Функции и задачи МВД России: соотношение и проблемы конкретизации Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

doi: 10.24412/1999-625X-2023-491-354-357

5.1.2 Публично-правовые (государственно-правовые) науки

Функции и задачи МВД России: соотношение и проблемы конкретизации

Виктор Федорович Луговик

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел 1, ведущий научный сотрудник 2, И vlug@yandex.ru Вадим Игоревич Сургутсков

кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел 1, И surgutskov55@mail.ru 1 Омская академия МВД России (Омск, Россия) 2 ФКУ НИИ ФСИН России (Москва, Россия) Основной целью исследования является разработка на основе критического анализа нормативных правовых актов, специализированной юридической литературы предложений, направленных на уточнение функций и задач Министерства внутренних дел Российской Федерации. Значительный круг полицейских полномочий МВД России позволяет называть его основным, но не единственным субъектом, на которого должны быть возложены функции по выработке и реализации государственной политики, функции по нормативному правовому регулированию, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере внутренних дел. Выявлен существенный правовой пробел в перечне закрепленных в статье 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» основных направлений ее деятельности.

Ключевые слова: функции, задачи, сфера внутренних дел, полицейская деятельность, МВД России, полицейские органы,

органы внутренних дел, полиция

Для цитирования: Луговик В. Ф, Сургутское В. И. Функции и задачи МВД России: соотношение и проблемы конкретизации // Научный вестник Омской академии МВД России. 2023. Т. 29, № 4(91). С. 354-357.

Functions and Tasks of the Russian Ministry of Internal Affairs: Correlation and Problems of Concretization

Viktor F. Lugovik

Honoured Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Science (in Law), Professor, Professor at the Chair of Operational Crime Detection

in Law Enforcement Agencies 1, leading researcher 2, И vlug@yandex.ru Vadim I. Surgutskov

Candidate of Science (in Law), Associate-Professor, Deputy-Chief of the Chair of Administrative Law and Administrative Activity of the Internal Affairs' bodies 1 И surgutskov55@mail.ru 1 the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs (Omsk, Russia) 2 the Scientific Research Institute of Russian Federal Penitentiary Service (Moscow, Russia) The main goal of the study is to develop, based on a critical analysis of normative legal acts and specialized legal literature, proposals aimed at clarifying the functions and tasks of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. A significant range of police powers of the Russian Ministry of Internal Affairs makes it possible to call it the main, but not the only entity that should be entrusted with the functions of developing and implementing state policy, functions of normative legal regulation, law enforcement functions and functions of control and supervision in the field of internal affairs. A significant legal gap has been identified in the list of main areas of police activities enshrined in Article 2 of the Federal Law dated February 7, 2011 No. 3-FZ "On the Police".

Keywords: functions, tasks, sphere of internal affairs, police activity, Russian Ministry of Internal Affairs, police agencies,

Internal Affairs' bodies, police

Citation: Lugovik V. F., Surgutskov V. I. Functions and Tasks of the Russian Ministry of Internal Affairs: Correlation and Problems of Concretization. Scientific bulletin of the Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. Vol. 29, No 4(91). Pp. 354-357 (In Russ.).

© Луговик В. Ф., Сургутсков В. И., 2023 354

Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 утверждено Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (далее по тексту — Положение), нормы которого определяют административно-правовой статус МВД России. В настоящее время функционал МВД России состоит в выработке и реализации государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции. На министерство возложены также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел.

Самое примечательное в приведенном положении — это распространение монополии МВД России на всю сферу внутренних дел. Заслуживает внимания то, что термин «внутренние дела» до настоящего времени нормативно не определен. Согласно традиционной точке зрения к ним относится «совокупность учреждений и организованной деятельности их сотрудников, на которых возложена обязанность применять основанное на праве принуждение» [1, с. 8]. Между тем такое понимание, утвердившееся в специализированной юридической литературе еще в советский период, не вносит ясности в представление о содержании сферы внутренних дел, оно способно лишь направить исследователя к поиску органов, чья деятельность связана с возможностью применять меры принуждения. Бесперспективность их отбора в нынешних реалиях обусловлена неодинаковой степенью наделения полномочиями применять меры принуждения, отнесением указанных органов к разным ветвям публичной власти. Более развернутую дефиницию в 90-е гг. прошлого столетия привел профессор Ю. П. Соловей. Он полагает, что внутренние дела охватывают «мероприятия по защите всех и каждого от угроз, создаваемых преступными и иными противоправными посягательствами, и распространяются на сферы обеспечения личной, физической, имущественной безопасности граждан, общественной, противопожарной, дорожной, отчасти государственной и экологической, а также некоторых иных видов безопасности личности, общества и государства» [2, с. 15]. Сфера внутренних дел — это прежде всего сфера, в пределах которой осуществляется полицейская деятельность, которая представляет собой «сложную совокупность действий компетентных должностных лиц соответствующих государственных органов. Она реализуется посредством административного надзора, административно-юрисдикционных отношений, дознания, оперативно-розыскных, разведывательных и контрразведывательных полномочий» [3, с. 3-4].

Обращение к статусным федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Прави-

тельства РФ, утвердившим Положения о федеральных органах исполнительной власти, позволило исследователям [4, с. 42-49] сделать обоснованный вывод о том, что и другие органы, и их структурные подразделения, например, ФСБ России, ФССП России, ФСИН России, ГФС России, ФСО России, ФТС России, Минобороны России, в том числе военная полиция, федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы МЧС России, непосредственным образом вовлечены в сферу внутренних дел. Относительно недавно этот перечень пополнился Федеральной службой войск национальной гвардии РФ, Главным управлением специальных программ Президента Российской Федерации. Военнослужащие последнего, имеющего статус федерального агентства, но в то же время находящегося «под крылом» Президента РФ, обеспечивают безопасность специальных объектов и объектов их инфраструктуры.

В соответствии с реалиями сегодняшнего дня сфера внутренних дел является преимущественно и главным образом областью, связанной с защитой прав и свобод человека и гражданина от противоправных посягательств, охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности федеральными органами (их структурными подразделениями), входящими в исполнительную ветвь государственной власти, чьи должностные лица наделены правом применять меры полицейского принуждения для решения возложенных на эти органы задач.

Неясным остается вопрос о том, для чего из сферы внутренних дел выведены контроль за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также миграцией, которые рассматриваются в качестве самостоятельных сфер. Полагаем, что указанные области традиционно охватываются сферой внутренних дел, являются их элементом. Область безопасности дорожного движения имеет также весьма широкие границы, а ее обеспечение состоит в предоставлении государственных услуг, осуществлении контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности. Однако данные направления правоприменительной деятельности не образуют вне сферы внутренних дел самостоятельную функцию МВД России в области безопасности дорожного движения.

Реформирование системы полицейских органов России в 2016 г. привело к освобождению полиции от трех основных направлений ее деятельности: контроля за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия, частной детективной (сыскной) и охранной деятельности, охраны имущества и объектов, в том числе на договорной основе. Эти неотъемлемые части сферы внутренних дел стали ча-

стью компетенции Росгвардии. В свою очередь функции упраздненных ФМС России и ФСКН России были переданы МВД России, однако по непонятной причине в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» не включены два основных ее направления, которые, по нашему мнению, необходимо обозначить следующим образом: обеспечение безопасности в сфере миграции и контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Есть еще один вопрос, требующий ответа. Почему функции МВД России в Положении трансформировались в задачи? Речь идет о выработке и реализации государственной политики в сфере внутренних дел, ее нормативном правовом регулировании в сфере внутренних дел, обеспечении федерального государственного контроля (надзора) в данной сфере. Мы рассматриваем функцию в традиционном ключе: как круг деятельности, вмещающий группу однородных задач, поэтому считаем спорным объединять в одной корзине неравнозначные категории. Заметим, что перечисление задач в статусных нормативных положениях характерно для тех федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент РФ (за исключением Федерального архивного агентства). В статусных положениях о федеральных органах исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, задачи не приводятся.

Понятием «государственная политика» определяется весь «комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых государством» [5, с. 318]. Выработка и реализация государственной политики, как и нормативное правовое регулирование, является частью организационно-политической (идеологической) функции государства. Она предполагает подготовку и принятие МВД России различных программных документов в виде долгосрочных и среднесрочных целевых программ, участие в разработке государственных концепций и стратегий государственной политики, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ. МВД России участвовало в подготовке Стратегии безопасности дорожного движения в РФ на 2018-2024 годы. Министерство выступает ответственным исполнителем государственной программы РФ «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» 1, период

реализации которой начался в 2013 г. и продолжится до 2030 г. МВД России обязано информировать Президента РФ, Правительство РФ, а также, по их поручению, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ о реализации государственной политики в сфере внутренних дел. Помимо этого, государственная политика предусматривает формирование оптимальной системы и структуры министерства.

Функция нормотворчества выступает важнейшим элементом компетенции любого государственного органа, характеризующим его властную природу. При этом объемы данных полномочий разнятся в зависимости от вида государственного органа и его уровня. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2014 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Профессор В. В. Черников называет три основных направления нормотворческой деятельности МВД России: собственное нормотворчество (издание ведомственных нормативных актов); межведомственное нормотворчество; участие в нор-мотворческой деятельности по линии других государственных органов [6, с. 154]. В нормотворческий процесс вовлечены не только специализированные юридические подразделения центрального аппарата МВД и его территориальных органов, но и образовательные, научно-исследовательские учреждения, функционирует Экспертный совет МВД России по вопросам нормотворческой работы 2. Самым масштабным по объему и беспрецедентным событием в нормотворческой деятельности министерства после 1991 г. стала разработка по прямому поручению Президента РФ в 2010 г. 3 и правовое сопровождение проекта нового закона о милиции — будущего Федерального закона «О полиции».

МВД России, исходя из своего положения в системе федеральных органов исполнительной власти, выступает тем ведомством, которому Президентом РФ и Правительством РФ предоставлено право во-

1 Об утверждении Перечня государственных программ Российской Федерации : распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р. Здесь и далее, если не указано иное, доступ к нормативным правовым актам из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Об утверждении Положения об Экспертном совете МВД России по вопросам нормотворческой работы : приказ МВД России от 30 декабря 2018 г. № 906. Доступ из СТРАС «Юрист».

3 О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента РФ от 18 февраля 2010 г. № 208.

площать в жизнь функции по контролю и надзору. Наиболее отчетливо контрольно-надзорные мероприятия ОВД (полиции) проявляются в области безопасности дорожного движения, в сферах миграции и контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также в осуществлении контроля (надзора) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом в соответствии с федеральным законом запретов и ограничений, за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно.

На объектах своей системы МВД России организует и осуществляет федеральный государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор), федеральный государственный ветеринарный контроль (надзор), федеральный государственный метрологический контроль (надзор), федеральный государственный пожарный надзор, федеральный государственный контроль (надзор) в области обращения с животными.

Реализация государственной политики, нормотворчество на законодательном и подзаконном уровнях правового регулирования, внешний контроль (надзор) — это именно функции МВД России, но никак не его задачи.

Анализ нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус федеральных органов исполнительной власти, позволил прийти к следующим выводам.

Первый. В настоящее время, помимо МВД России, в сфере внутренних дел присутствуют федеральные органы исполнительной власти, прямо или косвенно вовлеченные в полицейскую деятельность, содержание которой составляют санкционированные государством разнообразные административно-правовые,

оперативно-розыскные и уголовно-правовые мероприятия, для достижения которых должностным лицам предоставлено право по непосредственному принуждению граждан и их организаций (полицейское задержание, оцепление (блокирование) различных объектов, применение силы и оружия и т. д.). Данные органы осуществляют функции по выработке и реализации государственной политики, по нормативному правовому регулированию, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере внутренних дел в пределах своей компетенции.

Второй. Функциональные полномочия МВД России предполагают решение следующих задач:

— разработка и реализация отдельных направлений государственной политики РФ, а также государственных программ в сфере внутренних дел;

— правотворческая деятельность, в том числе участие в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере внутренних дел;

— противодействие преступности, охрана правопорядка в общественных местах, общественной безопасности (собственно полицейская деятельность);

— оказание помощи гражданам, предоставление им и организациям государственных услуг;

— федеральный государственный контроль (надзор) в сфере внутренних дел;

— руководство и нормальное функционирование подчиненных органов, организаций, учреждений и предприятий, их кадровое, материально-техническое, финансовое, ресурсное обеспечение, в том числе в особых условиях;

— взаимодействие и сотрудничество с другими государственными органами, общественными и международными организациями, правоохранительными органами других государств.

Список источников

1. Котюргин С. И. Функции органов внутренних дел. Омск, 1975.

2. Административное право России : Часть Особенная : учебник для вузов / Д. Н. Бахрах, Ю. П. Соловей, И. М. Чемакин [и др]. Ч. 3. Екатеринбург, 1997.

3. Черников В. В. Закон о полиции — новая веха в развитии полицейского законодательства России // Полиция — новый институт современной государственной правоохранительной системы : мат-лы всерос. науч.-практ. конф. Омск, 2012.

4. Бекетов О. И., Опарин В. Н. О понятии и системе правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации // Полицейское право. 2005. № 1.

5. Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003.

6. Черников В. В. Нормотворческая функция МВД России // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2016. № 5.