральным законодательством.
В истории национально-государственного строительства в РСФСР известен даже факт образования автономной республики национальным меньшинством. Это была Республика немцев Поволжья, первоначально созданная как Трудовая коммуна немцев-колонистов. Хотя правовой статус коммуны не определялся, она являлась одной из форм автономии и создавалась на основе Конституции РСФСР 1918 г. В 1923 г. Трудовая коммуна была преобразована в АССР немцев Поволжья14.
14 В Российской Федерации своеобразным началом административно-территориального устройства национальных меньшинств можно считать 1920 г., когда в соответствии с директивами VII съезда Советов ВЦИК образовал Административную комиссию, которая должна была разработать принципы районирования.
Примером сотрудничества в деле создания новой автономной единицы в РСФСР может считаться «Декрет об образовании Дагестанской АССР» от 20 января 1921 г., который разрабатывался уже совместно представителями Дагестана и федеральных органов власти. Из текста декрета видно, что попытка разграничения полномочий между центральными органами РСФСР и органами власти Дагестанской АССР была односторонней и диктовалась исключительно сверху. Так, ряд комиссариатов автономной республики напрямую выходил на одноименные наркоматы РСФСР. Это были комиссариаты продовольствия, труда, финансов, РКИ, СНХ и отделы путей сообщения, почты и телеграфа15.
Горская республика, о создании которой от имени правительства РСФСР в докладе на съезде народов Терека 17 ноября 1920 г. объявил Сталин, была в свою очередь образованием многонациональным, в нее входило шесть национальных округов: Карачаевский, Кабардинский, Балкарский, Владимирский (Северо-Осетинский), Назрановский (Ингушский) и Чеченский. Кроме национальных в основе ее создания лежали и политические причины: таким образом пресекались все территориальные попытки отторгнуть Кавказ от Советской России.
Анализ процесса создания и развития национально-государственных образований в начале 20-х гг. свидетельствует о некоторых его существенных изменениях по сравнению с первыми послереволюционными годами. Во-первых, усилилось руководство процессами национально-государственного строительства со стороны центральных органов власти. Теперь любое автономное образование создавалось при активном и непосредственном участии российского центра. Практически по всем автономиям (кроме Крыма) принимались соответствующие акты ВЦИК, Совнаркома или совместные, определявшие форму автономии, ее территорию и т.д. Постепенно процесс национально-государственного строительства в РСФСР стал приобретать планомерный характер.
Во-вторых, Президиум ВЦИК решил создать специальный орган по управлению федеративными отношениями в РСФСР. 15 февраля 1920 г. было опубликовано постановление ВЦИК «Об образовании Комиссии по разработке вопросов федеративного устройства РСФСР». Комиссия, образованная при Президиуме ВЦИК, была обязана разрабатывать вопрос о сфере компетенции и об объеме прав отдельных частей РСФСР, о разграничении полномочий центральных и местных органов власти и другие вопросы федеративных отношений. В случае необходимости создавались и специальные временные комиссии.
15 СУ РСФСР. 1921. № 5. С. 39.
В-третьих, стала заметна тенденция разделить органы управления (наркоматы) на три вида: центрального, двойного и республиканского (автономных республик) подчинения:
Виды наркоматов Сфера деятельности
Наркоматы центрального подчинения иностранные дела, внешняя торговля, военные дела
Наркоматы двойного подчинения Наркомфин, СНХ, РКИ, Управление почт и телеграфов при НКВД
Наркоматы республиканского подчинения (автономных республик) Наркомпрос, Наркомздрав, Наркомзем и т.д.
Официально наркоматы республиканского (автономных республик) подчинения не зависели от РСФСР.
В начале 1920-х гг. в национально-государственной структуре РСФСР наряду с автономными республиками существовали и новые формы автономий — область и трудовая коммуна. Последняя затем видоизменилась, а область как форма автономии оказалась более устойчивой. Считается, что на автономию влияли такие факторы, как уровень экономического, социального и культурного развития, численность и национальный состав населения территории и др. И если численность населения АССР существенно превышала численность населения в АО, то резкого отличия областей от трудовых коммун в этом отношении фактически не было. На практике трудовые коммуны по своим полномочиям приравнивались к областям и губерниям, но, в отличии от областей и губерний, имели право направлять своих представителей в федеральные государственные органы. Юридический статус автономных областей, в отличие от автономных республик, не определялся никакими декретами центральной власти. Для разработки положений об автономных областях создавались комиссии из представителей Наркомнаца, НКВД и других наркоматов. В 1920 г. такие положения еще не были выработаны. В действительности исполнительные комитеты автономных областей наделялись такими же полномочиями, как и губисполкомы.
К началу 20-х гг. четче определился и круг ведения местных Советов, правовой основой этого была Конституция РСФСР 1918 г.
Гражданская война внесла существенные изменения в порядок образования административно-территориальных единиц в РСФСР. Теперь пересматривать границы губерний, уездов и волостей мог только НКВД16, а спустя некоторое время решением VII Всерос-
16 Там же. 1919. № 36. С. 356.
сийского съезда Советов территориальные переделы могли производиться лишь с санкции СНК РСФСР.
Итак, в период с 1918 по 1922 г. народы, преимущественно малые и компактно проживающие, получали в составе РСФСР автономию двух уровней: республиканскую (Башкирская АССР, Дагестанская АССР, Татарская АССР и др.) и областную (Бурят-Монгольская АО, Вятская АО, Калмыцкая АО и др.). Исключением стали Киргизская, Казахская и Туркменская АССР. Сразу же с момента своего возникновения все субъекты автономии в РСФСР оказались фактически в рамках общего политического союза в силу прежде всего однотипности советской государственной системы и концентрации власти в руках единой партии (республиканские компартии изначально входили в РКП(б) на правах областных организаций).
Иными словами, правовая основа создания и развития РСФСР и национально-государственное строительство в начале 1920-х гг. — это весьма сложные и противоречивые процессы. Последующие десятилетия ясно показали, что объективно РСФСР, как, впрочем, и любое другое государство в мире, не могла полноценно объединить под своей крышей все народы бывшей Российской империи без ущемления их интересов. Главной особенностью этого единства было сплочение вокруг РСФСР, на базе РСФСР, в большей степени за счет ресурсов РСФСР17.
В результате создания Союза ССР, к которому отошел целый ряд важнейших функций, правовая основа РСФСР не могла не измениться. Теперь, превратившись в одного из членов СССР — союзную республику, РСФСР юридически меняла свой статус. При этом положение РСФСР еще во время так называемой «договорной федерации» было особым, поскольку договорные отношения между республиками строились на основе государственных органов Российской Федерации18.
Более того, выдвинутое И.В. Сталиным в августе 1922 г. предложение об «автономизации» суверенных республик в составе РСФСР, скорее всего, не было случайным недоразумением или его политической ошибкой. Мнение о необходимости использования жестких централистских принципов в государственном устройстве страны было широко распространено в первую очередь среди руководящих работников РСФСР. Зачастую стремление к независимости и суверенитету они связывали с наличием мелкобуржуазной идеологии, у которой нельзя идти на поводу. Отсюда, очевидно, и берет свое начало существовавшая среди ряда руководящих работ-
17 См.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. С. 89.
18 На необходимость учета этого политического фактора справедливо обратила внимание С.И. Якубовская.
ников разного уровня определенная неприязнь к идеям суверенитета и государственной независимости19. Это с одной стороны.
С другой стороны — замысел В.И. Ленина, состоявший в том, чтобы при создании нового федеративного государства сохранить относительную самостоятельность и независимость объединяющихся республик, выраженный в формуле «вместе и наравне», ставил РСФСР в одинаковое положение с другими. Согласно ленинскому замыслу, в создаваемом союзном государстве суверенитетом обладали как его члены — союзные республики, так и государство в целом — СССР. Следовательно, получалось, что «государственный суверенитет» делим, но только как и между кем?
Известно, что в ноябре—декабре 1922 г., отвечая на вопрос о том, кому принадлежала инициатива объединения и когда она возникла, Сталин заявлял о том, что предложение исходило не от РСФСР, а от самих республик. Он также определил три группы факторов, вызвавших движение за образование СССР20. Во-первых, это состояние экономики советских республик: относительная скудость ресурсов, единство основных средств сообщения, ограниченность финансов и исторически сложившееся разделение труда. Во-вторых, внешнеполитические причины, связанные с сохраняющейся опасностью экономической и политической изоляции РСФСР и других советских республик. В-третьих, стремление к объединению лежит, по мнению Сталина, в классовой интернациональной природе советской власти. Он вообще считал, что в начале 20-х гг. договорные отношения уже исчерпали себя и республики должны объединиться в союзное государство с общими законодательными и исполнительными органами21.
Безусловно, неравенство уровней развития регионов в Российской империи было несомненным, и это накладывало свой отпечаток практически на все процессы, происходившие в то время. Состояние экономики советских республик действительно было крайне неровным, что напрямую связано с низким уровнем развития промышленности. Экономика была отброшена назад не только в валовых показателях, но и в структурных. Существовавший до революции разрыв в условиях развития центра и окраин сохранился и в начале 20-х гг. «Фактическое "неравенство" регионов — республик — не только сохранялось, но и нарастало, а восстановительные процессы в экономике неизбежно еще более усиливали это "неравенство" (промышленно развитые регионы и республики в любом случае оставались бы такими, а остальные — отсталыми).
19 См.: Гилилов С.С. В.И. Ленин — организатор советского многонационального государства. М., 1960. С. 183—184.
20 См.: Сталин И.В. Соч. Т. 5. С. 146—150.
21 Там же. С. 145—146.
Поэтому при более детальном рассмотрении экономической группы факторов, предложенных Сталиным, становится очевидна их полная несостоятельность в отношении Российской Федерации. Совершенно неправомерно, на наш взгляд, говорить применительно к РСФСР также о скудости ее природных ресурсов, об ограниченности финансовой системы и т.д. хотя бы в силу ее территориальных, географических и политических особенностей. Так, к 1921 г. только территория РСФСР составила 17 780 тыс. кв. верст, или 20 235 тыс. кв. км»22. Общеизвестно, что, несмотря ни на какие сложности экономического и политического развития, РСФСР в начале 20-х гг., как, впрочем, и позднее, всегда на порядок опережала в своем развитии другие советские республики. Более того, в большинстве партийных и государственных документов 1920-х гг. отмечалось, что «отдельные мусульманские советские республики не могут существовать без тесного военного и экономического объединения с Российской Федеративной Советской Республикой»23. Не могут — потому, что слабы экономически и не развиты политически и социально.
Но определенное несовершенство договорных отношений между республиками было. Произошло это под воздействием достаточно противоречивых тенденций, набиравших силу в ходе развертывания восстановительного процесса на основе новой экономической политики. Задача возрождения нарушенных гражданской войной экономических связей объективно требовала прежде всего межреспубликанской интеграции, так как восстановить экономику, опираясь только на собственные силы, республики не могли. Именно это противоречие обусловило усиление координационной деятельности государственных управленческих структур независимых республик с РСФСР.
Однако допущение рыночных, товарно-денежных отношений, внедрение хозрасчета предполагают поощрение самостоятельности. Стремление к хозяйственной инициативе объективно вело к возрождению национальных интересов, росту национального самосознания и желанию упрочить обретенную национальную государственность. Следовательно, национальный аспект — национализм как мощный фактор объединения — мог быть и был в какой-то мере использован и при образовании СССР. Вместе с тем русскую идею не следует ни отождествлять, ни противопоставлять идее российской, как это нередко делалось раньше и делается сейчас. Необходимо помнить, что образованный Союз ССР был объеди-
22 См.: Сулькевич С.И. Административно-политическое строение СССР. Л., 1924. Ч. 1. С. 11.
23 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 9-е изд. Т. 2. М., 1983. С. 237—238.
нением многих «государственных» и «негосударственных» народов, создавших запутанную систему государств в государстве, когда вся неповторимость его федеративного устройства может быть объяснима с учетом двух обстоятельств. Во-первых, с помощью принципа национально-территориального разделения единой в прошлом царской России большевикам легче было взять власть и укрепить свои позиции в стране. Нерусскими народами подобное разделение воспринималось как определенная уступка со стороны новой власти их вековым национальным чаяниям. Во-вторых, федеративный союз с определенной иерархией субъектов федерации оправдывался тем, что не только изображался, но и реально выступал в качестве средства оказания помощи малым и отсталым нациям со стороны более развитой. В то же время, с одной стороны, разный уровень социально-экономического и политического развития советских республик не позволял существовать отдельно от Российской Федерации, с другой — они не могли ставить перед собой ту же задачу, которую ставила РСФСР, — строительство основ социализма. Поэтому при всех, даже объективных, стимулирующих факторах процесс налаживания экономического сотрудничества между молодыми советскими республиками протекал сложно, не без трений и конфликтов24.
Показательно в этом смысле высказывание одного из теоретиков и толкователей основ конституционного устройства СССР Г.С. Гурвича: «Одно из драгоценнейших прав отсталых наций в Советском Союзе есть их право на активную помощь, и праву этому соответствует обязанность "державной нации оказывать помощь, которая есть только возвращение долга"»25. Отсюда считалось, что именно федеративный союз открывал прямую дорогу к фактическому равенству и полному политическому единству наций, к их поэтапному сближению и слиянию. Со временем сама федерация в СССР стала рассматриваться как средство разрешения национального вопроса. При этом использовался весь потенциал, имевшийся у РСФСР. В то же время в механизм образования Союза ССР был заложен принцип, разрешающий всем сколько-нибудь крупным народам (кроме русского) иметь свои государственные образования, в название которых закладывался национальный принцип формирования. Русские были крупнейшей нацией, живущей во всех советских республиках и национальных автономиях. Так, в Карельской трудовой коммуне русское население составляло 57,08%, согласно переписи 1920 г., в Донской области их проживало 92,86% и т.д.26 Все это обусловливало высокий уровень межэтнических
24 См.: Куличенко М.И. Борьба партии за решение национального вопроса. М., 1972; Он же. Образование и развитие Союза ССР. Ереван, 1982.
25 Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. М., 1929. С. 189.
26 См.: Население России в ХХ веке: Исторические очерки. Т. 1. С. 113—129.
контактов, широкий масштаб взаимопереплетений, взаимопроникновения и взаимовлияния различных национальностей при исключительно высокой однородности русского населения на его исторически исконных территориях расселения (особенно Севера и Центра). Пожалуй, единственным политическим деятелем, считавшим возможным непосредственное вхождение в СССР «всех национальных образований в пределах Советской России, с дополнительным созданием Великорусской республики», был М. Сул-тан-Галиев — известный татарский «национал-уклонист»27.
Другой важной составляющей в рассматриваемом нами национальном аспекте является проблема лидерства в высшем политическом руководстве образованного Союза ССР. Нельзя не принимать во внимание тот факт, что тяжело болевший с мая 1922 г.
B.И. Ленин практически отошел от реального руководства страной и партией. В самой партии по мере ее роста вширь углублялся уже обозначившийся раскол. Серьезные внутрипартийные разногласия поляризовали партию с осени 1923 г.28 А с января 1924 г. (со смертью Ленина) привели к расколу внутрипартийного центра — Политбюро29. Первая стадия борьбы за власть над партией и страной приходится на 1923—1924 гг. — время формирования и конституционного оформления СССР. Это обстоятельство не следует упускать из виду, знакомясь с основными направлениями внутрипартийной борьбы, по которым оппозиция вела наступление в надежде перехватить политическую инициативу в партийной верхушке. Благодаря гигантскому «весу» РСФСР полноправие России в ранге союзной республики автоматически обеспечивало бы ее лидеру первое место не только среди руководителей национальных образований (а это уже немаловажно), но и на союзном уровне, что хорошо понимало политическое руководство страны30.
Есть и другие аспекты проблемы. Если раньше РСФСР принимала в свой состав новые и признавала выход из нее отдельных частей (ст. 49, п. «9» Конституции 1918 г.), провозглашала полную независимость Финляндии и объявляла свободу самоопределения Армении (ст. 6), то теперь Российская Федерация, став членом союзного государства и передав СССР ведение важнейшими вопросами государственной жизни — внешней политикой, вооруженными силами, системой мер и весов и т.д. — фактически теряла самостоя-
27 Султан-Галиев М. Избранные труды. Казань, 1998. С. 562.
28 См.: Щетинов Ю.А. История России. ХХ век: Учеб. пособие. М., 1998.
C. 157—158.
29 См.: Бажанов Б. Воспоминания бывшего секретаря Сталина. М., 1990 и др.
30 Интересную версию внутрипартийных разногласий предлагает Ю.В. Емельянов в работе «Сталин: путь к власти» (М., 2002. С. 332—401). См. также: Власть и оппозиция. Российский политический процесс XX столетия. М., 1995. Гл. 4; Пав-люченков С.А. и др. Россия нэповская. М., 2002. Гл. 1, 2, 6.
тельность. Более того, РСФСР, считавшаяся суверенной республикой, была низведена до положения автономной, практически утратив свою самостоятельность.
В связи с этим закономерен вопрос: регулировала ли общесоюзная Конституция полномочия высших органов власти союзных республик и местных органов власти? Вот что пишет А.И. Лукьянов: «Конституция СССР 1924 г. не предусматривала в числе предметов ведения Союза регулирование каких-либо полномочий верховных и особенно местных органов власти союзных республик. Но значило ли это, что Союз ССР вообще не должен был определять полномочия органов власти на местах? Нет, не значило. Более того, действуя в пределах своего ведения, Союз ССР не мог решать целого ряда проблем, связанных с деятельностью республиканских и местных представительных органов»31. Действительно, с точки зрения содержания ст. 1 Конституции РСФСР 1924 г. (о предметах ведения СССР) вывод, сделанный Лукьяновым, правилен. Однако как в главе десятой, так и в главах, посвященных организации и деятельности центральных органов СССР, конституционные нормы предусматривали регулирование ряда полномочий высших органов государственной власти союзных республик, что делает весьма спорным вывод о республиканском суверенитете. Что же касается местных органов власти, то общесоюзные конституционные нормы не предусматривали регулирования их организации и деятельности. Хотя, как верно отметил Лукьянов, высшие органы государственной власти определяли полномочия местных, руководствуясь принципом, широко распространенным в 20-е гг., — демократического централизма.
Аналогично решению вопроса о границах и сферах самостоятельности РСФСР в составе СССР решался вопрос о разграничении компетенции между Союзом и республиками в области государственного управления. Сегодня вряд ли можно однозначно положительно оценить все итоги национально-государственного строительства в стране в 20-е гг. Еще до образования Союза ССР, как верно отметила исследователь Т.П. Коржихина, существовали два типа наркоматов — объединенные и необъединенные32. Объединенные наркоматы республик до 1923 г. подчинялись одноименным наркоматам РСФСР. После образования СССР они стали подчиняться одноименным союзным наркоматам, что, безусловно, было логично. Предусматривалось также учредить наркоматы трех типов: слитые (союзные) — только при СНК СССР; объединенные
31 Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 93.
32 См.: Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. М., 1995.
(союзно-республиканские), — создававшиеся как при союзном Совнаркоме, так и при правительствах республик; необъединен-ные — только при республиканских Совнаркомах. Наибольшая степень централизации государственного управления достигалась в отраслях, управлявшихся слитными наркоматами, а необъеди-ненные наркоматы должны были находиться в ведении правительства республик.
В 10-й главе Конституции СССР 1924 г. «О союзных республиках» устанавливался объем прав союзных республик и была намечена принципиальная схема построения высших органов власти и органов государственного управления республик. Фиксируя уже сложившуюся систему органов власти (Съезд — ЦИК — СНК), в тексте 1924 г. состав СНК республик определялся исчерпывающим образом, что не оставляло республикам практически никакой свободы для маневрирования и соответствовало жесткому разделению сфер компетенции между Союзом ССР и его субъектами. Наркоматы республик, подчиняясь ЦИК и СНК республик, должны были осуществлять в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов СССР согласно ст. 67 и 68 Конституции СССР 1924 г.
Думается, что объяснением всему вышесказанному может служить то обстоятельство, что РСФСР, считавшаяся суверенной республикой, фактически утратила свою реальную самостоятельность.
Говоря о практике национально-государственного строительства в РСФСР в период с 1917 по 1925 г., уместно выделять два этапа в истории ее развития и становления: первый, досоюзный (с 1917 по декабрь 1922 г.) — существование в условиях договорной федерации; второй, союзный (с января 1923 по май 1925 г.) — союзная республика в составе СССР. По-видимому, только рассматривая РСФСР как особую форму государства со своими субъектами (автономиями разного уровня) и как суверенную республику в составе союзного государства (если РСФСР такой была), можно понять всю сложность и противоречивость процессов, происходивших в начале 20-х гг. XX в. в национально-государственном строительстве Российской Федерации, и разобраться не только в формально-юридической стороне таких понятий, как автономная республика, область и т.д., но и в их практико-политическом и научно-теоретическом значении для развития федеративных отношений вообще и в 1920-е гг. в частности.
Вместе с тем анализ всего предшествующего развития Российской Федерации и выдвижение новых ориентиров в поступательной динамике национально-государственного строительства невозможен без рассмотрения такой принципиально важной проблемы, как видение концепции советского федеративного устройства
в начале 1920-х гг., поскольку именно эти годы ознаменовали собой появление в отечественной историографии таких проблем, как соотношение теории и практики национально-государственного строительства, их взаимовлияние и востребованность.
* * *
20-е гг. XX в. — один из интереснейших периодов советского правоведения, называемый в современной историографии «всплеском аналитического правоведения»33 не только по количеству опубликованных работ, но и по глубине и охвату исследовательских проблем, в них поставленных (от разработки понятийного аппарата советского автономно-федеративного строительства до определения правовой структуры и сущности государственного устройства СССР и РСФСР). Это был, пожалуй, единственный период в развитии теоретической юридической мысли, когда в науке открыто сосуществовали научные направления, отличные от официального. На марксистских позициях стояли Г.С. Гурвич, Д.И. Курский, П.И. Стучка; наиболее последовательными сторон-никими «буржуазного права и методологии» были Н.И. Палиенко, К.А. Архипов, Я.М. Магазинер, А.В. Малицкий, а также пришедшие в советскую государственно-правовую науку ученые «старой школы» — В.Н. Дурденевский, С.А. Котляревский, Д.А. Магеров-ский и др. Поэтому очевидно, что на становление науки советского государствоведения существенное влияние оказывала кадровая ситуация. Однако именно различие и борьба взглядов, столкновение идей и подходов являлись важным фактором становления и развития самой науки. Положение существенно меняется к концу 1920-х гг., когда в общественно-политической жизни страны начинает формироваться и укрепляться административно-командная система руководства.
Практика государственного строительства была настолько динамична, что исследователям часто оставалось лишь обобщать его результаты. Среди вопросов, составляющих предмет науки государственного права, юридический анализ федеративного строительства занимает центральное место. Проблемам советского федеративного устройства посвящено значительное количество работ исследователей 1920-х гг. Особое оживление в изучении советского федерализма отмечается в период создания и конституционного оформления Союза ССР, когда интерес ученых фиксируется на вопросах о причинах и предпосылках образования СССР, его конституционном оформлении, а также на разработке основ понятийного аппарата советского автономно-федеративного строительства.
33 См.: Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994.
Вопросы федеративного устройства будущего государства давно были предметом политических и научных споров, что нашло свое отражение в программных документах партии большевиков. Так, до лета 1917 г. они выступали против использования федерации в государственном устройстве будущей демократической России. Известно, что В.И. Ленин, отстаивая идею создания унитарного государства, был принципиальным противником федерации. Только идя на компромисс с целью расширения влияния партии в национальном движении, Ленин начиная с лета 1917 г. видит возможность использования идеи федеративного устройства, выстраивая схему «федерация — советы». Окончательный выбор в пользу федерации сделали большевики в конце 1917 — начале 1918 г. III Всероссийский съезд Советов в январе 1918 г. в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» провозгласил Россию федеративной республикой, оставляя в то же время открытым вопрос о ее правовой природе. При этом Конституция РСФСР 1918 г. закрепила федеративное устройство Российской республики34.
Советские юристы приступили к исследованию государственно-правовой природы РСФСР сразу же после ее провозглашения и конституционного оформления, задумавшись о сущности российской федерации. Необходимо было прежде всего ответить на вопросы: была ли РСФСР федерацией и что представляли собой ее субъекты?
Ответы на эти вопросы отличаются огромной пестротой мнений: от признания РСФСР особым типом федерации (Стучка, Гурвич) до отказа РСФСР в федеративном характере (Плетнев). Юристы-марксисты (прежде всего Стучка и Гурвич35), исходя из марксистского учения о государстве, рассматривали Российскую Федерацию как принципиально новый тип федеративного государства — советский, при котором автономия и федерация приобретают совершенно иные, отличные от буржуазного, содержание и цель. Они считали, что для правильного уяснения и развития советского федеративного государства необходимо выявление его предпосылок, заложенных в саму природу советского строя (признаки самоопределения), что позволяло бы практически автоматически осуществляться идеям автономии. Гурвич подчеркивал, что федерализм при советском строе допустим только как средство изживания национального вопроса36. При этом дальнейшая практика нацио-
34 См. более подробно: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. С. 50.
35 См.: Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции; Он же. К вопросу о федерализме // Революция права. М., 1928; Он же. Принцип автономизации и федерализма в советской системе. М., 1924; Стучка П.И. Диктатура пролетариата и советская федерация // Власть Советов. М., 1922; и др.
36 См.: Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. С. 119.
нального строительства требовала некоторой корректировки этой сильно идеологизированной и весьма упрощенной схемы.
Закономерный интерес вызывает подход к рассмотрению правовой природы РСФСР, предложенный исследователями, не причислявшими себя к марксистам. Я.М. Магазинер в книге «Общее учение о государстве», вышедшей в 1922 г., рассматривая дилемму об унитаризме и федеративности, подробно разъясняет содержание таких понятий, как «федерация» и «автономия». Понимая федерацию как соединение (союз) государств, хотя и лишенных суверенитета, но составляющих одно единое государство, автор считает, что при унитарном государстве административно-территориальные единицы не имеют государственного характера, а пользуются лишь правом самоуправления или автономией. Следовательно, «автономия», по Магазинеру, означает не только самоуправление, но и право на законодательную деятельность местного характера.
Практически полностью отвергал федеративный характер РСФСР Б.Д. Плетнев. Изучая «государственную структуру РСФСР: равенство и пропорциональность субъектов федерации, паритетность их компетенции, права автономий и т.д.», он пришел к выводу о невозможности причисления ее ни к федеративным, ни к унитарным государствам37.
Своего рода компромиссную точку зрения сформулировал Д.А. Магеровский, но он не определил достаточно четко и конкретно свою позицию. Исследователь считал, что вопрос о правовой природе РСФСР ставить преждевременно, поскольку процесс формирования Российской Федерации еще не завершился и находится в постоянной динамике38.
С.Б. Крылов, развивая идею Магеровского о динамичном процессе формирования РСФСР, пришел к выводу об особом характере советской федерации, имеющем централистские тенденции, т.е. образованном, создаваемом и управляемом из Центра39.
Таким образом, становится очевидным, что исследователи начала 20-х гг. неоднозначны в своих определениях как сущности федерации, так и ее правовой природы. Такая противоречивость в позициях и оценках исследователей объясняется прежде всего особенностью исторического момента и односторонностью подхода к определению правовой природы и структуры РСФСР только как федеративного государства.
37 См.: Плетнев Б.Д. Государственная структура РСФСР // Право и жизнь. 1922. Кн. 1. С. 30.
38 См.: Магеровский Д.А. Союз Советских Социалистических Республик (Обзор и материалы). М., 1923.
39 См.: Крылов С.Б. Исторический процесс развития советского федерализма // Советское право. 1924. № 5.
Вначале развитие федеративных отношений в РСФСР проходило не планомерно, а скорее скачкообразно. И если принять во внимание тот факт, что принцип федеративности лежал в основе советского строя, то практика национально-государственного строительства была далека от федеративных норм. Долгое время федерация продолжала существовать только в «Декларации», поскольку конкретная историческая действительность не позволяла реально осуществлять федеративное строительство. «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» была все же только декларацией. Провозглашенные ею начала советского федеративного строительства были конституционно оформлены лишь на V Всесоюзном съезде Советов. До этого в системе взаимоотношений между центральными и местными органами власти произошли серьезные изменения: самостоятельность мест подверглась ограничениям в плане ликвидации областных объединений и переоценке принципа самоопределения наций. Вместе с тем основы федерации, заложенные еще в 1918 г., не могли быть полноценно осуществлены из-за событий гражданской войны.
В то же время за период с 1920 по 1924 г. по линии внутренней федерации в РСФСР формируется целый ряд автономно-государственных национальных образований. Параллельно этому происходил процесс сплачивания вокруг РСФСР так называемых «договорных советских республик», т.е. создавались отношения «тесной» и «широкой» федерации. Так, практика национально-государственного строительства, динамично развиваясь, опровергала все предположения скептиков, что не должно было остаться вне поля зрения теоретической юридической мысли.
С образованием СССР внимание исследователей было сосредоточено на изучении федерации другого рода — союзного государства, а с конца 20-х гг. дискуссии по этой проблеме вообще постепенно затихают, и в научной литературе безраздельно начинает господствовать точка зрения Сталина, зафиксированная в решениях III съезда Советов, определявших Россию как «федерацию автономных областей, отличающихся особым бытом и составом населения».
В результате происшедшей дифференциации понятия «федерация» возникают новые составляющие федеративного устройства: автономная область, автономная республика и союзная республика. Анализ же научных публикаций 20-х гг. позволяет нам ответить на вопросы: в чем «автономность» советских автономных областей и республик (АО и АССР), в чем федеративность таких федераций, как РСФСР и СССР, и была ли она?
Принципиальные разногласия у исследователей 1920-х гг. вызывал вопрос о статусе и правовой природе автономной области.
В определении и характеристике статуса автономных областей в научных публикациях 20-х гг. существуют два подхода, основанных на сугубо юридическом либо политическом аспектах. Среди тех, кто считал, что юридическая конструкция статуса АО должна стоять в центре внимания, были К.А. Архипов, Б.Д. Плетнев, В.Н. Дурденевский, М.А. Рейснер. Г.С. Гурвич, Д.А. Магеровский, А.М. Турубинер уделяли больше внимания политической стороне вопроса.
По мнению проф. Б.Д. Плетнева, «автономные области по комплексу предоставленных им прав ничем, в сущности, не отличаются от любой губернии Советской России»40. К.А. Архипов писал: «Мы должны признать, что советское законодательство с момента издания Конституции 10 июня 1918 г. и до сего дня твердо стоит на той точке зрения, что автономия национальных областей тождественна автономии губерний»41. Продолжая мысль Архипова, М.А. Рейснер заявлял: «Что касается объема прав автономных областей, то они целиком исчерпываются правами губернской организации Советов — соответствующих съездов и исполкомов»42. Практически единогласно ученые отмечали, что юридическое положение и равенство автономического статуса АО, ничем не отличавшееся от губерний, «не исключает политически различного подхода к автономии губернии и области»43. И это при том, что в 1921 г. в составе РСФСР было 52 губернии и области. Не следует также забывать, что губернское деление использовало ряд традиционных исторических территориальных границ, сложившихся на протяжении длительного времени. И все же зачастую оно было недостаточно мотивированным и скорее произвольным44. Более того, несмотря на то что юридическая природа статуса АО и всех родственных им образований фактически лежала в основе концепции советского федеративного строительства, не все исследователи обращали должное внимание на автономные области. Очень часто автономные области, как и трудовые коммуны, приравнивались к национальным губерниям45. Следовательно, не представляли как предмет и объект изучения, самостоятельного научного интереса у исследователей. Это — с одной стороны.
С другой стороны — из существовавших декретов и постановлений ВЦИК, в которых были сформулированы права и обязанности
40 См.: Плетнев Б.Д. Государственные структуры РСФСР. Л.; М., 1922. С. 27.
41 Архипов К.А. Советские автономные области и республики. М., 1925. С. 41.
42 Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. М.; Пг., 1923. С. 385.
43 Архипов К.А. Указ. соч. С. 41.
44 Население России в XX веке. Исторические очерки. Т. 1. С. 86.
45 См.: Магеровский Д.А. Указ. соч. С. 16.
органов власти и управления автономных областей по отношению к центральным органам, невозможно было вынести заключение о каком-либо юридическом преимуществе АО над губерниями. Это свидетельствует о недостаточно четкой проработке исследовательского инструментария и понятийного аппарата, а также об определенном отрыве друг от друга сфер теоретического и практического федеративного строительства. Прямым подтверждением этому является мнение Г.С. Гурвича о том, что «юридические формы автономных областей ничем не разнятся от юридических форм любой советской губернии». «В чем же автономность?» — задает вопрос Гурвич. И отвечает: «Если под автономией понимать самоначалие масс, под автономной формой такую местную организацию, которая целиком питается самоорганизацией.., то советская система — именно потому, что она советская, — неминуема и без всякой борьбы осуществляет такую автономию, — нечто гораздо большее, чем административное и политическое самоуправление у буржуазии. И уже по одному этому область, называясь автономной, вполне оправдывает такое название»46.
По-разному оценивался и порядок возникновения автономных областей. А.С. Енукидзе считал этот процесс стихийным47. В.Н. Дур-деневский полагал, что процесс образования АО закреплялся на местах государственно-правовыми актами48, отсюда взгляд на АО как на «национальную губернию» и «территориальную единицу губернского масштаба». Известно, что для автономно-национальных областей даже в Конституции РСФСР 1918 г. не устанавливался порядок их особого вхождения в РСФСР. Более того, анализ различных законопроектов показывает, что и союзный законодатель в своей работе уделял сравнительно мало места автономным областям как таковым: вне Конституции СССР 1924 г. и Положения о ВЦИКе область упоминается почти исключительно в ряду территориальных делений в финансовых и избирательных законах.
В результате исследование государственно-правового статуса АО приводит ученых 20-х гг. к выводу о том, что он «легче поддается обрисовке негативными, чем позитивными, чертами», что «автономная область не государство и не просто губерния — это промежуточное явление»49. Отсюда, по мнению Дурденевского, вытекает прямая возможность перехода АО на стадию республик, причем подчеркнем — только одностороннего перехода. Национально-
46 Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. С. 188.
47 Енукидзе А.С. Конституции автономных республик // Советское строительство. 1926. № 3—4. С. 24.
48 См.: Дурденевский В.Н. Автономные республики и области в системе советского федерализма // Советский федерализм. М.; Л., 1930. С. 242.
49 Там же. С. 198—249.
государственное строительство в РСФСР и динамика развития автономных областей в 20-е гг. подтверждают вывод исследователя.
В то же время в РСФСР достаточно активно проводилась линия на постепенное слияние АО с АССР, поскольку с осуществлением этого СССР стал бы Союзом республик, суверенных и автономных, без областных «привесок»50. Что конечно же не должно было исключить и иных тенденций в развитии федеративных отношений. Практика же развития автономных областей в 20-е гг. показывает, что процесс перехода автономных областей на стадию республик действительно шел (подчас без достаточных мотивировок), и отказ от существования такого своеобразного государственного образования имел место (иногда в силу политической конъюнктуры). С осуществлением этой идеи Союз ССР стал бы союзом республик, суверенных и автономных, без областных субъектов.
Представители и юридического, и политического подходов были едины в том, что наиболее типичными автономными единицами для РСФСР являются автономные республики, а не автономные области, которые образовывались иногда стихийно (Енукидзе) или «как национальные губернии территориального масштаба» (Дурде-невский). Это — во-первых. Во-вторых, в отношении АО в РСФСР наметился процесс к их постепенному слиянию с АССР и к поднятию третьестепенного члена — автономной области — на высшую ступень развития. В-третьих, раз автономные области все-таки существуют, то следует разобраться в природе их появления.
Противником признания статуса и положения АО был и создатель первоначального проекта Конституции 1925 г. Д.И. Курский. Забегая вперед, отметим, что в проекте Курского, предложенном Конституционной комиссии ВЦИК, нет никакого упоминания об АО и регламентируется исключительно положение автономных республик. Только благодаря настойчивости Енукидзе (секретаря Президиума ЦИК и члена подкомиссии по национальным республикам и областям) и других субъектами так называемой «тесной автономии» стали и АО51.
Наиболее типичными автономными единицами в 20-е гг. считались, как мы указывали, автономные республики. Сам факт и возможность их существования никогда не вызывали сомнения. «Советские автономные республики есть не только единица местного советского самоуправления, но и центральные территориальные автономии» — считает Г.В. Александренко52. Далее: «Автономные республики представляют уже не провинции, а государственные об-
50 Там же. С. 250.
51 См. более подробно: Баркова О.Н. Указ. соч. С. 111—119.
52 Александренко Г.В. Автономные республики и автономные области в РСФСР. Харьков, 1928. С. 48.
разования. Конечно, они не могут претендовать на "суверенность"» — отмечает В.Н. Дурденевский53.
Г.С. Гурвич, не отрицая существования бесспорного различия в юридическом положении автономных республик и областей, подчеркивает, что юридическая форма статуса не должна искажать содержание, выражением которого она является54. По мнению исследователя, «автономная республика менее нуждается в поддержке, помощи и руководстве центра, чем автономная область» — в этом и заложено ее превосходство. Очевидно, именно этим и следует сегодня объяснять историческую типичность АССР в национально-государственном строительстве 20-х гг. XX в.
Другие ученые-государствоведы 1920-х гг. концентрируют свое внимание на принципе, позволяющем различать республики «автономные» и «союзные». Такой признак С.А. Котляревский и А.М. Ту-рубинер видели в порядке возникновения автономных республик, отмечая, что в отношении АССР «право самоорганизации им не принадлежало, и они создавались актами центральной власти»55.
По мнению К.А. Архипова, в конституционном порядке у республик РСФСР имеется некая «октроированность бытия», но, наблюдая в возникновении и организации некоторых из них «местную инициативу», было бы правильнее искать основные признаки отличия автономной республики от союзной в порядке вхождения тех и других в Союз ССР56. Именно с этим положением Архипов связывает целый ряд различий в их юридическом статусе, компетенции, характере взаимоотношений и т.д.
Несколько иную точку зрения высказывал Дурденевский. Анализ первых декретов советской власти позволил ему сделать вывод о том, что «центральная власть РСФСР никогда не выдавала себя за создательницу автономий, а в Конституции РСФСР 1918 г. вопрос об автономии республик вообще обходится молчанием. Речь идет только о началах "федерации" и национального самоопределения»57. Тем не менее он признает достаточно динамичное положение советской автономии в целом. По его мнению, именно на примере РСФСР, где национально-государственная практика «наиболее интересная по обилию автономий», необходимо рассматривать развитие федеративных отношений.
53 Дурденевский В.Н. На пути к русскому федеральному праву // Советское право. М., 1923. С. 31.
54 См.: Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. С. 191.
55 См.: Котляревский С.А. Правовое положение автономных республик // Советское право. М., 1925. С. 37; Турубинер А.М. Очерки государственного устройства СССР. М., 1925. С. 27.
56 См.: Архипов К.А. Указ. соч. С. 53.
57 Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 219.
Таким образом, правовой статус автономных республик и их компетенция не вызывали сомнений. В 1920—1924 гг. по линии внутренней федерации в РСФСР образуется целый ряд других автономно-государственных единиц, а в итоге происшедшей дифференциации федерального устройства возникает новое понятие — автономная область, отношение к которой было неоднозначным, что нельзя сказать о статусе АССР.
Одним из центральных вопросов в проблеме советского федерализма является вопрос о взаимоотношениях Союза ССР и составляющих его частей — союзных республик, одной из которых являлась и РСФСР.
В исследованиях 20-х гг. считалось вполне естественным, что советская федерация строится на «началах сохранения суверенитета каждым членом Союза». А так как признаками суверенитета, по мнению Турубинера, были независимость и право на самоопределение, то «суверенитет союзных республик заключается в их праве свободного выхода из Союза. Это право выхода обеспечивает их независимость, обусловливая их подчинение Союзу пределами их собственного желания»58. Эту же точку зрения поддерживал и С.А. Котляревский в работе «СССР и союзные республики», вышедшей в 1926 г.59
В периодической литературе 20-х гг. фигурировало и довольно спорное понятие «потенциальный суверенитет», высказанное Д.А. Магеровским в книге «Союз Советских Социалистических Республик (Обзор и материалы)», предисловие к которой написал Д.И. Курский. По мнению Магеровского, понятие суверенитета чрезвычайно своеобразно: «Он проявляется до заключения договора, в частности в создании своих конституций государствами, входящими в Союз, проявляется в момент заключения союзного договора, но может в любой момент проявиться в акте одностороннего отделения от федеративного целого»60. Сегодня принято считать, что это мнение не нашло поддержки в научных юридических кругах и большинство исследователей 20-х гг. признавали суверенитет союзных республик реальным61.
В связи с утверждением тезиса о наличии права выхода из союзного образования у всех членов Союза ССР исследователи достаточно осторожно затрагивали вопрос: не является ли СССР в таком случае конфедерацией?
58 См.: ТурубинерА.М. Очерки государственного устройства СССР. С. 20.
59 См.: Котляревский С.А. СССР и союзные республики. М.; Л., 1926.
60 Магеровский Д.А. Указ. соч
61 См.: Становление и развитие советской государственности: исследования ученых 20-х годов. М., 1990. С. 40—49.
«СССР, вообще, нельзя без оговорок причислить к федерациям, поскольку последние основываются на утверждении федеративной власти. Между союзным государством и союзом государств есть ряд постепенностей, как они имеются между государствами союзными и унитарными», — подчеркивает Котляревский62. Вместе с тем исследователь признает, что «правовой смысл федеративного строя — обеспечение самостоятельности и равенства в известных пределах для тех государств, которые стояли друг к другу в отношениях международного характера и которых теперь политическая необходимость и культурная потребность заставляют соединиться в едином государстве»63.
Таким образом, считая первым характерным признаком федерации участие в образовании высших органов власти путем представительства частей федерации как таковых, а вторым — «непосредственное подчинение населения центральной власти», исследователи 20-х гг. делают вывод о наличии у Союза ССР федеративного характера. В работах И.Н. Ананова, Д.А. Магеровского, В.Н. Дурде-невского и др. подробнейшим образом раскрывается суть и смысл этих признаков.
В исследованиях 20-х гг. впервые в отечественной теории и практике федеративных отношений были определены типы советской федерации. Представителем одного типа была названа РСФСР, другого — СССР. При этом только с особым типом советской федерации — Союзом ССР — некоторые исследователи связывали основную проблему строительства «единого многонационального государства», что подтверждает анализ вопроса о характере государственных взаимоотношений между СССР и суверенными советскими республиками. Разработку этого направления начали юристы-государствоведы — Г.С. Гурвич, Н.И. Палиенко, В.И. Игнатьев, В.Н. Дурденевский, Д.А. Магеровский и др. Их публикации положили начало изучению и решению двух взаимосвязанных задач, а именно: ввели в научный оборот важнейшие правовые документы, определившие сущность взаимоотношений субъектов союзной федерации — республик, и сделали первые шаги по изучению конкретных форм и особенностей этих взаимоотношений.
Однако в своих исследованиях они опирались на крайне незначительную документальную источниковую базу (использовали преимущественно опубликованные законодательные акты, не работали с местными документами и даже не приступали к архивным фондам). Любопытно, что вопрос о руководящей роли и месте
62 Котляревский С.А. СССР и союзные республики. С. 13.
63 Котляревский С.А. Власть и право: проблема правового государства. М., 1925. С. 267—270.
Коммунистической партии в организации союзного государства и во взаимоотношениях советских республик, столь популярный позднее, в исследованиях первой половины 1920-х гг. вообще не ставился. Вместе с тем понимание федерации преимущественно как формы «разрешения национального вопроса» или вопроса «о сотрудничестве наций» был характерен для всей советской, марксистской государственно-правовой литературы 20-х гг. и ее исследователей. Кстати, этот подход разделяется в работах советских го-сударствоведов — Д.Л. Златопольского, О.И. Чистякова и др.
Представители так называемой «старой школы» С.А. Котляревский и К.А. Архипов в своих работах проводили исторические параллели, фактически отождествляли советскую федерацию с буржуазной, а И.Н. Ананов, М.О. Рейхель, Н.И. Палиенко отрицали всяческое наличие федеративного союза суверенных советских республик вплоть до образования Союза ССР, считая взаимоотношения республик сугубо конфедеративными. Исследователи, стоявшие на марксистских позициях, практически единогласно не только утвердительно отвечали на вопрос, является ли СССР федерацией, но также подробно определяли, насколько полно проведен в нем федеративный принцип. Так, по их мнению, СССР стоит на высшей ступени федеративности. Интересно, что, рассматривая вопросы сферы размежевания компетенции Союза и его субъектов, прав частей союзного государства по отношению к целому, И.Н. Ананов, А.М. Турубинер, И.П. Трайнин64 позволяли себе противопоставлять образованный Советский Союз всем буржуазным формам соединения государства, выясняя, насколько своеобразна и типична его структура и методы «разрешения национального вопроса», что становится в науке практически невозможным в конце 1920-х — начале 1930-х гг. в силу изменения общественно-политической обстановки в стране и укрепления административно-командной системы руководства.
Подводя некоторые итоги, отметим, что сегодня трудно безоговорочно согласиться с пониманием суверенитета, резервируемым только в праве на выход из СССР, поскольку это понятие не должно сводиться к государственному самоопределению и самоорганизации государственной власти. При таком сужении понятия суверенитета исследователями 20-х гг. многие аспекты проблем федеративных отношений просто не охватывались, на что справедливо указал А.И. Лепешкин65. Из анализа правовой литературы 1920-х гг.
64 См.: Ананов И.Н. Очерки государственного устройства СССР М.; Л., 1925; Турубинер А.М. Союз Советских Социалистических Республик. М., 1925; Трайнин И.П. СССР и национальные проблемы. М., 1924; и др.
65 См.: ЛепешкинА.И. Советский федерализм. М., 1977. С. 269—274.
по проблемам национально-государственного устройства вытекает, что советский федерализм был вызван к жизни только задачами решения национального вопроса, обеспечения равенства наций и т.д. Думается, что задачи и цели советской автономии и федерации в теории значительно глубже и шире, а достаточно односторонний подход к концепции советского федерализма не дает полного представления о динамике и практике развития федеративных отношений в 20-е гг. XX в. Советская федерация и советская автономия, безусловно, сыграли определенную роль в решении проблем национально-государственного строительства. Советский федерализм — сложное и многогранное явление. В центре его стояла прежде всего проблема совершенствования политико-правового статуса субъектов этих сложных взаимоотношений. Поэтому многосторонний подход к проблемам федеративного строительства в 1920-е гг. требовал полного отказа от доктринерства. Но, несмотря на то что эти годы — один из интереснейших периодов в аналитическом правоведении, в подходе к анализу ряда проблем уже намечалась односторонность. Именно таковым у исследователей 20-х гг. XX в. было отношение к юридическому статусу и политическому положению автономной области.
Таким образом, говоря о правовой основе создания и развития Российской Федерации в 1920-х гг., следует подчеркнуть, что РСФСР являлась своеобразным федеративным государственным образованием, в котором были представлены различные по форме субъекты автономии — от трудовой коммуны до автономной республики, национальное государственное строительство, которых проходило при относительно активном вмешательстве центральных республиканских органов власти, приобретая постепенно плановый характер. Это — первое.
Второе. Несмотря на тот факт, что главной особенностью союзного единства в 20-е гг. XX в. было сплочение вокруг РСФСР, на базе РСФСР и в большей степени за счет ресурсов РСФСР, положение самой республики, считавшейся суверенной, было фактически низведено до автономной.
Третье. Особенность развития концепции советского федеративного строительства в 1920-е гг. состояла в том, что практическое государственное строительство было настолько динамично, что исследователям часто оставалось лишь обобщать его результаты. Более того, складывается впечатление о двух параллельно идущих процессах, при которых роль ведущего играла практика национально-государственного строительства со всей своей противоречивостью и неоднозначностью, а не теории и научный прогноз.
Список литературы
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997.
2. Александренко Г.В. Автономные республики и автономные области в РСФСР. Харьков, 1928.
3. Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994.
4. Архипов К.А. Советские автономные области и республики. М., 1925.
5. Баркова О.Н. История разработки и принятия Конституции РСФСР 1925 г. / Отв. ред. Ю.С. Кукушкин. М., 2007.
6. Гурвич Г.С. История Советской Конституции. М., 1923.
7. Гурвич Г.С. Принцип автономизации и федерализма в советской системе. М., 1924.
8. Енукидзе А.С. Конституции автономных республик // Советское строительство. 1926. № 3/4.
9. Златопольский Д.Л. СССР — федеративное государство. М., 1967.
10. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. М., 1995.
11. Котляревский С.А. Власть и право: проблема правового государства. М., 1925.
12. Котляревский С.А. Правовое положение автономных республик // Советское право. М., 1925.
13. Котляревский С.А. СССР и союзные республики. М.; Л., 1926.
14. Кукушкин Ю.С, Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987.
15. Магеровский Д.А. Союз Советских Социалистических Республик (Обзор и материалы). М., 1923.
16. Стучка П.И. Диктатура пролетариата и советская федерация // Власть Советов. М., 1922.
17. Стучка П.И. Учение о государстве пролетариата и его Конституции СССР и РСФСР. М.; Л., 1923.
18. Филимонов В.Г. Образование и развитие РСФСР. М., 1963.
19. Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 г. М., 1984.
20. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. 1917—1922. 2-е. изд. М., 2003.
Поступила в редакцию 11 января 2012 г.
