CC BY
31А.В. Четвернина МИГРАЦИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ МИГРАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ В РАБОТАХ ЗАРУБЕЖНЫХ УЧЕНЫХ
(Обзор)
Ключевые слова: международное право; право на убежище; статус мигранта; нелегальные мигранты; преступность; миграционная политика.
Миграционные процессы выступают неотъемлемым признаком глобализации в современном мире. До начала глобализации миграционные политики развитых стран формировались исходя из отношения к международной миграции как временному явлению, не имеющему значимых социальных и политических последствий. Постепенно становилось очевидным, что увеличение масштабов притока иностранной рабочей силы может влиять не только на динамику и структуру экономики, но и на социокультурную среду и внутриполитическую обстановку в принимающих странах. Как показало последнее десятилетие, воздействие неоднозначное и достаточно противоречивое, особенно в период глобальных экономических шоков.
В настоящее время в международные миграционные потоки вовлечены практически все страны мира. Однако если еще в конце прошлого столетия речь шла преимущественно об экономических факторах, способствующих межгосударственным перемещениям населения, то за последние несколько лет отчетливо проявился новый фактор глобальных миграционных изменений. Обострение социально-политической ситуации во многих странах мира стало источником непрекращающегося роста масштабов вынужденной миграции. Неуправляемость происходящих миграционных потоков позволяет утверждать о возникновении принципиально новой
миграционной ситуации в мире, о появлении новых рисков и угроз национальной и международной безопасности.
Публикации по проблемам миграции последних нескольких лет условно можно разделить на две группы - вышедшие до начала миграционного кризиса в Европе и после. До недавнего времени обсуждаемые темы были сконцентрированы вокруг нескольких укрупненных блоков вопросов. Первый из них связан с анализом природы института убежища как одного из основополагающих принципов международного права и его взаимосвязи со статусом беженца, дискуссиями по вопросам актуальности сохранения института убежища, перспективам его замены институтом присвоения статуса беженца, а также целесообразности разграничения понятий «беженец» и «мигрант». Другой блок обсуждений был связан с нелегальной миграцией и нелегальными мигрантами, причинами и последствиями ужесточения законодательных норм для нелегальных мигрантов, уже попавших на территорию той или иной страны. И, наконец, третий блок вопросов посвящен миграционной политике стран и групп стран, имевших длительный опыт приема беженцев, вынужденных переселенцев и трудовых мигрантов.
Обсуждаемые до 2015 г. темы не потеряли своей актуальности в настоящее время, но изменился контекст и ракурс подхода к теме миграции. Это связано с принципиально изменившейся политической и экономической ситуацией в мире - нарастанием кризиса в миграционной политике принимающих стран (пока преимущественно европейских) и неготовностью мирового сообщества, прежде всего европейского, системно противодействовать негативным последствиям, стихийно возникающим масштабным потокам беженцев из азиатского и африканского регионов мира. Учитывая, что результаты исследований новых, принципиально изменившихся, миграционных процессов только появляются в научных журналах, мы сочли необходимым остановиться на обзоре имеющихся научных публикаций, являющихся базой для обсуждения текущих миграционных проблем. Не исключено, что часть из них уйдет в историю, потеряв свою актуальность, а другие станут основой для формирования новых институтов и новых миграционных политик.
Институт убежища, статус беженца, статус мигранта. Работы ряда европейских авторов посвящены анализу природы института убежища, дискуссионным вопросам о взаимосвязи института убежища и статуса беженца. В основе большинства исследований лежит изучение конституционных традиций различных стран. Постепенное оформление института убежища в конститу-
ционную норму подавляющего большинства развитых государств, наличие этого понятия в текстах конституций различных стран позволяет утверждать, что убежище является базовым принципом международного права, и говорить о юридической ответственности и обязательности исполнения государственных обязательств перед конкретными индивидуумами, ищущими защиты (3).
Один из ключевых выводов состоит в том, что на протяжении длительного исторического периода произошла существенная смена смыслового значения и трансформация института убежища. Если раньше убежище было в большей степени символом значимости в международных отношениях, проявлением суверенитета, то теперь к этому символическому значению примешалось осознание конституционного права каждого человека на убежище, которое, в свою очередь, активно поддерживается институтом международного права личности. Оспаривается мнение о том, что институт убежища устарел, и это понятие можно ликвидировать, ограничившись институтом присвоения статуса беженца. Напротив, он по-прежнему является одним из базовых принципов государств, не только предоставляя защиту отдельным индивидуумам, но и отражая одну из базовых ценностей, на которых строится государство как социальная структура (3). После длительного затишья дебаты по вопросам института убежища возобновились лишь во втором десятилетии нового столетия. Поводами послужили решения Эквадора о предоставлении убежища Д. Ассанжу (2012) и запрос Э. Сноудена на политическое убежище (2013). Эти случаи изменили ракурс дискуссии, вывели ее за пределы сферы международных отношений и придали ей вполне прикладной характер, выраженный в конкретных юридических решениях по вопросам государственного суверенитета и национальных границ.
Правовая категория «беженец» возникла в середине ХХ в., в 1951 г. До этого проблема доступа каждого жителя планеты к праву просить убежище не являлась предметом озабоченности международного сообщества, хотя предпосылки возникли еще в 1930-е годы - в период неудачного опыта формирования миграционных систем ряда стран, предоставлявших защиту людям, спасавшимся из Германии.
Беженец - это социально-правовой статус отдельного человека, воспользовавшегося институтом убежища, т.е. попросившего и получившего убежище. Выделение беженцев из общего миграционного потока в особую категорию было направлено на более эффективную реализацию права на убежище. По мнению К. Лонг, это привело к негативным последствиям для самих беженцев, так
как право на убежище, с одной стороны, гарантировало беженцам въезд в «страну безопасности», а с другой - не помогало им успешно адаптироваться в новом сообществе. При том что в докризисный период многие развитые государства полностью осознавали свои обязательства по предоставлению права на убежище и минимальной гуманитарной помощи, все же мало и редко помогали беженцам адаптироваться. До начала миграционного кризиса в Европе многие переселенцы, реально имея все формальные права просить статуса беженца, не реализовывали это свое право, предпочитая «слиться» с общим миграционным потоком в надежде устроиться и обрести нормальную жизнь. Предоставление беженцам доступа к общим миграционным каналам при отсутствии льготного периода адаптации не позволяло беженцам чувствовать себя в безопасности в условиях новой для них жесткой рыночной конкуренции (8).
В работе М.Т. Жиль-Базо проводится разграничение между понятием «убежище» как социально-правовым институтом, позволяющим преследуемым гражданам получить защиту, и понятием «беженец» как социально-правовым статусом отдельного человека, воспользовавшегося институтом убежища. Анализ сложившихся правовых практик показал, что далеко не все беженцы получают защиту через институт убежища, а современное состояние института убежища не обеспечивает необходимой долгосрочной защиты (5; 8). Это дало основание для возникновения предложений об ограничении использования термина «убежище» только применительно к беженцам и необходимости разработки альтернативных институтов защиты для иных категорий людей, получающих временную государственную помощь или поддержку1. Попытка подобного разграничения привела, по мнению М.Т. Жиль-Базо, к появлению термина «subsidiary protection» (вспомогательной защиты), основанной на международных правах человека (5).
Подвергается критике распространенное среди европейских государственных чиновников по делам беженцев мнение о разделении категорий «беженец» и «мигрант». Специалисты в области миграции подчеркивают, что в действительности представители обеих категорий сильно перемешаны. Это отчетливо проявилось сегодня, но имело место и в период, предшествующий текущему миграционному кризису в Европе, когда мигранты делились на
1 Convention relating to the status of refugees (adopted 28 July 1951, entered into force 22 Apr 1954). 189 UNTS 137.
вынужденных и добровольных. Международные практики привыкли рассматривать беженцев не как конструктивную часть миграции, а как угнетенных людей, которым надо предоставить минимум гуманитарной помощи. Устоявшееся на сегодняшний день разграничение между беженцами и мигрантами является контрпродуктивным и должно быть пересмотрено (8). Обновленный взгляд на проблемы беженцев и институт убежища как таковой должен обеспечивать долгосрочную поддержку беженцам и направлять усилия на формирование устойчивого образа жизни беженцев, а задачей международной общественности должна стать выработка новых подходов к работе с беженцами и формирование более устойчивых моделей решения проблем беженцев (8).
Нелегальные мигранты. К одним из наиболее актуальных тем, представленных в публикациях за последние три года, можно отнести обсуждение самого термина «нелегальность». Отмечается, что «нелегальность» не является абсолютным маркером, исключающим открытые (официальные) способы взаимодействия мигрантов не только друг с другом, но с представителями государственных служб, налоговых служб или частного сектора. Это означает, что, прежде всего, представители этих служб (особенно государственных) фактически признают разную степень легальности или терпимости к вопросам легальности в зависимости от того, соблюдает ли мигрант требования закона и общепринятые нормы морали. Наряду с этим и сами нелегальные мигранты, не нарушающие общественный порядок и работающие на благо общества, проявляют признаки не только своего легального поведения, но и демонстрируют доказательства своего фактического присутствия в стране и успешной интеграции в принимающее общество. Накопление опыта и доказательств легального поведения может способствовать окончательной легализации мигрантов через признание их государственными органами в качестве полноправных субъектов гражданских и публичных отношений. В свою очередь, и представители исполнительной власти, муниципалитеты и социальные службы не могут не видеть разницу между мигрантами, нелегально въехавшими в страну, но образ жизни которых можно было бы назвать законопослушным, и мигрантами, также находящимся в стране нелегально, но совершающими противоправные действия и повышающими уровень криминогенности в стране. Подчеркивается, что представители государства и социальных служб, не имея возможности, а зачастую и не желая полностью избавляться от мигрантов, поощряют социально одобряемое пове-
дение, тем самым признавая за нелегальными мигрантами часть социально-экономических прав - на работу, на образование и на здравоохранение. Таким образом, авторы показывают механизм реализации «неформального гражданства» нелегальных мигрантов, не являющихся формально гражданами, но обладающих фактическим доступом к некоторым гражданским правам, в первую очередь социально-экономическим. Различные уровни подобного «гражданства» демонстрируют и неодинаковую степень восприятия государством «легальности» мигранта в зависимости от характера действий последнего (3).
Иная ситуация складывается в случае введения государством законодательных ограничений и ужесточения контроля по отношению к нелегальным мигрантам, уже попавшим на территорию страны, в том числе совершившим преступление. Так, в работе А. Ликерс, Г. Энгберсена и Д. Ван дер Лина показано, что преступность среди нелегальных мигрантов является реакцией на сокращение их возможностей для легального удовлетворения своих первичных потребностей (7). Такой вывод основан на данных о преступлениях, правонарушениях и задержаниях нелегальных мигрантов в Голландии, собранных за период с 1997 по 2003 г., на протяжении которого наблюдался быстрый прирост численности нелегальных мигрантов и рост преступности в целом. Реакцией на эти негативные явления стало ужесточение законодательных норм и создание дополнительных «внутренних барьеров». Предполагалось, что введение ограничений сократит приток нелегальной миграции и оттолкнет от въезда в страну новых нелегалов. Исследование показало, что предпринятые государством усилия и финансовые затраты не принесли ощутимых результатов. Численность нелегальных мигрантов несколько снизилась, но не потому, что в страну стало меньше приезжать нелегалов, а потому, что в связи с расширением ЕС у бывших нелегальных мигрантов появились законные основания для оформления легального статуса и легального пребывания в стране (5).
В книге Д. Канструм (6), посвященной системе иммиграционного контроля в США, анализируются случаи, когда кажущиеся логичными доводы сторонников ужесточения внутриграничного иммиграционного контроля приводят к нарушению принципов верховенства права, увеличивают негативные последствия и масштабы нелегальной миграции, а также входят в противоречие с этическими нормами, заложенными в основу американского общества. Вводимые ограничения и законодательные запреты ослож-
няют или вовсе лишают мигрантов доступа к публичным и социальным институтам, позволяющим интегрироваться и легализоваться. Это мнение разделяют С. Шавин и Б. Гарсия-Маскаренас. Они показывают, что усиление контроля со стороны государственных органов, регулирующих сферы миграции и рынка труда, распространение контроля на все большие сферы общественной жизни приводят ко все большему вытеснению нелегальных мигрантов в неформальный сектор экономки. Мигрантам становится невыгодным и даже опасным (из-за угрозы депортации) официально фиксировать свое участие в институтах принимающего общества. Таким образом, по мере того как растет возможность выявления нелегального мигранта при его добропорядочном и законопослушном поведении, падает интерес самого мигранта к такому поведению (3).
Проблема регулирования притока иммигрантов была актуальна для многих развитых стран и до миграционного кризиса в Европе, но фокусы и акценты этого процесса различались для европейских стран и для США. Разным было и восприятие мигрантов в принимающих сообществах указанных регионов. Так, по мнению Х. Мотомура, граждане США всегда должны помнить, что незыблемость прав и интересов 11 млн нелегальных мигрантов, этих «теневых» американцев, влияет и на собственные правовые позиции всех граждан США и не может быть проигнорирована в силу самих иммигрантских корней американской нации (9).
В статье М. Крейтон, А. Джамал, Н. Малансу проводится сопоставление уровня недовольства иммиграцией в США до и после экономического кризиса 2008 г. До кризиса около 75% американского населения выражали желание видеть существенные перемены в иммиграционном законодательстве. Общественное мнение отражало примерно равное распределение на тех, кто хотел увеличения, сохранения и сокращения легального иммиграционного притока. За полное пресечение притока нелегальных мигрантов высказывалось более половины населения США. Обследование, проведенное после экономического кризиса, показало наличие взаимосвязи между уровнем недовольства иммиграцией и экономическим благополучием, т. е. экономически слабые социальные слои общества стали испытывать больше негативных эмоций по отношению к пришлым конкурентам, а наименее образованные респонденты после кризиса в большей степени стали открыто выражать свое негативное отношение к иммиграции. И хотя реальный уровень недовольства иммиграцией после финансового кризиса вырос не-
значительно, существенным оказалось увеличение открытых проявлений недовольства, т.е. стало социально приемлемым открыто выражать свое негативное отношение к иммигрантам (4).
Защита прав нелегальных мигрантов. Статья профессора Х. Мотомура «Права других: юридические претензии и иммиграция за пределами закона» посвящена правам нелегальных мигрантов в США, принципам, опираясь на которые нелегальные мигранты могут защищать свои права (9). Несмотря на свой статус «за пределами закона» нелегальные мигранты в США не находятся в поле, где закона не существует. Они имеют определенный набор прав. И даже если иногда способы защиты этих прав отличаются от тех, которые имеют граждане, можно говорить о том, что в США сложилась довольно развитая система защиты нелегальных мигрантов. В основе системы лежит ряд аргументов, используя которые нелегальные мигранты могут обеспечить защиту своих прав. Первый - аргумент об институциональной компетенции, предполагающий возможность отменить невыгодное действие или нормативный акт правительственного органа в силу того, что оно совершено неуполномоченным лицом.
Например, зачастую чрезвычайно затруднительно отменить нормативный акт, принятый штатом или местными органами власти, ссылаясь на нарушение принципов равноправия. Однако возможность расовой дискриминации в ходе исполнения такого акта может убедить суд, что данный акт должен быть отменен, так как он более уязвим к возможным нарушениям закона, чем федеральный закон с более широкой и сбалансированной системой защиты.
Второй - аргумент об относительной виновности, предполагающий наличие определенного рода ситуаций, при которых имеется более виновная персона, нежели сам нелегальный мигрант.
Например, работники, с которыми не оформлены официальные трудовые отношения, при получении травмы на рабочем месте могут попытаться взыскать с работодателя компенсацию за утрату трудоспособности, говоря о том, что вина работодателя при допуске таких работников к труду перевешивает персональную вину работников, работающих без оформления необходимых документов.
Третий - аргумент о влиянии на права граждан. Он подчеркивает, что признание некоторых неотъемлемых и неотчуждаемых прав за нелегальными мигрантами защитит и укрепит эти же права для граждан и легальных мигрантов.
К примеру, суд может защитить негражданина от процедуры депортации из США, если доказательства его незаконного присут-
ствия обнаружились в ходе обыска, совершенного в нарушение Четвертой поправки к Конституции (часть Билля о правах). Эта поправка гарантирует защиту от необоснованного обыска и досмотра, требуя для совершения подобных действий судебного ордера, мотивированного достаточными причинами. Обыск и досмотр, вызванные только лишь внешностью или национальными отличиями, могут повредить правам граждан, если будут к ним применены, а, следовательно, не должны применяться и к нелегальным мигрантам, поскольку до самого момента проведения такого действия чиновник не может знать, кто перед ним находится.
Четвертый - аргумент о суррогатных процедурах. Под этим подразумевается, что даже если прямое обращение к той или иной норме иммиграционного законодательства не сулит выгод, суд можно подвести к аннулированию применения или принятия таких норм в ходе процесса.
Например, суд, отказываясь прямо признавать, что права по защите на рабочем месте распространяются на нелегальных мигрантов, может добиться нужного решения, вообще выведя вопрос о правовом статусе пребывания работников за пределы данного конкретного трудового спора, вне компетенции или пределов юридических интересов суда.
Все описанные принципы и аргументы, позволяющие эффективно защищать права нелегальных мигрантов, анализируются Х. Мотомура на примере четырех тем, актуальных как для всех заинтересованных в этом процессе лиц, так и для лиц, принимающих решения. К таким темам относятся: 1) государственные и локальные правовые акты, направленные на нелегальных мигрантов, сужающие для них возможность принятия самостоятельных решений или нарушающие их права; 2) права мигрантов на рабочем месте и вопросы правовой защиты в уполномоченном суде; 3) защита от незаконных обысков и досмотров, гарантирующая для нелегальных мигрантов те же права в этой сфере, что имеют граждане и легальные мигранты; 4) право на эффективное представительство в суде по делам мигрантов, на оспаривание и отмену судебных решений в случаях, когда такой защиты им не предоставлялось.
Хотя эти темы различаются, их выбор не случаен. Первые три являлись ареной долгих непрекращающихся горячих дебатов не только в судах, законодательных органах и уполномоченных агентствах, но и в СМИ, местных сообществах, на улицах. Четвертая тема описывает способы защиты того, чего удалось добиться в
этой сфере за прошедшее время. Но помимо практического значения освещения данных тем они обладают двумя ключевыми особенностями, делающими проведенный анализ особо ценным и актуальным. Во-первых, способность нелегальных мигрантов защищать и оспаривать правовые претензии в этих сферах подвергалась глубоким сомнениям, в отличие от более общих прав, к примеру, на пожарную защиту. Во-вторых, интенсивная политическая и судебная активность превратила эти сферы в своеобразные лаборатории для возникающих паттернов аргументирования и принятия решений.
В современных демократических государствах противоречия между нелегальным статусом мигрантов и их эффективной интеграцией зачастую позволяют использовать нормы законодательства в пользу самих мигрантов, применяя при этом формальные нормы закона. Это, в свою очередь, способствует укреплению неформальных институтов иммигрантского сообщества. Так, нередко нелегальность иммигранта, т.е. незаконное пребывание его в стране, сочетается с формальным признанием его государством в определенных вопросах.
Например, с точки зрения представителей полиции в США, тотальное выявление нелегальных мигрантов или попытки таких действий могут привести к тому, что иммигрантское сообщество окончательно замкнется в себе. Оно перестанет сообщать о фактах преступлений, выявлять и блокировать социально неодобряемое поведение или привлекать для этих целей представителей полиции. Это приведет, в свою очередь, к росту преступности и осложнению всего процесса расследования преступлений, а в будущем -к маргинализации иммигрантских сообществ. Не говоря уже о том, что у полиции при всем желании не хватит ни сил, ни средств заниматься тотальной проверкой мигрантов на предмет обоснованности их пребывания в стране (3).
Возможность фактического признания за мигрантами части гражданских прав отражает различия в нормах отдельных отраслей права, что можно проследить на примере трудового законодательства ряда европейских стран.
Так, во Франции и Испании нелегальные мигранты имеют абсолютно те же трудовые права и гарантии, что и граждане страны, работающие по официальному трудовому договору. Это проявляется либо через прямое признание за мигрантами таких прав и
содействие профсоюзов, либо через запрет судам при разбирательстве трудовых споров исследовать вопросы легальности пребывания работника в стране.
Если же говорить о понятии «гражданство», то авторы выделяют в отношениях между государством и его гражданами, с одной стороны, права, а с другой - обязанности. Государство может проводить жесткую разграничительную политику между гражданами и негражданами в сфере гражданских прав, проявляя при этом гораздо меньшую принципиальность в вопросе о гражданских обязанностях (3).
Можно назвать ряд причин, в соответствии с которыми нелегальные мигранты могут обладать частью гражданских прав. Одна из них состоит в том, что невозможно полное законодательное исключение мигрантов только в силу необоснованности их пребывания в стране. Для этого следовало бы включить такие нормы во все правовые акты, регулирующие жизнь граждан. Более того, попытки создания такой всеобъемлющей системы приводят к тому, что нелегальные мигранты на каком-то этапе начинают просто опасаться любого официального взаимодействия, фиксирующего их личность.
В качестве примера приводится налоговая система в США, где для мигрантов есть возможность завести индивидуальный номер налогоплательщика, уплачивать налоги и социальные платежи. При этом налоговые службы не занимаются выявлением того, насколько обосновано нахождение мигранта в стране. По оценкам уполномоченных органов взносы нелегальных мигрантов формируют около 10% страхового фонда по поддержке пожилых и инвалидов (3).
Преступность нелегальных мигрантов. Среди разнообразных причин, влияющих или способных повлиять на рост преступности, выделяются несколько основных - экономические и законодательно-ограничительные. Ряд авторов разделяют мнение о том, что, если у нелегального мигранта есть возможность обеспечивать свое существование легальными путями, вероятность совершения им преступных действий минимальна, так как риски депортации для него резко возрастают. Поэтому нелегальные мигранты, имея работу и жилье, пусть и неофициально, с меньшей вероятностью захотят подвергать себя такому риску. Напротив, введение для нелегального мигранта все большего количества ограничений, лишение его возможности обеспечивать себя и удовлетворять свои минимальные жизненные потребности неуклонно возрастают. Но с какого-то момента у мигранта просто не остается
иного выбора, чтобы прокормить себя, как пойти на преступление. В дополнение к этому приводятся следующие аргументы.
Во-первых, отсутствие возможностей в легальном секторе подталкивают мигрантов к нарушению закона. При этом совершаемые ими преступления достаточно типичны: это либо преступления против собственности (кража, грабеж, мошенничество), либо мелкая торговля наркотиками, либо подделка документов (например, разрешений на работу). Во-вторых, наиболее подвержены риску мигранты, не имеющие семьи или родственников в стране. Нелегальный мигрант, имеющий семью, будет бояться наступления последствий для своей семьи в случае совершения им преступных действий. Наличие материальной поддержки от родственников и семьи также уменьшит вероятность пойти на преступление. В-третьих, рост преступности сдерживается в этнических общинах, традиционно привыкших помогать друг другу и имеющих для этого материальные и организационные ресурсы. Община может либо предоставить нелегальному мигранту фактический доступ к общественным благам через использование документов другого члена общины, уже легализовавшего свой статус, либо обеспечить его благами в неформальном секторе. Например, представители турецкой общины в Голландии, начавшие свой бизнес, предлагают рабочие места своим соотечественникам, находящимся в стране нелегально (7).
Когда нелегальные мигранты не испытывают страха перед преследованием при поиске работы, жилья и учебы, они ведут себя так же, как и полноправные граждане страны, а в конечном итоге -успешно и без специальной помощи государства интегрируются в принимающее общество. По мере накопления признаков своего легального поведения (сведения об уплате налогов, отсутствие жалоб от соседей) у мигрантов появляется шанс через различные институты окончательно легализовать свой статус. При таком сценарии поощряется социально одобряемое поведение, благоприятное для принимающего общества и выгодное для государства. Однако по мере расширения ограничительных и розыскных мер, увеличения способов выявления нелегальных мигрантов через все большее количество социальных институтов исчезают и все стимулы социально одобряемого поведения. Ведь любое взаимодействие с официальными институтами повышает шанс того, что личностью нелегального иммигранта заинтересуются уполномоченные органы и займутся его выявлением, розыском, а в последующем и депортацией. По мнению авторов, долгосрочные по-
следствия такой политики не будут соответствовать не только потребностям и желаниям принимающего общества, но и интересам и задачам самого государства (3).
Разработка любых мер, связанных с действиями в отношении нелегальной миграции, должна учитывать и потенциальные негативные эффекты. Перевод проблемы нелегальной миграции из социально-экономической сферы, где она может и должна решаться, в сферу общественной безопасности не позволяет решить спорные вопросы. Напротив, это усугубляет рост напряженности, уводит от реалистичных оценок, создает новые проблемы как для общества, так и для самих мигрантов. При такой постановке вопроса законодатели начинают бороться не с преступностью, которая привлекла внимание к проблеме и которая в отношении мигрантов является малой частью проблемы (невысок процент мигрантов, совершающих преступления, невысок удельный вес преступлений, совершаемых мигрантами), а с самими мигрантами, оставляя им все меньше пространства для действия в рамках закона. В совокупности это приводит к обратному эффекту - еще большему росту преступности в стране (7).
Анализируется влияние и других факторов, влияющих на рост преступности среди нелегальных мигрантов. Во-первых, изменение статуса мигрантов или изменение законов. Речь здесь идет о случаях, когда мигрант теряет свой легальный статус вследствие совершения преступления, либо когда мигранту отказано в получении статуса беженца, либо когда ужесточаются законодательные нормы. Во-вторых, трансграничная преступность. На такие преступления идут, чтобы пересечь границу (фальшивые визы, фальшивые паспорта). Например, рост трансграничной преступности в Евросоюзе был «спровоцирован» его расширением и притоком преступников из «новых стран» Восточной Европы. В-третьих, изменения в работе полиции - расширение численности работников полиции, увеличение ее финансирования, повышение внимания полиции к более широкому кругу мигрантов, усиленное внимание полиции к преступлениям, совершенным мигрантами. Именно этими причинами авторы объясняют тот факт, что за период с 1997 по 2003 г. ужесточение внутриграничного контроля привело к росту преступности среди нелегальных мигрантов на 28% (7).
Аргументы сторонников строгих мер в отношении нелегальных мигрантов, а также легальных мигрантов, совершивших преступление на территории США, следующие. Преступления, совершаемые мигрантами, могли бы быть предотвращены и не
совершены, если бы соответствующие органы провели надлежащим образом свою работу по обнаружению, изоляции и последующей депортации иммигрантов, совершивших преступление. Или утверждение о том, что права мигрантов и необходимость их соблюдения имеют меньший приоритет по сравнению с правами коренных жителей и граждан США, поэтому при любой угрозе ущемления прав последних допустимо применять экстраординарные меры в отношении мигрантов (6).
Миграционная политика. Публикаций, посвященных современному миграционному кризису, пока немного, они только начинают появляться в научных изданиях. А среди опубликованных работ основное внимание уделяется анализу причин обострения миграционной ситуации в Европе и в отдельных странах шен-генской зоны. Одну из них связывают с избыточно жесткими требованиями Дублинского соглашения.
Дублинское соглашение (или Дублин II) - документ, который заменяет положения Дублинской конвенции 1990 г. европейским законодательством и регламентирует отношения между странами ЕС в процедуре предоставления убежища. В соответствии с Регламентом Совета (ЕС) № 343/2003 сформулированы критерии для установления страны, которая будет определена ответственной за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища на территории стран Европейского союза гражданину третьего государства.
Изначально, в 2003 г., основная задача состояла в максимально быстром определении государства - члена ЕС, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, установлении разумных сроков для каждой фазы его рассмотрения и предотвращении злоупотреблений процедурами предоставления убежища в форме подачи нескольких заявлений. Было решено, что критериями определения страны, ответственной за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, должны стать следующие: 1) страна, выдавшая визу гражданину третьего государства; 2) страна, в которую гражданин третьей страны ранее обращался с ходатайством на убежище; 3) страна Дублинского соглашения, на территории которой проживают родственники или дети, получившие статус беженца.
12 июня 2014 г. Европарламентом были утверждены новые правила, призванные ускорить и унифицировать процедуру приема беженцев в странах Евросоюза. Эти правила вступили в силу в 2015 г. Но главное нововведение - ускорение процедуры получе-
ния убежища: если раньше процедура могла длиться более года, то по новым правилам - не более шести месяцев. Новшеством стало и то, что просители убежища получали право работать уже через 9 месяцев после прибытия, а не через 12 месяцев, как это было ранее. Они также будут получать в каждой стране такие же социальные пособия, как и граждане стран ЕС, однако не наличными, а специальными чеками на продукты питания и одежду. Им также предоставляется право на бесплатное медицинское обслуживание и психологическую помощь. Другое нововведение предназначено для отдельных стран ЕС - обязательность соблюдения процедуры рассмотрения ходатайства об убежище. До недавнего времени в разных странах ЕС действовали различные правила приема беженцев. Например, по мнению представителя Еврокомиссии, в Греции на протяжении многих лет вообще не было обязательной процедуры рассмотрения заявлений на предоставление убежища.
В июне 2015 г. в рамках специального саммита стран ЕС была предпринята попытка перейти к более эффективной координации деятельности в сфере приема и размещения беженцев и договориться о распределении по странам Евросоюза 40 тыс. вынужденных мигрантов. Данное решение не носило юридически обязывающего характера и не предусматривало закрепления обозначенных для каждой страны квот. Несмотря на то что ЕС намеревался положить в основу системы приема беженцев такие критерии, как объем ВВП, численность населения и уровень безработицы, на саммите еще раз подтвердилось, что страны Евросоюза будут принимать у себя мигрантов только на основе принципа добровольности.
Ключевой вопрос, на который пытаются ответить исследователи, - миграционные стратегии беженцев, совершающих вторичное переселение внутри Европы. Из этого вопроса логично вытекает и обратный - каким образом подобные миграционные практики беженцев влияют на само Дублинское соглашение?
Результаты исследования Брекке и Брочмана, на примере Италии, показывают, что чрезмерный наплыв беженцев очень быстро привел к ужесточению реальных правовых практик, которые кардинально повлияли на миграционные стратегии беженцев еще до прибытия в Италию. Многие новые беженцы приняли решение всеми силами противиться официальной регистрации въезда в Европу через Италию с тем, чтобы впоследствии переселиться в страны Северной Европы и Великобританию, в которых пока еще действуют менее жесткие механизмы регистрации и адаптации беженцев.
Подобные индивидуальные стратегии беженцев стали складываться в стратегию преобладающую и в конечном итоге привели к формированию большой социальной проблемы для Италии и для Евросоюза в целом. Во-первых, значительная часть прибывающих беженцев оказалась вытеснена (по собственному решению, но не собственному желанию) в маргинальные низы социальной структуры страны. Во-вторых, маргинализация жизни беженцев в менее благополучных странах (экономический спад в Италии) способствовала формированию идеализированного представления о более благополучных странах Северной Европы, что обострило имеющуюся проблему (2).
Различия в отношении к беженцам проявляются не только в правовых процедурах признания статуса беженца.
Например, Италия и Норвегия сильно отличаются по типу организации института социальной поддержки. Если в Италии социальные выплаты зависят от предыдущего опыта работы, то в Норвегии они доступны любому резиденту страны. Таким образом, нелегальному мигранту или даже признанному беженцу, но никогда не работавшему в Евросоюзе, практически невозможно получить материальную поддержку в Италии.
Изучение вторичной миграции беженцев наглядно выявляет проблемы унификации политики различных стран Европы. Наблюдается специфический замкнутый круг проблем: до тех пор, пока общими усилиями не удастся выровнять и урегулировать политику отдельных стран Европы в отношении беженцев, будет существовать сильная мотивация для вторичной миграции беженцев, которая, в свою очередь, продолжит осложнять процесс унификации европейского регулирования приема и интеграции беженцев (2).
Несмотря на попытки Евросоюза координировать миграционную политику на наднациональном уровне, по-прежнему сохраняются значительные страновые различия в практиках обращения с беженцами и в объеме социальных гарантий, предоставляемых беженцам. Более того, эти различия усиливаются под воздействием продолжающегося экономического кризиса, порождают новые и плохо управляемые масштабные миграционные потоки, а также формируют новые индивидуальные миграционные стратегии при вторичной миграции внутри Европейской экономической зоны (ЕС + Швейцария, Исландия и Норвегия).
Список литературы
1. Прудникова Т.А. Теоретико-методологические и правовые основы регулирования миграционных процессов: На примере России и государств - членов Европейского союза. - М.: Закон и право: ЮНИТИ, 2015. - 141 с.
2. Brekke J.-P., Brochmann G. Stuck in transit: Secondary migration of asylum seekers in Europe, national differences and the Dublin Regulation // Journal of refugee studies. - Oxford, 2015. - Vol. 28, N 2. - P. 145-162. - Mode of access: http://doi.org/10.1093/jrs/feu028
Брекке Ж.-П., Брочман Г. Застрявшие в переходной фазе: Вторичная миграция беженцев в Европе, национальные различия и Дублинское соглашение.
3. Chauvin S., Garces-Mascarenas B. Beyond informal citizenship: The new moral economy of migrant illegality // International political sociology. - N.Y., 2012. -Vol. 6, N 3. - P. 241-259.
Шоувин С., Гаркис-Маскаренас Б. Помимо неофициального гражданства: Новая нравственная экономика для нелегальных мигрантов.
4. Creighton M.J., Jamal A., Malancu N.C. Has jpposition to immigration increased in the United States after the economic crisis? An experimental approach // International migration review. - N.Y., 2015. - Vol. 49, N 3. - P. 727-756. - Mode of access: http://doi.org/10.1111/imre.12091
Крэйтон М.Д., Джамал А., Малансю Н. Возросла ли оппозиция к эмиграции в Соединенных Штатах после экономического кризиса? Экспериментальный подход.
5. Gil-Bazo M.-T. Asylum as a general principle of international law // International journal of refugee law. - Oxford, 2015. - Vol. 27, N 1. - Р. 3-28. - Mode of access: http://doi.org/10.1093/ijrl/eeu062
Гил-Бейзо М.-Т. Право на убежище как общий принцип международного права.
6. Kanstroom D. Aftermath: Deportation law and the new American diaspora. - Oxford: Oxford univ. press, 2012. - 264 p. - Mode of access: http://www. oxford-scholarship.com/view/10/1093/acprof:oso/9780199742721/.001.0001/acprof-9780199742721
Канструм Д. Последствия: Законы о депортации и новая американская диаспора.
7. Leerkes A., Engbersen G., Leun J.van der. Crime among irregular immigrants and the influence of internal border control // Crime law and social change: An interdisciplinary journal. - В., 2012. - Vol. 58, N 1. - P. 15-38.
Ликис А., Энгберзон Г., Льюн Дж. ван дер. Преступность среди нелегальных иммигрантов и влияние внутреннего пограничного контроля.
8. Long K. When refugees stopped being migrants: Movement, labour and humanitarian protection // Migration studies. - Edinburgh, 2013. - Vol. 1, N 1. -P. 4-26. - Mode of access: http://doi.org/10.1093/migration/mns001
Лонг К. Когда беженцы перестали быть мигрантами: Перемещения, рынок труда и гуманитарная защита.
9. Motomura H. The rights of others: Legal claims and immigration outside the law // Duke law journal. - Durham, 2010. - Vol. 59, N 8. - Р. 1723-1786. - Mode of access: http://scholarship.law.duke.edu/dlj/vol59/iss8/4Z
Мотомура Х. Права других: Правовые притязания и иммиграция вне закона.
