CC BY
6Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 21 (60). № 2. 2008 г. С. 388-393.
Шест ак С.В.
М1ЖНАРОДНИЙ ДОСВ1Д НЕДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА Д1ЯЛЬН1СТЮ
ПОЛЩП
Розглядаються нормативы та шституцшш аспекти недержавного контролю за дiяльнiстю полщп на м1жнародному рiвнi.
Ключовi слова: полщя, недержавний контроль, дiяльнiсть полщп, громадянське суспiльство.
Перебуваючи на шляху демократичных перетворень, Украша взяла на себе м1жнародш зобов'язання щодо реформування силових структур (в тому чист органiв внутрiшнiх справ). Подiбнi зобов'язання обумовлеш членством або спiвробiтництвом Украши з такими органiзацiями та союзами, як ООН, ОБСС, Рада Свропи, НАТО та GC. Зокрема, мова йде про впровадження системи демократичного контролю над пра-воохоронними органами та приведення ïï у вщповщнють до европейських та свiтових стандарта [1, с. 9-10]. Питанням контролю над правоохоронними органами присвячено значну юльюсть дослщжень вiтчизняних та зарубгжних автс^в. Зокрема, слiд згадати роботи О.Ф. Андршка, В.М. Гаращука, С.Ф. Денисюка, О.М. Клюева, О.1. Сушинсько-го, Б.Д. Тейлора, Д. Бейт та ш. Разом з тим, в лгтерат^ недостатньо висвiтлено теоретичнi та практичш аспекти контролю недержавних суб'екпв над органами полiцiï краïн свпу. Отже, реформуючи вiтчизнянi органи правопорядку в напрямку ïх бiльшоï вщкритосп та прозоростi, необидно перш за все звернути увагу на вщповщний м1жна-родний досвiд в данш сферi.
Метою дано1' статтi е аналiз деяких аспектiв недержавного контролю над полщейськими пiдроздiлами та ïх окремими працiвниками на м1жнародному рiвнi.
Перш за все слщ зазначити, що ступiнь контрольованостi та розвиненють механiзмiв контролю дiяльностi полiцiï залежить вiд рiвня демократизацiï та полпично1' культури суспiльства. Для демократичних держав контроль над полщею е невщ'емною рисою громадського життя. Зовнiшнiй контроль сприймаеться тут як один з найважливших чинниюв, що гарантуе дотримання силовими структурами конституцiйних принципiв правоохоронно1' дiяльностi, прав i свобод людини i громадя-нина. В той же час в свт i сьогодш трапляються ситуацiï, коли сустльна думка вважае, що заради шдвищення ефективностi боротьби зi злочиннiстю необхщно знизити стан-дарти в галузi прав людини. Так, в Бразили громадськ1сть допускае i навiть тдтримуе неконтрольоване насильство з боку полщп вщносно насичених злочиннiстю «фавел» (райошв, де проживають найбiднiшi, маргиналiзованi верстви населення), вважаючи, що велика кшьюсть скоених полiцiею вбивств е единим дiевим способом боротьби з насильницькими злочинами. З цiеï ж причини деяю полiтики та ЗМ1 негативно сприй-мають правозахисник1в, називаючи ïх «захисниками злочинцiв» [2, с. 286].
В багатьох крашах контроль над полщею призводить до ïï тдпорядкованосп полiтичнiй виконавчiй владi. Наприклад, в 1ндп, де iснуе федеральна система управлшня, полiцiя, згiдно закону «Про полщда», пiдпадае п1д «нагляд» уряду штату. Але, оскшьки термiн «нагляд» шяк юридично не визначено, це створюе умови для полiтичного втручання в роботу полiцiï та досить часто призводить до неправомiрного
застосування полiцiйних повноважень або порушення прав громадян. Схожа ситуацiя спостерГгаеться в НГгери, де Генеральному шспектору полщп надаються повноваження командування нею за дорученням Президента. При цъому Президент вщповщае за опе-ративний контроль над полiцieю (роздiл 9 (4) закону «Про полщда НГгери»). ЗгГдно зi статтею 213 (4) Конституцп Уганди, «Генеральний iнспектор полщй пгдпорядковуеться i дie вiдповiдно до закошв Уганди, крiм питань, пов'язаних з полiтикою; Президент мае право вщдавати розпорядження Генеральному iнспектору» [2, с. 125].
Отже, в деяких крашах замiстъ того, щоб служити суспiлъству, полiцiя служить полiтичним, етшчним, релiгiйним або iншим iнтересам вузького кола осГб, що перебу-вають у влади. Час вгд часу це призводить до зловживань полщейськими повноважен-нями, що гальмуе розвиток полщп як професшно1 оргашзаци та шдривае верховенство закону [3, с. 18].
В той же час пщ впливом сучасних викликiв (тероризм, транснацюнальна злочиннiстъ, зростання насильства та жорстокосп) питання тдвищення ефективностi дiяльностi правоохоронних органiв розглядаються в якосп приоритетних в бiлъшостi держав свГту. При цьому зазвичай придiляегъся пгдвищена увага, по-перше, правилънiй з точку зору нацюнальних iнтересiв стратеги правоохоронно! дiялъностi; по-друге, за-безпеченню системносп та послiдовностi роботи полщп; по-трете, забезпеченню ефек-тивного контролю за дiяльнiстю полщп, в тому чист з боку iнститутiв громадянського сустльства [4, с.50].
Захдна юридична теорiя i практика наполягае на необхщносп комплексного контролю за дiяльнiстю правоохоронних органiв, розробивши для цього категорда пiдзвiтностi (accountability). Пiдзвiтнiстъ передбачае «звщ нормативних приписiв про те, хто мае звГтувати, кому, коли й про що» [5, с. 18]. Дана категорiя не завжди адекватно перекладаеться на iншi мови, вона об'еднуе такi поняття, як вiдповiдалънiстъ, зо-бов'язання та прозорють. За словами Франка Харрюа, «полiцiя мае нести вiдповiдалънiстъ перед законом, а ll дiялънiстъ повинна бути прозорою та пiдзвiтною сустльству» [6, с. 24]. Старший полщейський радник при Генеральному секретарi ОБСС Кевiн Картi зазначае, що «пщзвгтнють полщп - це можливiстъ спостереження з боку рiзних громадських оргашзацш як за дiялънiстю окремих сшвробгтниюв, так i за заходами, призначеннями та бюджетним розподiлом в полщп» [7, с. 5].
Захвдш дослгдники переконанi, що пiдзвiтнiстъ перед органами, яю е незалежними вгд правлячих режимiв (наприклад, перед судами, законодавчими органами, засобами масово1 шформацп або комiсiями з розгляду скарг) «е важливою умовою демократично1 роботи полщп» [8, с. 9]. Бшьш розгорнуто про це говорить ДевГд БейлГ «Дiялънiстъ полщп повинна бути вщкритою спостереженню та про ll хщ слгд регулярно звiтувати перед стороншми особами або органiзацiями. Ця вимога стосуеться шформацп про поведiнку окремих сшвробгтниюв, а також про дiяльнiсть вiдомства в цiлому, особливо стосовно того, чи досягае полщя результата економiчно доцшьним шляхом» [9, с.14-15]. В шшш сво1й робот вш наголошуе на тому, що «дГяльшсть полщп, орiентована на права людини, вимагае, щоб полщГя, як на рГвш сшвробгтниюв, так i на рГвш ведомства, визнавала значення спостереження та штересу до свое1 дГяльносп з боку стороншх осГб; не обов'язково, щоб процес контролю подобався полщп, однак вона повинна сприйма-ти його як невщ'емну умову лептимносп» [10, с. 4].
Загалом щдзвгтшсть полщи передбачае наступи аспекти:
389
кожен сшвробгтник на будь-якому рiвнi субординацп особисто звiтуe перед вище-стоящою особою за свою поведшку. Його дп повиннi вщповщати нормам внутрiшнього права та вимогам професшного кодексу етики й дисциплши. У разi скоення кримiнально караних дiй будь-який працiвник полщп несе вщповщальнють перед судом;
старшi за званням спiвробiтники пiдзвiтнi за поведшку пращвниюв, що знаходять-ся у них в шдпорядкуванш;
орган полщп пщзвгтний суспiльству в цшому за успiх в справi шдтримання порядку та безпеки, а також контролю злочинносп. Як оргашзащя полiцiя пiдзвiтна незалеж-ним, законодавчо встановленим органам нагляду, та вщкрита контролю громадськостi, в тому чист неурядовим органiзацiям та ЗМ1 [2, с. 198].
Слщ сказати, що перший досвщ недержавного контролю над полщею характери-зувався станом ворожосп м1ж контролюючими та пщконтрольними суб'ектами, оскiльки чисельнi неурядовi правозахиснi оргашзацп сприймали полiцiю виключно як порушника прав людини. Сьогоднi ситуацiя суттево змiнилася на краще, i полщ1я розглядаеться не лише як порушник прав людини, але й як 1хиш захисник.
Дуже важливо, щоб пiдзвiтнiсть правоохоронних органiв була належним чином закрiплена нормативно. «Демократичний контроль над д1яльнютю структур органiв безпеки повинен починатися зi створення чгтко! та ясно! законодавчо! бази, яка регламентуе державну дiяльнiсть спецслужб з ухвалення парламенту. Закони мають визначати рамки повноважень спецслужб, методи 1х дiяльностi i можливостi здiйснення контролю» [11, с. 64].
Щодо нормативного закршлення контролю iнститутiв громадянського суспшьства над полiцiею, то необхiдно перш за все згадати Кодекс поведшки посадових осiб з пщтримання правопорядку, прийнятий Генеральною Асамблеею ООН у 1979 р. Резолюц1я 34/169 про прийняття даного Кодексу говорить про те, що «кожен орган охорони правопорядку повинен представляти громадськють в цшому, нести перед нею вщповщальнють та бути 1й пщзвгтним... Дп посадових осiб з пiдтримання правопорядку мають пiдпадати ретельнiй перевiрцi з боку громадськостi, яка може здшснюватися радою, мiнiстерством, прокуратурою, судом, омбудсменом, комитетом громадян, або будь-яким поеднанням цих органiв, або будь-яким шшим наглядовим органом» [12, с. 238-239].
У 1994 р. з метою реатзаци положень Хартп для ново! Свропи та iнших документа ОБСС щодо безпеки був ухвалений Кодекс поведiнки стосовно вшськово-полгтичних аспектiв безпеки. Суттевою рисою документу е наявнють у ньому положень, що стосуються полiтичного контролю, демократп та принципiв застосування збройних сил, вiйськових формувань та сил внутршньо! безпеки, а також розвщувальних служб i полщп. Зокрема, в даному документi мова йде про те, що «дер-жави-учасницi розглядають демократичний полiтичний контроль над силами внутршньо! безпеки, а також розвщувальними службами i полiцiею в якосп незмiнного елементу стабiльностi i безпеки» [13, с. 87].
Роздш VI Свропейського Кодексу полщейсько! етики, який був прийнятий Комiтетом Мiнiстрiв Ради Свропи у 2001 р., мае назву «Вщповщальнють полщп i контроль за и дiяльнiстю». Ст.59 вказаного документу мiстить наступне положення: «Полщ1я повинна бути пiдзвiтна державу громадянам i !х представникам. Вона повинна
390
бути об'ектом ефективного зовшшнього контролю (як з боку шших галузей влади, так i з боку громадян)». У ст.61 мова йде про те, що «Органи державно1 влади повинш роз-робити ефективш i неупереджеш процедури оскарження дш полщп», а у ст. 62 - «Варто стимулювати мехашзми забезпечення шдзвгтносп, засноваш на контактах i взаеморо-зумшш сустльства i полщп». Важливе положення мютиться також в 13 статп Кодексу: «Полщейсью оргашзацп, що здшснюють сво! функци в умовах цившьного сустльства, повинш пгдкорятися цившьнш владЬ> [14].
Сьогодш в свт юнуе велика юлькють м1жнародних оргашзацш, яю здшснюють контроль за силовими структурами, зокрема - полщею. Охарактеризуемо деяю з них.
«М1жнародна амшспя» (Amnesty International) (А1) - незалежна м1жнародна право-захисна оргашзащя, яка була створена у 1961 рощ i сьогодш об'еднуе понад 2 мшьйони активютГв i прихильниюв у 150 крашах свпу. Головний напрямок роботи А1 - привер-нення уваги громадськосп до факпв порушень прав людини та тиск на уряди вщповщних кра1н, в першу чергу завдяки потокам звернень (листв, телеграм, факсГв, листвок, електронних та СМС повгдомлень) вГд громадян рГзних кра1н. Активюти А1 проводять публГчш акцп, виступають з лекщями, займаються лобдаванням, активно ствпрацюють зГ ЗМ1.
Женевський центр демократичного контролю над збройними силами (DCAF). Створено у жовтш 2000 року за тщативою швейцарського уряду. На початок 2009 року з даною оргашзащею ствпрацюють уряди 50 кра1н свпу. Попри назву, Женевський центр контролюе не лише збройш сили, але й озброеш невшськовГ сили (полщда, сили цивщьно1 оборони тощо). Центр збирае шформащю та проводить дослгдження в галузГ демократичного управлшня сектором безпеки, розробляе рекомендаций а також тдтримуе державш та недержавш шститути та сприяе !х робот з шдсилення цившьно-го контролю над дГяльтстю збройних сил та правоохоронних оргашв [15, с. 123].
Свропейська Платформа з роботи полщп та прав людини - це добровшьне об'еднання представниюв полщейських служб i неурядових оргашзацш, що щдтримують програму Ради Свропи «ПолщГя i права людини шсля 2000 року». Ця платформа забезпечуе систему практично1 взаемодп полщейських служб, недержавних оргашзацш та некомерцшних структур держав-члешв Ради Свропи, що защкавлеш в додержанш полщею прав людини та мають певний досвгд дГяльносп в цш галузг ПодГбна взаемодГя допомагае членам Платформи досягати, щоб дГяльшсть полщп в умовах демократичного сустльства вщповщала загальновизнаним стандартам в сферГ прав людини [16, с. 8].
Комнет у запобганш катуванням та нелюдському або такому, що принижуе людську пдшсть, поводженню чи покаранню (КЗК) - це комгтет експертГв, який був створений на основГ м1жнародно1 конвенцп, до яко! приеднались 44 держави - члени Ради Свропи (в тому числГ й Украша). Конвенщя дозволяе КЗК вщвщувати будь-яку державу-учасницю, робити шспекцда будь-яких мюць утримання громадян, яких органи державно1 влади позбавили свободи, в тому числГ i полщейсью дшьнищ та шшГ мюця короткотермшового тримання пгд вартою, що перебувають шд контролем полщп. Члени комитету мають право знайомитися з журналами реестрацп затриманих, шшими документами i файлами, сшлкуватися з затриманими та пращвниками полщп [17, с. 45].
391
Серед оргашзацш, працюючих в шших perioHax планети, слiд згадати про наступи:
М1жамериканська KOMiciH з прав людини неодноразово ставила питання про те, щоб уряди краш, розташованих на американському континентi, не залучали для вико-нання правоохоронних фyнкцiй збройнi сили, специфiка шдготовки яких не вщповщае особливостям забезпечення внутршньй безпеки. Комiсiя наголошуе на тому, що розслщування злочинiв та арешти повиннi здiйснювати добре пщготовлеш полiцейськi служби, якi поважають закон [2, с. 66].
Правозахисна шщштива краш Спiвдрyжностi (Commonwealth Human Rights Initiative) займаеться питаннями реформування оргашв полiцii в Ганi, крашах Схщно! Африки та Iндii.
«Алтус» - коалщя шести неурядових органiзацiй, розташованих в Бразилй, Iндii, Нiгерii, Росп, США та Чилi [2, с. 298-299]. У листопадi 2006 року «Алтус» вперше органiзyвав захщ пщ назвою «Тиждень вiдвiдyвань полiцейських дшьниць». В рамках дано1 акцii бшьш нiж 1500 чоловiк групами по 3-8 представниюв громадськостi вщвщали понад 450 полiцейських дiльниць у 23 крашах свiтy. Результати акцii були опрацьоваш у виглядi анкети та розмщеш в Iнтернетi [2, с. 200].
Отже, пiдводячи пiдсyмки мiжнародного досвщу недержавного контролю над полщею, слщ зазначити, що його здшснення належним чином регламентоване вщповщними мiжнародними документами. Захiдна юридична теорiя i практика традицiйно сто1ть на позищях всеосяжного контролю за правоохоронними органами, розробивши i впроваджуючи в життя категорiю «пщзвгтносп». В свiтi юнуе безлiч прикладiв того, як громадянське сyспiльство здiйснюе монiторинг дiяльностi полщейських структур, - вiд просто подачi скарг до фyнкцiонyвання рiзноманiтних добре оснащених неурядових органiзацiй i комгтеттв. Якщо ранiше полiцiя вороже сприймала бyдь-якi спроби зовнiшнього спостереження за ii дiяльнiстю, то сьогоднi полщейсью органи розвинених краiн свiтy демонструють зацiкавленiсть у вiдкритостi своеi роботи та налагодженнi стабiльних двостороннiх зв'язюв з населенням. Цьому сприяе й той факт, що сучасний недержавний контроль спрямований не лише на пошук недолiкiв в робот полiцii, але й створюе гарантii захисту прав самих полщейських.
Список использованых источников и литература:
1. Контроль над правоохоронними органами в Украш: цившьний, але не демократичний. Аналiтична цоповiдь центру Разумкова // Нащональна безпека i оборона. - 2004. - №4. - С.2-38.
2. Оссе А. Принципы деятельности полиции. Методическое пособие по правам человека / Ан-неке Оссе. - Нидерланды: Amnesty International, 2006. - 344 с.
3. Goldsmith, A. Policing weak states: citizen safety and state responsibility // Policing and Society. -vol. 13.-№1.-2003.-pp. 3-21.
4. Свон Р. Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России / Рональд Дэвид Свон ; под общ. ред. В. П. Сальникова. — СПб. : Алетейя, Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000 г. — 288 с.
5. Bruce, D. and R. Neild. The police that we want: a handbook for oversight of police in South Africa. - Centre for the Study of Violence and Reconciliation, 2004.
6. Harris, Frank. The Role of Capacity-Building in Police Reform. - Pristina: OSCE Mission in Kosovo, Department of Police Education and Development, 2005.
7. Наилучшая практика построения партнерства между полицией и обществом. Составлено Старшим полицейским советником при Генеральном секретаре ОБСЕ. - Вена, май 2008. - 81 с.
392
8. Lewis, W. and E. Marks. Civilian police and multinational Peacekeeping - A workshop series. A role for democratic policing. - Washington: US Department of Justice, National Institute of Justice -Research Forum, 1999. - 136 p.
9. Bayley, David. Democratizing the police abroad: What to do and how to do it. - Washington: National Institute of Justice, US Department of Justice, June, 2001. - 135 p.
10. Bayley, David. The contemporary practices of Policing: A Comparative view // Civilian police and multinational Peacekeeping - A workshop series. A role for democratic policing. - Washington: National Institute of Justice, US Department of Justice, 1997. - pp.3-7.
11. Парламентский контроль над деятельностью сектора безопасности: принципы, механизмы и опыт работы. Книга для парламентариев №5. - Женева: ДКВС, 2003.
12. СССР и международное сотрудничество в области прав человека: документы и материалы / Министерство иностранных дел СССР; [сост.: В. Н. Баврин и др.; ред. кол.: А. Л. Адамишин (отв. ред.) и др.]. - М.: Международные отношения, 1989. - 709 с.
13. Кодекс поведшки стосовно вшськово-полгшчних аспектгв безпеки // Политика i час. - 1995. -N 9. - С. 86-89.
14. Рекомендащя Rec (2001)10 Комитета М1шстр1в крашам-членам Ради Свропи ввд 19 вересня 2001 року за Свропейським кодексом полщейсько1 етики (прийнята Комитетом мш1стр1в 19 вересня 2001року на 765-м заиданш заступниюв м1шстр1в) [електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/police_and_internal_security/documents/ECPE%20Ukrainian%20version%20(Translation %20DCAF).pdf
15. Борн Г. Подотчетность спецслужб: правовые нормы, опыт и рекомендации / Ганс Борн, Иан Лей. - Женевский центр демократического контроля над вооруженными силами (Швейцария); Центр по правам человека Дерамского университета (Великобритания); Норвежский парламентский комитет по контролю над деятельностью спецслужб. - 2005. - 136 с.
16. У полицейских тоже есть права! / Совет Европы и Европейская платформа по работе полиции и правам человека. - СПб.: Санкт-Петербургская общественная правозащитная организация «Гражданский контроль», 2004. - 32 с. - (Серия «Права человека»).
17. В1зит КЗК - що це таке? 15 запитань та в1дпов1дей для пращвниюв правоохоронних оргашв / [авт. тексту Л. Уендланд]. - Ки1в, 2002. - 20 с. (програма Ради Свропи «Полщ1я i права людини 1997-2000»).
Шест ак С.В. Международный опыт негосударственного контроля за деятельностью полиции.
Рассматриваются нормативные и институциональные аспекты негосударственного контроля за деятельностью полиции на международном уровне.
Ключеые слова: полиция, негосударственный контроль, деятельность полиции, гражданское общество.
Shestak S.V. The international experience of non-governmental control over activity of police.
Normative and institutional aspects of non-governmental control over activity of police at the international level are considered.
Key words: police, non-goverment control, activity of police.
Пост упила в редакцию 11.11.2008 г.
393
