CC BY
72
Научная статья УДК 342.9
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-119-124 NIION: 2003-0059-2/22-231 MOSURED: 77/27-003-2022-02-430
Миграционные режимы как разновидность административно-правовых режимов и их классификация
Олег Васильевич Кудин
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, kudin.mpf@yandex.ru
Аннотация. Рассматриваются понятия миграционных режимов и основания их классификации. Предлагается определение административных и миграционных режимов, их признаки и основания классификации.
Ключевые слова: правовой режим, административно-правовой режим, миграционный режим, классификации миграционных режимов
Для цитирования: Кудин О. В. Миграционные режимы как разновидность административно-правовых режимов и их классификация // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 2. С. 119-124. https:// doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-119-124.
Original article
Migration regimes as a kind of administrative and legal regimes and their classification
Oleg V. Kudin
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia, kudin.mpf@yandex.ru
Abstract. The concepts of migration regimes and the grounds for their classification are discussed. The definition of administrative and migration regimes, their signs and grounds for classification is proposed.
Keywords: legal regime, administrative and legal regime, migration regime, classification of migration regimes For citation: Kudin O. V. Migration regimes as a kind of administrative and legal regimes and their classification. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(2):119-124. (In Russ.). https://doi. org/10.24412/2073-0454-2022-2-119-124.
Проблемы, связанные с правовым регулированием миграционных режимов в настоящее время приобретаю особую актуальность. Это обусловлено необходимостью защиты национальных интересов Российской Федерации, обеспечения государственной безопасности и общественного порядка, повышения эффективности привлечения и использования миграционных ресурсов в направлении социального, экономического и демографического развития российского государства.
Политическая нестабильность, социально-экономические кризисы, общее возрастания темпов и напряженности жизни актуализируют проблему адекватного административно-правового регулирования различных сфер общественных отношений. Законодательно закрепленный широкий комплекс админи-
© Кудин О. В., 2022
стративно-правовых средств, используется органами государственного управления для специального (режимного) регулирования, охраны, обеспечения безопасности и защиты общественных отношений, стимулирования их развития в желательном для государства направлении, обеспечения прав и свобод личности в отдельных обособленных блоках правоотношений. Механизм государственно-правового регулирования в них охватывается понятием «режим».
Режим — это обеспечение со стороны государства прав и свобод человека и гражданина, установление ограничений и ответственности за их нарушения.
Слово «режим» (от латинского «управление») обозначает совокупность средств, мер воздействия, норм для достижения какой-либо цели [1, с. 673].
В толковом словаре термин «режим» определяется в следующих значениях: «распорядок действий; условия деятельности работы, существования чего-нибудь; государственный строй» [2, с. 200].
Правовой режим — официально установленный порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования [3, с. 486].
Более полно можно предложить следующее определение правового режима: это специфический способ правового регулирования, выраженный в своеобразном комплексе правовых средств, способов и мер воздействия, основанных на комбинации стимулов и ограничений, поддержки и гарантирования, запретов и обязываний, применением мер принуждения и юридической ответственности.
Правовой режим предназначен для реализации в жизнь правовых предписаний с помощью особых средств и методов, выраженных в способах и типах правового регулирования общественных отношений.
Как правило, в литературе правовой режим определяется как определенный набор установленных и связанных между собой правил функционирования объекта государственного управления, т.е. взаимосвязанного комплекса правовых норм, регулирующих определенную систему общественных отношений [4, с. 3].
Активное формирование новой правовой системы российского государства востребовало развитие такого сложного механизма реализации права как правовой режим.
Касаясь классификации правовых режимов, можно отметить, что в теории права выработаны различные подходы и классификационные критерии выделения видов правовых режимов.
Правовые режимы классифицируются по многим основаниям:
• в зависимости от предмета правового регулирования выделяют отраслевые режимы (конституционный, административный, земельный и т. д.);
• в зависимости от их юридической природы — материальные и процессуальные;
• в зависимости от содержания — административные, таможенные и т.п.;
• в зависимости от типа правового регулирования — на общедозволительные и общеразрешительные;
• в зависимости от субъектов, в отношении которых он устанавливается, — режим граждан, иностранных граждан, беженцев, вынужденных переселенцев и т. д.;
• в зависимости от функций права — режим особого регулирования и особой охраны;
• в зависимости от соотношения правовых средств воздействия (от правого профиля) — на стимулирующие и ограничивающие;
• в зависимости от формы выражения — законные и договорные;
• в зависимости от уровня нормативных актов, в которых они установлены, — общефедеральные, региональные, муниципальные и локальные;
• в зависимости от сфер использования — внутригосударственные и межгосударственные (режимы территориальных вод, экономических санкций и пр.).
Одной из важнейших классификаций правовых режимов является их отраслевая классификация в соответствии с предметом правового регулирования. Отраслевые правовые режимы состоят из внутриотраслевых режимов в соответствии с режимным объектом и выделенной сферой правоотношений. Так, миграционные режимы являются разновидностью административно-правовых режимов.
В науке административного права выработаны классификации административных режимов на основе приведенной выше общеправовой классификации правовых режимов. Выделяют также административно-правовые режимы территорий, административно-правовые режимы организации государственного административного контроля и надзора, специальные административно-правовые режимы и т. д. [5].
Классификация видов административных режимов может осуществляться по различным основаниям, с учетом которых можно выделить следующие их виды:
• по порядку формирования: создаваемые федеральными органами государственной власти; создаваемые органами государственной власти субъектов РФ, формируемые органами местного самоуправления;
• по сфере реализации административного режима: реализуемые на всей территории страны (общефедеральные административные режимы), реализуемые на территории субъекта РФ (региональные административные режимы) или административно-территориальной единицы и реализуемые на части территории субъекта РФ или административно-территориальной единицы (локальные административные режимы);
• по субъектам, реализующим административно-правовой режим: административные режимы, реализуемые федеральными органами исполнительной власти, административные режимы, реализуемые органами исполнительной власти субъектов РФ, административные режимы, реализуемые органами местного самоуправления;
• в зависимости от характера административно-
го режима: предназначенные для чрезвычайных ситуаций и предназначенные для повседневной обычной деятельности;
• по сроку действия: срочные и бессрочные административные режимы;
• по типам административных режимов: регистрационные (уведомительные), разрешительные, правопредоставительные, легализующие, ограничительные, запретительные, смешанные, льготные и поощрительные административные режимы;
• в зависимости от порядка введения административного режима: вводимые на основании закона; вводимые по решению органа государственного управления; вводимые по решению Президента РФ и т. п.
Особым и чрезвычайно важным элементом российского правопорядка выступают административно-правовые (административные) режимы.
Административные режимы являются необходимой составной частью государственного управления как практической деятельности соответствующей системы уполномоченных государственных органов и традиционной формы реализации исполнительной власти.
Важное место, которое они занимают в системе административно-правовых средств регулирования, обусловлено тем, что установление административных режимов позволяет оптимизировать деятельность в отдельных сферах государственного управления [6, с. 46].
Как особые комплексы мер государственного воздействия и правового регулирования административные режимы выступают содержанием и движущей силой механизма государственного управления.
Необходимость в их установлении вызывается в подавляющем большинстве случаев потребностями обеспечения общественной безопасности и предотвращения социальных конфликтов. Государство вынуждено принимать адекватные меры (правовые, организационные, административно-распорядительные, материально-технические, финансовые и др.) в специальных сферах общественных отношений в целях нормализации социального управления и устойчивого обеспечения жизнедеятельности общества.
Понимание административных режимов не просто как относительно устойчивой конструкции, а, как особого регулятивного механизма, дает основание некоторым исследователям утверждать о возможности управленческой регуляции исключительно посредством административных режимов [7].
В юридической литературе сформулирован ряд дефиниций административно-правового режима, как отраслевой разновидности правового режима, учитывающего комплексное влияние предмета, метода, принципов, субъектов и источников.
Так, Д. М. Овсянко определяет его как особый
правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности [8, с. 41].
В науке административного права административно-правовой режим также понимается либо как урегулированный правовыми средствами комплекс управленческих мер и мероприятий, предусмотренный и реализуемый для достижения целей обеспечения национальной безопасности [9], либо как комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличавшихся от тех, которые применяются органами государственной власти и в их числе органами власти исполнительной в нормальных (обычных) условиях функционирования [10, с. 645].
Можно выделить следующие признаки административно-правовых режимов:
• обособленный объект управления, позволяющий выделять соответствующую специальную сферу государственного управления;
• относительно автономный субъект управления, наделенный необходимыми полномочиями и управленческими функциями;
• взаимосвязь межу субъектом и объектом управления, основанная на определенной подчиненности объекта управления субъекту управления, а также информационный обмен между ними;
• правовые средства воздействия, выражающиеся в способах и типах правового регулирования.
В качестве факультативных признаков административного режима можно выделить:
• преимущественно общедозволительный тип правового регулирования;
• возможность установления правовых ограничений и применения мер принуждения;
• собственный механизм охраны возникающих при его реализации правоотношений.
Миграционные режимы, являясь по своей природе конституционно-правовыми институтами, в то же время представляют собой разновидность административных режимов (миграционное право рассматривается в качестве подотрасли административного права) и обладают всеми признаками, присущими административным режимам:
• наличие четко определенной цели и единых принципов;
• наличие обособленного объекта режимного воздействия;
• наличие специальных субъектов, действующих в сфере реализации миграционной политики;
• подчиненность объекта специальным субъектам, наделенным компетенцией, а также информационный обмен между ними;
• наличие совокупности (комплекса) правовых средств, взаимосвязанных в рамках данного режима и реализующих государственно-политическую деятельность в сфере миграции населения;
• стадийность реализации;
• обеспеченность организационно-правовыми мерами принуждения.
Миграционный режим, как совокупность правовых средств, объединенных едиными целями правовой миграционной политики и правилами их применения, осуществляемых субъектами, реализующими правовую миграционную политику, относится к административно-правовым режимам организации государственного административного контроля и надзора.
Формулируя определение миграционного режима, А. Н. Жеребцов отмечает, что это совокупность взаимосвязанных правовых средств, представляющих собой систему инструментов и действий, как сформулированные правила применения (реализации) указанных правовых средств, направленных на достижение четко определенных управленческих целей в сфере территориального перемещения населения [5].
А. А. Мишунина отмечает, что сущность миграционного режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации заключается в государственном регулировании миграционных процессов в Российской Федерации совокупностью правовых средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленных на обеспечение их устойчивого функционирования [2, с. 105].
Под миграционным режимом, установленном для иностранных граждан и лиц без гражданства, следует понимать установленную Российской Федерацией совокупность юридических и организационных способов и средств, закрепляющих комплекс прав, свобод, обязанностей и ответственности указанных лиц с целью осуществления правового регулирования их прибытия на территорию Российской Федерации, нахождения на территории Российской Федерации, выезда за пределы Российской Федерации, а также транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Учитывая, что термин «миграция» объединяет в себе два понятия — эмиграция («выезд») и иммиграция («въезд») представляется целесообразным отметить предлагаемую И. З. Черепановым классификацию административно-правовых режимов иммиграции, которая позволяет охватить основные направления административно-правового регулирования в данной сфере [8, с. 40].
В качестве оснований классификации предлагается способ правового регулирования, целевое назначение, стадия иммиграционного процесса, характер влияния на организацию управления, субъект, форма
въезда в Российскую Федерацию, правонарушение, условие функционирования. При этом акцентируется внимание на деление административно-правовых режимов иммиграции по способу правового регулирования. В качестве аргумента, отмечается, что способы правового регулирования, и прежде всего административно-правового регулирования, не только оказывают непосредственное воздействие на поведение субъектов административного права, но и в значительной мере определяют характер и жесткость других элементов данного механизма (норм, правоотношений, актов применения права).
А. Н. Жеребцов предлагает два основания классификации миграционно-правовых режимов в виде зависимости от их функционального назначения в процессе реализации правовой миграционной политики государства и цели их создания. К первой группе относятся следующие виды режимов: общие миграци-онно-правовые; регистрационные (уведомительные) миграционно-правовые; разрешительные; правопре-доставительные; легализующие. Ко второй группе относятся такие виды режимов как: регламентирующие; миграционно-поощрительные; миграционно-ограни-чительные; миграционно-запретительные [5].
Определенный интерес в контексте классификации миграционных режимов представляет Приложение № 1 к ранее действовавшей Федеральной миграционной программе, в котором отмечается, что миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя), виду (возвратная или безвозвратная) [9].
При этом представляется целесообразным указать, что по каждому из миграционных режимов нормативными правовыми актами определено его назначение, гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина при его осуществлении, субъекты реализации режима, способы юридического воздействия, контроль за его соблюдением и ответственность за нарушение режима.
Классификация миграционных режимов представляет самостоятельное теоретическое и практическое значение. Представленные основания классификации миграционных режимов и дифференциации их комплексного правового воздействия на широкий спектр общественных отношений в миграционной сфере не являются исчерпывающими, при этом, позволяют сделать вывод о существующем многообразии подходов, а их применение позволит:
• модернизировать механизм реализации миграционных режимов в контексте оптимизации структуры органов их осуществляющих, исключении дублирования совершаемых действий и количестве правомочных субъектов;
• оптимизировать реализацию миграционных режимов путем унификации этапов и субъек-
тов их реализации;
• осуществить быстрый поиск, выбор и эффективное использование тех методов, которые в наибольшей мере соответствуют эффективному решению миграционных проблем.
Последнее актуально в свете ожидаемого реформирования миграционного законодательства и законодательства о гражданстве.
Так, выступая на заседании Совета Безопасности РФ в марте 2016 года, Президент РФ в качестве одной из актуальных проблем обозначил проблему, связанную с повышением эффективности государственной миграционной политики в интересах национальной безопасности. По словам В. В. Путина, «от профессиональных, продуманных действий в этой сфере прямо зависит обеспечение общественной стабильности, межнационального мира и согласия в нашей стране» [7].
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 года В. В. Путин отметил, что «ситуация в сфере миграции, прежде всего нелегальной, связана с повышенными рисками и требует самого пристального внимания. Потребуется «умная» миграционная политика, построенная на четких требованиях и критериях, исключающая потенциальные этнокультурные и другие риски. В первую очередь за счет привлечения на постоянное жительство в Россию наших соотечественников, проживающих в ближнем и дальнем зарубежье, квалифицированных иностранных специалистов, перспективной молодежи».
В выступлении Министра внутренних дел РФ на заседании Правительства РФ в ноябре 2017 года было отмечено, что «приоритетом остается международное сотрудничество в сфере противодействия незаконной миграции» [11].
Выступая на расширенном заседании коллегии МВД России 24.04.2021 г., Президент Российской Федерации. В. В. Путин отметил, что серьезное внимание уделяется повышению эффективности государственного регулирования миграционных процессов в рамках реализации соответствующей Концепции, рассчитанной до 2025 года [12].
Указанная Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы [13] (далее — Концепция) была утверждена Указом Президента РФ от 31 октября 2018 года с целью упорядочения трудовой миграции и минимизации рисков от незаконной миграции. Как отмечено в Концепции, существующие миграционные правила недостаточно ясны и унифицированы. Уровень применения информационных технологий при предоставлении государственных услуг и осуществлении государственного контроля в сфере миграции остается невысоким.
Иностранные граждане, прежде всего приезжающие в Россию в целях работы, часто стремятся обойти
существующие сложности в оформлении миграционных статусов уходом «в тень» (нелегальная трудовая миграция) либо путем приобретения статуса временно и постоянно проживающих, а также российского гражданства (скрытая временная трудовая миграция). Отдельные изменения миграционного законодательства, а равно ужесточение юридической ответственности не приведут к качественному улучшению состояния миграционной сферы и формированию отвечающей интересам Российской Федерации миграционной ситуации и необходимому уровню обеспечения безопасности и правопорядка. С учетом положений Концепции необходимо системное реформирование миграционных режимов и института российского гражданства с учетом положений Концепции.
Список источников
1. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М. : А-ТЕМП, 2004.
2. Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник для вузов. М. : «БЕК», 1996. 465 с.
3. Административное право России. Общая часть : учебник / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. С. А. Старостина. М. : ИНФРА-М, 2010. 572 с.
4. Рушайло В. Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации : автореф. дисс. ...д.ю.н., специальность 12.00.14. М., 2004. 36 с.
5. Жеребцов А. Н. Миграционно-правовые режимы : понятие и виды // Современное право. 2008. № 1. С. 79-81.
6. Долгополов А. А. Понятие и виды нормативных правовых актов, образующих административно-правовые режимы // Российский следователь. 2006. № 9.
7. Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: www.kremlin.ru.
8. Черепанов И.З. Классификация административно-правовых режимов иммиграции // Административное право и процесс. 2010. № 5. С. 40-41.
9. Указ Президента РФ от 09.08.1994 № 1668 (ред. от 13.06.1996) «О Федеральной миграционной программе» // СЗ РФ. 1994, № 18. Ст. 2065.
10. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. В кн. : Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, и А. В. Малько. М. : Юристъ, 1997. 734 с.
11. Официальный сайт Министерства внутренних дел. URL: www.mvd.ru.
12. Расширенное заседание коллегии МВД России. Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/ events/president/news/62860 (дата обращения:
24.04.2021).
13. Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 года № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917.
References
1. Ozhegov S. I., Shvedova N. Y. Explanatory dictionary of the Russian language. 4th ed., add. M. : A-TEMP, 2004.
2. Bakhrah D. N. Administrative law. Textbook for universities. M. : «BEK», 1996. 465 p.
3. Administrative law of Russia. General part : tutorial / Edited by Dr. Yurid. Sciences, prof. S. A. Starostina. M. : INFRA-M, 2010. 572 p.
4. Rushailo V. B. Special administrative and legal regimes in the Russian Federation : abstract. diss. ...doctor of law, specialty 12.00.14. M., 2004. 36 p.
5. Zherebtsov A. N. Migration and legal regimes: concept and types // Modern law. 2008. № 1. P. 79-81.
6. Dolgopolov A. A. The concept and types of regulatory legal acts forming administrative and legal regimes // Russian investigator. 2006. № 9.
7. Official website of the President of the Russian Federation. URL: www.kremlin.ru.
8. Cherepanov I. Z. Classification of administrative and legal regimes of immigration // Administrative law and process. 2010. № 5. P. 40-41.
9. Decree of the President of the Russian Federation of 09.08.1994 № 1668 (ed. of 13.06.1996) «On the Federal Migration Program» // SZ RF. 1994, № 18. Art. 2065.
10. Malko A.V. Incentives and restrictions in law. In the book. : Theory of State and law. Course of lectures / Edited by N. I. Matuzov, and A.V. Malko. M. : Jurist, 1997. 734 p.
11. Official website of the Ministry of Internal Affairs. URL: www.mvd.ru.
12. Extended meeting of the Board of the Ministry of Internal Affairs of Russia. The official website of the President of Russia [Electronic resource]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62860 (accessed: 24.04.2021).
13. Decree of the President of the Russian Federation № 622 dated October 31, 2018 «On the Concept of the State migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025» // SZ RF. 2018. № 45. Art. 6917.
Информация об авторе
О. В. Кудин — адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя.
Information about the author O. V. Kudin — Adjunct of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot'.
Статья поступила в редакцию 16.12.2021; одобрена после рецензирования 24.01.2022; принята к публикации 21.02.2022.
The article was submitted 16.12.2021; approved after reviewing 24.01.2022; accepted for publication 21.02.2022.
