CC BY
2
Луговик Виктор Федорович Сургутсков Вадим Игоревич
Министерство внутренних дел или Министерство полиции: наименование и генезис функций
Излагаются результаты анализа процесса формирования и функционирования Министерства внутренних дел в системе органов публичной власти. Критической оценке подвергаются отдельные исторические этапы реформирования МВД, обусловленные политической и социальной обстановкой, и связанные с этим проблемы функционирования органов внутренних дел в условиях постоянной реорганизации. Показано место Министерства внутренних дел среди других органов охраны правопорядка. Представлены аргументы в пользу обоснованности традиционного наименования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, несмотря на значительное сужение возложенных на него функций и задач, которое произошло за последние полвека.
Ключевые слова: исторический опыт, МВД России, сфера внутренних дел, органы внутренних дел, милиция, полиция, полицейская деятельность, реформа.
Ministry of Internal Affairs or Ministry of Police: name and genesis of functions
The results of the analysis of the process of formation and functioning of the Ministry of Internal Affairs in the system of public authorities are presented. The individual stages of the historical reforms of the Ministry of Internal Affairs, conditioned by the political and social situation and related problems of the functioning of Internal Affairs bodies in conditions of constant reorganization, are critically evaluated. The place of the Ministry of Internal Affairs among other law enforcement agencies is shown. Arguments are presented in favor of the validity of the traditional name of the federal executive authority in the field of internal affairs, despite the significant narrowing of the functions and tasks assigned to it, which has occurred over the past half century.
Keywords: historical experience, Russian Ministry of Internal Affairs, sphere of internal affairs, internal affairs bodies, militia, police, police activity, reform.
Общеизвестно, что крупномасштабные преобразования полицейского управления и органов полицейской власти в Российской империи начались сразу же после восшествия на престол Императора и Самодержца Всероссийского, Великого князя Финляндского, царя Польского Александра I (1777-1825 гг.). 8 сентября 1802 г. им был подписан манифест «Об учреждении Министерств», определивший ориентир новейшего государственно-политического устройства системы управления в Российской империи: «...разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров...» [1, с. 143].
Образованное для управления государственными делами Единое Министерство состояло из восьми отделений: военного, морского, иностранных дел, юстиции, внутренних дел,
финансов, коммерции и народного просвещения. Глава каждого отделения имел статус министра, а сами отделения после их учреждения начали официально именоваться министерствами. Возглавил Министерство внутренних дел (далее - Министерство, МВД) один из приближенных императора, бывший чрезвычайный посланник в Константинополе и будущий Государственный канцлер внутренних дел граф Виктор Павлович Кочубей (1768-1834 гг.).
В подчинение МВД была передана полиция [2, с. 12-13]. Последняя в России уже существовала на регулярной основе почти век. Ее появление в нашем государстве связано с реформами Петра I. В 1715 г. было объявлено о создании в Санкт-Петербурге Главной полицейской канцелярии, а 25 мая 1718 г. введена должность генерал-полицмейстера, возглавившего эту канцелярию. В Регламенте Главному Министру 1721 г. отмечалось, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых поряд-
82
ков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» [3, с. 50].
Кроме поддержания общественного порядка и борьбы с преступлениями, данное ведомство решало значительное количество административно-хозяйственных задач, связанных со строительством и содержанием публичных зданий, управлением государственной промышленностью, совершенствованием сельского хозяйства и частной промышленности, промыслов и ремесла, предотвращением и борьбой с эпидемиями и эпизоотиями. Особое место среди функций Министерства занимал надзор за снабжением населения продовольствием, его качеством, ценами, содержанием дорог, состоянием медицины, местными органами власти (как назначаемыми, так и выборными). МВД также осуществляло общее руководство деятельностью последних.
Манифестом от 25 июня 1811 г. было создано Министерство полиции, поглотившее большинство функций Министерства внутренних дел (исключение составили отрасли земледелия и промышленности), однако его деятельность не дала ощутимого результата, «внесла много путаницы в работу других министерств» [4, с. 104]. Указом от 4 ноября 1819 г. Министерство полиции снова встало в подчинение МВД.
Несмотря на предпринимаемые действия по совершенствованию системы органов публичного управления Российской империи, МВД продолжало вплоть до 1917 г. ориентироваться на решение стратегических внутриполитических вопросов, что обусловливало его гиперфункциональность, чрезмерную громоздкость и трудноуправляемость.
Начало советского государственного строительства со всей революционной очевидностью требовало создания принципиально новых институтов, ведающих сферой внутренних дел, с отличной от имперской иерархией и структурой. 28 октября 1917 г. (10 ноября по новому стилю) декретом Народного комиссариата внутренних дел РСФСР была учреждена рабочая милиция. С 1922 г. в структуре НКВД уже находилось шесть подразделений: Организационно-административное управление, Главное управление милиции, Главное управление принудительных работ, Центральное управление по эвакуации населения, Главное управление коммунального хозяйства, Управление делами. Таким образом, наркомат продолжал реализовывать, как и в царское время, не только правоохранительные (собственно полицейские), но и хозяйственные функции, хотя и в меньшем объеме. Кроме того, НКВД
оказывал большое влияние на местные органы управления, выступая «в качестве связующего звена между центральным и местным управлением» [5, с. 114] вплоть до временного упразднения в 1930 г.
Создание на фундаменте НКВД новой государственной структуры не носило спонтанный характер. Как отмечают исследователи, «В начале 30-х годов началось законодательное оформление командно-административной системы, централизация власти. В результате дискредитации и последующей ликвидации народных комиссариатов внутренних дел союзных республик такие звенья НКВД, как милиция, уголовный розыск, места заключения, были включены в состав Объединенного государственного политического управления» [6, с. 4-5].
Образованный постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. общесоюзный Народный комиссариат внутренних дел претерпел значительные функциональные изменения. На наркомат, в частности, была возложена обязанность обеспечения революционного порядка и государственной безопасности, охраны общественной (социалистической) собственности; записи актов гражданского состояния (запись рождений, смертей, бракосочетаний и разводов); пограничной охраны. Наркомат формировали Главное управление государственной безопасности, Главное управление рабоче-крестьянской милиции, Главное управление пограничной и внутренней охраны, Главное управление пожарной охраны, Главное управление трудовых лагерей и трудовых поселений, отдел актов гражданского состояния и Административно-хозяйственное управление. Именно этот довоенный этап можно назвать периодом окончательного избавления МВД-НКВД-ОГПУ-НКВД от коммунальных (административно-хозяйственных) функций на местном уровне.
В предвоенные, военные годы и первое послевоенное десятилетие обновление внутренней структуры наркомата внутренних дел, его максимальная централизация и сосредоточение среди основных направлений деятельности, помимо правоохраны, на стратегических социально-экономических и административно-политических функциях продолжились. Внушительный объем возложенных на органы внутренних дел задач был причиной начавшейся в 1929 г. и продолжавшейся до начала Великой Отечественной войны форсированной индустриализации в СССР, а также обострения внутриполитической борьбы элит и чрезвычайно
83
сложной международной обстановки1. Страна готовилась к неминуемой войне. После ее окончания требовалось за непродолжительный период восстановить колоссальные и беспрецедентные материальные разрушения, преодолеть острую нехватку человеческих ресурсов, голод, беспризорность, высокий уровень организованной преступности. «Представляя из себя карательный орган партийно-государственного механизма, беспрекословно выполняя директивные указания властных структур, органы внутренних дел обеспечивали реализацию важнейших стратегических направлений внутренней политики сталинского руководства» [7, с. 73].
В 1946 г. с упразднением Совета Народных Комиссаров СССР в Совет министров СССР НКВД был преобразован в Министерство внутренних дел СССР.
Обратим внимание на следующие два примечательных факта. С 1947 по 1950 г. функции по охране общественного порядка, борьбе с уголовной преступностью и хищением социалистической собственности, обеспечения внутренней безопасности в стране, а, следовательно, соответствующие органы, милиция, внутренние войска и некоторые другие были переданы из МВД Министерству государственной безопасности. Могло показаться, что ведомство потеряло свое главное ядро: правоохранительную функцию, непременную составляющую сферы внутренних дел. Однако в марте 1953 г. после смерти И.В. Сталина произошло слияние этих органов с освобождением вновь образованного МВД СССР от производственно-хозяйственной и уголовно-исполнительной деятельности. Тем самым предполагалось усиление власти первого заместителя Председателя Совета министров СССР и одновременно министра внутренних дел СССР Лаврентия Павловича Берии (1899-1953 гг.) в его противостоянии с конкурирующей политической элитой. В этом же году Л.П. Берия был арестован, осужден по приговору Специального судебного присутствия Верховного суда СССР к высшей мере уголовного наказания и расстрелян.
Вторым небезынтересным событием стало «реформирование» Министерства в 1957 г., а на самом деле очередное внутреннее полити-
1 В связи с этим уместно вспомнить слова выдающегося руководителя СССР, генералиссимуса Советского Союза, «Отца народов» и «Великого вождя и учителя» Иосифа Виссарионовича Сталина (1878-1953 гг.), произнесенные им 4 февраля 1931 года: «Задержать темпы - это значит отстать. А отсталых бьют. Мы должны пробежать это расстояние в десять лет. Либо мы сделаем это, либо нас сомнут».
ческое противостояние в руководстве страны, победу в котором одержали Никита Сергеевич Хрущев (1894-1971 гг.), ставший первым секретарем ЦК КПСС, и его окружение. Проведенные организационные перемены привели к упразднению союзного МВД и переименованию МВД республик в составе СССР в министерства охраны общественного порядка, которые, в свою очередь, в 1966 г. были ликвидированы, а также организации Министерства охраны общественного порядка СССР. Это название, по мнению руководства страны, в отличие от «эластичной» сферы внутренних дел, отражало истинный функционал министерства, которое должно было обеспечивать общественный порядок, бороться с преступностью и заниматься перевоспитанием преступников, находящихся в местах лишения свободы [8, с. 7]. Через два года уже другие руководители вернули ведомству прежнее наименование - Министерство внутренних дел, которое остается неизменным до настоящего времени.
Последующий почти двадцатилетний период функционирования МВД неразрывно связан с именем его руководителя Николая Анисимовича Щелокова (1910-1984 гг.), одного из ближайших соратников и друзей Генерального секретаря ЦК КПСС Леонида Ильича Брежнева (1906-1982 гг.). Это время можно с полным основанием рассматривать как лучшую пору расцвета министерства, прежде всего его ядра - советской милиции. И дело тут вовсе не в начавшейся в художественной литературе и киноискусстве (кстати, очень успешной) пропагандистской идеализации образа советского милиционера. Нормативное правовое регулирование статуса милиции приобрело черты, свойственные современному законодательству, закрепляющему правовое положение органов внутренних дел. Качественному обновлению подверглась вся система Министерства, придан новый импульс развитию ведомственного высшего и среднего профессионального образования. Именно тогда из стен учебных заведений МВД СССР вышла целая плеяда видных ученых. Кроме того, многократно возросла роль общественности, участвующей в охране правопорядка.
Не в последнюю очередь повышение политического влияния и веса Министерства было связано с укреплением единой системы управления внутренними войсками, которые в период так называемой «оттепели» подверглись децентрализации, что повлекло в последующем некомплект кадрового офицерского состава [7, с. 7]. Обрел организационную самостоятель-
84
ность следственный аппарат. «Продуктивность решения партийно-политического руководства Союза ССР о создании в системе МВД следственного аппарата (принятого в контексте конкретно-исторического периода существования СССР) и действенность мер, направленных на повышение эффективности его деятельности, подтвердились уже в течение нескольких лет» [9, с. 19]. На фоне научно-технического прогресса в стране небывалый подъем переживала ведомственная криминалистическая наука [10, с. 119-120].
Начавшееся в 1985 г. и достигшее своего апогея в 1991 г. идеологическое и экономическое переформатирование нашего государства не повлекло тектонических сдвигов в системе МВД, хотя и заметно ослабило его влияние в противостоянии с другими правоохранительными органами (КГБ, Прокуратурой СССР). Политическая борьба и предательство элит, приведшие к гибели Советского государства, в целом не отразились на функциях и полномочиях Министерства.
На закате СССР был принят (правда, на очень короткое время) первый законодательный акт, регламентирующий правовое положение милиции - Закон СССР от 6 марта 1991 г. № 2001-1 «О советской милиции». Буквально через месяц вступил в силу Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции». Данный нормативный правовой акт, действовавший почти двадцать лет, вплоть до его отмены в 2011 г., в полной мере соответствовал международным стандартам и даже получил положительную оценку экспертов Совета Европы как один из самых передовых полицейских законов в европейском пространстве. Причины его отмены были обусловлены реформой МВД. «Главной целью процесса всего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации в соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 было определено выведение системы МВД России на новый более качественный рубеж развития» [11, с. 18]. Основные усилия преобразований были направлены на переживающую кризис во взаимоотношениях с обществом милицию. Федеральный закон от 7 февраля 2001 г. № 3-ФЗ «О полиции» за истекшие 12 лет со дня его вступления в силу показал свою жизнеспособность как документ, отражающий квинтэссенцию предназначения одной из составных частей федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Что касается внутреннего построения Министерства в постсоветский период, то оно
проходило модификацию сообразно меняющимся задачам и целям государства, динамике социально-экономических и политических преобразований. Постепенно ушли из ведения МВД противопожарная служба и уголовно-исполнительная система, внутренние войска, подразделения по лицензионно-разрешитель-ной работе, вневедомственная охрана, а также подразделения ОМОН и СОБР. Теперь они входят соответственно в МЧС России, Минюст России, в ведении которого находится ФСИН России, и Росгвардию. В настоящее время подразделения по вопросам миграции, как и подразделения, противодействующие преступлениям в сфере экономики, оборота наркотических средств и психотропных веществ, будучи ранее частью самостоятельных федеральных служб ФМС России, ФНС России и ФСКН России, вновь влились в структуру полиции. Тем самым были устранены параллелизм и распыленность полномочий указанных органов относительно к МВД. Произошла его окончательная демилитаризация. Нельзя также забывать еще об одной немаловажной причине крупного реформирования Министерства в 2016 г., указанной в одной из научных работ (по нашему мнению, не совсем удачно) «революцией полномочий» [12, с. 75], которая была связана с экономией бюджетных средств.
Подводя итоги, сделаем следующие выводы.
Эволюция Министерства внутренних дел как независимого звена в системе исполнительно-распорядительной власти нашей страны насчитывает более двух веков. С учетом господствующих политических установок по мере роста экономики, все большей ее «технологи-зации», увеличения численности населения страны, развития общественной жизни функции и задачи Министерства расширялись или, наоборот, уменьшались, усложнялись, подвергались оптимизации. Начиная с 60-х гг. XX в. и до наших дней руководством страны принимались меры по совершенствованию организационной структуры МВД в целях освобождения Министерства от различных хозяйственных, общеуправленческих и некоторых других функций, что препятствовало его вовлечению в политический процесс в качестве одной из сторон противоборствующих группировок.
Современное МВД России наделено обширными полномочиями в одной из отраслей государственного управления - административно-политической области управления внутренними делами, внутриорганизационная и внешняя стороны деятельности которой сводятся к широкому комплексу обеспечивающих
85
и правовых отношений. Вместе с тем Министерство - лидирующий, но не единственный субъект среди других федеральных органов исполнительной власти, реализующих свои полномочия в сфере внутренних дел.
В правовых и демократических государствах, в том числе Российской Федерации, широкое и, если можно так выразиться, «идеологическое» толкование сферы внутренних дел в настоящее время не применяется. Она представляет собой область общественных отношений, содержание которой главным образом и преимущественно относится к полицейской деятельности, осуществляемой очень небольшим кругом федеральных органов исполнительной власти, подотчетных Президенту РФ. При этом объем полицейских полномочий, которыми наделены эти органы, существенно разнится, не вызывая конкуренции.
1. Манифест об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. 27. № 20406.
2. Быков А. В. Основные вехи истории российской полиции: учеб. пособие. Омск, 2018.
3. Сургутсков В. И. Административная деятельность органов внутренних дел (полиции): учеб. М., 2023.
4. Болгова Е.И. Состояние и правовое развитие уголовно-исполнительной системы России в XIX - начале XX века // Вестник Удмуртского университета. Серия Экономика и право. 2016. Т. 26, № 4. С. 102-108.
5. Ящук Т.Ф. Полномочия народного комиссариата внутренних дел РСФСР по организации местного управления и хозяйства // Вестник Омского университета. 2006. № 1(39). С. 111-114.
6. Баранов П.П., Кашуба Ю.А., Денисенко В.В. МВД России - 200 лет: история и перспективы развития // Юристъ-Правоведъ. 2002. № 2(5). С. 3-6.
7. Кузьминых А.Л. Эволюция системы НКВД-МВД СССР (1934-1956 гг.) // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2010. № 10. С. 71-78.
8. Лысенков С.Г., Олейник С.А. Реформирование внутренних войск МВД СССР в середине XX века // Защита и безопасность. 2011. № 1(56). С. 7-9.
9. Мешков М.В., Орлова А. А. Следственный аппарат МВД России в системе органов государственной власти в 1953-1991 годах // Научный портал МВД России. 2019. № 2. С. 14-23.
Будучи высокоорганизованной, построенной иерархично, по линейно-отраслевому принципу, структурой, МВД руководит и осуществляет контроль за весьма сложной в построении единой и централизованной системой самостоятельных и взаимосвязанных подразделений, организаций, учреждений. Они составляют основу органов внутренних дел, а ядром последних, в свою очередь, выступает полиция. Таким образом, можно с уверенностью утверждать об организационной цельности (единстве, сплоченности) органов внутренних дел и полиции. Изложенное позволяет сделать вывод, что наименование «Министерство внутренних дел» достаточно точно передает сегодняшнюю актуальную (читай, правильную - В.Л., В.С.) суть его смыслового содержания и не нуждается в какой-либо корректировке.
1. Manifesto on the establishment of ministries of September 8, 1802 // Complete Collection of Laws of the Russian Empire. Sobr. 1. Vol. 27. No. 20406.
2. Bykov A.V. The main milestones in the history of the Russian police: textbook. Omsk, 2018.
3. Surgutskov V.I. Administrative activity of internal affairs bodies (police). Moscow, 2023.
4. Bolgova E.I. The state and legal development of the penal enforcement system of Russia in the XIX - early XX century // Bulletin of the Udmurt University. Economics and Law ser. 2016. Vol. 26. No. 4. P. 102-108.
5. Yaschuk T.F. Powers of the People's Commissariat of Internal Affairs of the RSFSR on the organization of local government and economy // Bulletin of Omsk University. 2006. No. 1(39). P. 111-114.
6. BaranovP.P., Kashuba Yu.A., Denisenko V.V. The Ministry of Internal Affairs of Russia - 200 years: history and prospects of development // Jurist-Pravoved. 2002. No. 2(5). P. 3-6.
7. Kuzminykh A.L. Evolution of the NKVD-MVD system of the USSR (1934-1956) // Bulletin of the Institute: crime, punishment, correction. 2010. No. 10. P. 71-78.
8. Lysenkov S.G., Oleinik S.A. Reforming the internal troops of the Ministry of Internal Affairs of the USSR in the middle of the XX century // Protection and security. 2011. No. 1(56). P. 7-9.
9. Meshkov M.V., Orlova A.A. The investigative apparatus of the Ministry of Internal Affairs of Russia in the system of state authorities in 19531991 // Scientific Portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2019. No. 2. P. 14-23.
10. Kharichkina I.A. The forensic service in the Ministry of Internal Affairs system is 100 years
86
10. Харичкина И.А. Экспертно-криминали-стической службе в системе МВД 100 лет // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2019. Т. 9. № 2. С. 117-122.
11. Футо С.Р., Черников В.В. Федеральный закон «О полиции»: история подготовки и принятия: монография. М., 2021.
12. Сплавская Н.В. Очередная реформа МВД РФ: достижения и проблемы в разрезе эффективности работы субъектов предупреждения преступности // Вестник Сев-КавГТИ. 2016. № 3(26). С. 75-78.
old // Bulletin of the South Ural State University. Series: Law. 2019. Vol. 9. No. 2. P. 117-122.
11. Futo S.R., Chernikov V.V. Federal Law "On Police": the history of preparation and adoption: monograph. Moscow, 2021.
12. Splavskaya N.V. The next reform of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation: achievements and problems in the context of the effectiveness of the subjects of crime prevention // Bulletin of SevKavGTI. 2016. No. 3(26). P. 75-78.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Луговик Виктор Федорович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, ведущий научный сотрудник НИИ ФСИН России; e-mail: [email protected];
Сургутсков Вадим Игоревич, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
V.F. Lugovik, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Department of Operational and Investigative Activities of Internal Affairs Bodies, Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Leading Researcher, Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia; e-mail: [email protected];
V.I. Surgutskov, Candidate of Sciences in Jurisprudence, Associate Professor, Deputy Chief of the Department of Administrative Law and Administrative Activity of Internal Affairs Agencies, Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
87
