CC BY
38
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 342.951
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-1-163-169 NIION: 2003-0059-1/22-164 MOSURED: 77/27-003-2022-01-363
Принципы миграционных режимов
Олег Васильевич Кудин
Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, Москва, Россия
Аннотация. Рассматривается система принципов миграционных режимов. Принципы миграционных режимов как важный элемент их содержания основываются на общих принципах права и на системе отраслевых принципов административного права, представляют собой самостоятельную регулятивную систему.
Ключевые слова: миграционные режимы, принципы миграционных режимов, принципы административного права
Для цитирования: Кудин О. В. Принципы миграционных режимов // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 1. С. 163-169. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-1-163-169.
Original article
Principles of migration regimes
Oleg V. Kudin
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V. Ya. Kikot', Moscow, Russia
Abstract. The system of principles of migration regimes is considered. The principles of migration regimes as an important element of their content are based both on general principles of law and on a system of sectoral principles of administrative law, at the same time, representing an independent regulatory system.
Keywords: migration regimes, principles of migration regimes, principles of administrative law
For citation: Kudin O. V. Principles of migration regimes. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(1):163-169. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-1-163-169.
Важным элементом содержания миграционных режимов являются принципы.
Подобной точки зрения придерживаются большинство исследователей административных режимов [2, с. 46], несмотря на то, что высказана и противоположная точка зрения о нецелесообразности выделения принципов административных режимов, поскольку традиционно принято считать, что на принципах основывается отрасль права, а не правовые институты.
Тем не менее, выделение принципов административных режимов в целом, и миграционных режимов в частности, представляется целесообразным, поскольку подобный подход, во-первых, адекватно и объективно отражает систему элементов содержания административно-правового режима. Во-вторых, административные режимы как относительно самостоя© Кудин О. В., 2022
тельные правовые массивы основываются на присущих им системообразующих началах, основополагающих положениях, которые придают им самостоятельность и которыми они отличаются друг от друга. В этой связи представляется правильным рассматривать принципы миграционных режимов как необходимые элементы их содержания, основанные на общих принципах права и на отраслевых принципах административного права. И, наоборот, на принципах миграционных режимов основывается миграционное право, которое многими учеными рассматривается в качестве подотрасли административного права.
Принципы административно-правового регулирования взаимосвязаны с принципами государственного управления, которые характеризуют функции и содержание государственной управленческой деятельности, определяют статус субъектов государственного
управления, в том числе осуществляемого в сфере миграции. Система принципов миграционных режимов, в свою очередь, должна учитывать специфику проявления того или иного вида миграции.
Выделение принципов миграционных режимов — важная гарантия защиты прав и свобод мигрантов. Базирующиеся на идеях гуманизма и социальной справедливости, они охраняют основы правового статуса человека, присущие правовому демократическому государству. Обусловленные конституционно-правовыми основами российского государства данные правовые идеи определяют сущность принципов миграционных режимов и их характерные черты.
Принципы миграционных режимов основываются как на общеправовых принципах, так и на отраслевых принципах административного права, представляя собой специальную (институциональную) разновидность последних. А. Н. Сандугей пишет: «...административная политика в сфере миграции должна опираться на общие принципы права, отраслевые и межотраслевые принципы, а также учитывать международно-правовые принципы» [7, с. 240].
Формирующаяся система принципов правового регулирования миграционных отношений ставит вопрос о ее институционализации, т.е. об обособлении от общеправовых и отраслевых принципов. Также не следует смешивать принципы миграционных режимов с другими принципами, регулирующими смежные отношения, например, с принципами миграционной политики.
В качестве основных принципов миграционной политики Российской Федерации, закрепленных в Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 гг., указаны следующие.
1. Полноценное решение задач в социально-экономической, культурной и демографической сферах жизни общества, позволяющее снизить возникновение межэтнических, межконфессиональных и межличностных конфликтов.
2. Верховенство свобод, прав и интересов российских граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.
3. Осуществление совместных действий федеральных и региональных органов власти, а также органов местного самоуправления, направленных на реализацию национальной миграционной политики.
4. Финансовое обеспечение действий, направленных на реализацию государственной миграционной политики.
5. Привлечение гражданских общественных институтов к обеспечению позитивной миграционной ситуации в конкретном регионе и в стране в целом [12].
Кроме того, не следует смешивать принципы миграционных режимов ни с общими (конституционными) принципами правового регулирования, ни с организационными принципами государственного управления, хотя взаимовлияние между ними, безусловно, существует.
К числу общеправовых (конституционных) принципов миграционного права можно отнести принципы: законности; гуманизма; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия и правовой защиты; свободы передвижения и право выбора места пребывания и жительства; равенства граждан перед законом; охраны достоинства личности.
Конституционные принципы правового регулирования оказывают влияние на формирование системы государственного управления в сфере миграции, а также на формирование отраслевых принципов правового регулирования. Общие принципы в системе административного регулирования также имеют существенную функциональность. Такие принципы, как законность, демократизм, федерализм, принцип единства взаимных прав и обязанностей личности и государства также имеют существенную практическую ценность с точки зрения режимного регулирования миграционных процессов.
К отраслевым принципам миграционных отношений следует отнести: единство системы федеральных и региональных органов государственной власти (принцип федерализма) в сфере регулирования миграционных отношений; принцип целесообразности, принцип эффективности.
По мнению Ю. А. Тихомирова, «основу системного регулирования миграционного права составляют принципы и нормы международного права, включая акты международных организаций, межгосударственных объединений и международных миграционных институтов» [11, с. 17].
Международно-правовые стандарты, установленные в сфере регулирования миграционной политики, носят надгосударственный характер, самым непосредственным образом оказывая влияние на регулирование внутренних миграционных процессов.
Так, например, к числу международно-правовых принципов миграционного права следует отнести содержащееся во Всеобщей Декларации прав человека
JURISPRUDENCE
1948 г. право каждого человека на свободное передвижение, выбор местожительства в пределах каждого государства, а также право покидать любую страну, включая свою собственную и возвращаться в свою страну (ст. 13). Кроме того, ст. 14 Всеобщей Декларации закрепляет право каждого человека искать убежище от преследования в других странах и пользоваться им.
Анализ международно-правовых актов, регулирующих миграционные отношения, позволяет сформулировать следующую систему международно-правовых принципов миграционного права:
• содействие управляемой миграции и добровольной репатриации;
• свобода перемещения рабочей силы в целях формирования единых экономических пространств; сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией;
• депортации (реадмиссии) незаконных мигрантов;
• предоставления миграционных услуг (языковых, информационных, консультативных, медицинских и др.);
• покровительства своим гражданам-мигрантам.
К международным региональным принципам
миграционного права СНГ, в частности, относятся:
• принцип безвизового передвижения в странах СНГ;
• квотирования трудовой миграции; пограничной защиты и паспортного контроля;
• запрещения коллективной депортации;
• приоритета национальной безопасности и общественного порядка в миграционном регулировании;
• унификации документов, необходимых в сфере миграции (введение миграционных карт и т. д.);
• упрощенного пограничного контроля в приграничных районах; приоритета национального законодательства в вопросах регулирования въезда, выезда и пребывания мигрантов.
Международно-правовые стандарты оказывают влияние на формирование системы принципов внутригосударственных миграционных режимов.
Система принципов миграционных режимов основывается и на организационных принципах, составляющих основу государственного управления в сфере миграции. Организационные принципы государственного управления не являются принципами миграционных режимов, они отражают порядок государственного управления, компетенцию органов, осуществляющих управление миграционными процессами. Необходимость в их выделении обусловлена тем, что
государство создает специализированные структуры, призванные управлять вопросами передвижения людей в миграционной сфере [3, с. 210-215].
Многие организационные принципы одновременно носят и функциональный характер. К системе организационно-функциональных принципов управления миграционными процессами можно отнести: системность; единство требований, профессионализм и компетенция, гласность, эффективность, ответственность государственных органов в сфере миграции, целесообразность.
Говоря о принципах миграционных режимов, нельзя не упомянуть принцип законности, который лежит в основе всего правового регулирования миграционных процессов, несмотря на то, что в российском миграционном законодательстве данный принцип не содержится.
Между тем, эффективность административно-правового воздействия на миграционные процессы изначально предопределяется соблюдением принципа законности. Принцип законности относится к общим принципам права, однако он имеет отраслевое содержание и значение. Исходя из этого, представляется логичным, если бы в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2020 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 20019 г. № 622, был бы специально закреплен и раскрыт принцип законности как основы государственной миграционной политики.
Среди принципов административного права особе значение имеет принцип обеспечения прав и свобод граждан. Вопросы охраны и защиты прав и свобод граждан в миграционной сфере требуют усиленного внимания.
Иностранные граждане в миграционной сфере наделены целым комплексом прав.
В. В. Сапелкина отмечает, что «...под правами граждан в миграционной сфере нужно понимать комплекс предписаний, связанных с осуществлением их права на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства. К числу важных прав также может быть отнесено права гражданина выезжать за пределы своей страны и беспрепятственно возвращаться обратно. К миграционным правам может быть отнесено право на приобретение и прекращение гражданства» [8, с. 24].
В этой связи принцип охраны и защиты прав и свобод граждан является одним из самых важных в
системе административно-правового воздействия на миграционную сферу правоотношений. Данный принцип в одинаковой мере касается как российских граждан, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, законно пребывающих в нашей стране.
Принцип обязательного миграционного учета нашел прямое законодательное закрепление в ст. 4 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства Российской Федерации» (далее — Закон о миграционном учете) [13].
Миграционный учет граждан представляет собой одну из основных форм государственного регулирования миграционных процессов. Он направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории государства, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов государства в сфере миграции.
Принцип обязательного миграционного учета является сложносоставным, основываясь на следующих началах:
• свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российского государства;
• защита государством права иностранных граждан на свободу передвижения и выбор ими места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации на основе законности и соблюдения норм международного права;
• сочетание интересов личности, общества и государства;
• обеспечение национальной безопасности и защита иных национальных интересов Российской Федерации;
• доступность совершения действий, необходимых для осуществления миграционного учета;
• унификация правил миграционного учета.
Вышеизложенные компоненты принципа обязательного миграционного учета также представляют собой самостоятельные институциональные (специальные) принципы миграционных режимов, которые также должны найти отражение в действующей Концепции государственной миграционных политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. (либо в ее последующей редакции).
Механизм миграционного учета, представляющий собой совокупность взаимосогласованных методов, принципов, правовых и организационных средств, определяющих порядок постановки и снятия с учета иностранных граждан и лиц без гражданства, позволяет:
• осуществлять процесс постановки снятия с учета иностранных граждан и лиц без гражданства;
• обеспечивать уровень правовой защиты и соблюдения конституционных прав иностранных граждан и лиц без гражданства при его реализации;
• обеспечивать реализацию государственной политики в миграционной сфере.
Институт учета пространственных перемещений иностранных граждан выступает в качестве основного средства реализации ими своих прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом1. Прежде всего, речь идет
0 реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства [6, с. 63-64].
Принцип свободы передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации носит универсальный и основополагающий характер для международного и внутригосударственного права. Данный принцип распространяет свое действие и на иностранных граждан и на лиц без гражданства, которые вправе свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации. Свобода передвижения предусматривает возможность свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться обратно, а право на выбор места пребывания и жительства составляет часть свободы личности [9, с. 58-59].
Принцип защиты государством права иностранных граждан на свободу передвижения и выбор ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации на основе законности и соблюдения норм международного права означает, что все субъекты миграционных отношений обязаны соблюдать нормы российского законодательства. Российская Федерация, со своей стороны, соблюдая договорные и обычные нормы и неукоснительно следуя принципу добросовестного выполнения международных обяза-
1 Ст. 4 Закона о миграционном учете; ст. 1 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации.
jjÉiSk.
-^pr-
JURISPRUDENCE
JJIÉL..
тельств [14], создает все необходимые условия для возможности беспрепятственной реализации иностранными гражданами своих прав и свобод.
Важное место в системе правового регулирования миграционных процессов занимает принцип обеспечения национальных интересов государства. В регулировании миграционных отношений вопросы обеспечения национальной безопасности и национальных интересов должны иметь приоритетное значение.
Как отмечает Т. А. Прудникова, «.к числу обязательных принципов интеграции в сфере миграции необходимо отнести принцип защиты национальных интересов государства при сохранении суверенного равенства государств-участников интеграционных миграционных процессов» [5, с. 18].
Данный принцип связан с необходимостью обеспечения национальной безопасности, защищенностью населения страны, стабилизацией и увеличением демографической численности населения, формированием полной, достоверной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для прогнозирования последствий указанных перемещений, выработки государственной политики в сфере миграции и ее последующей реализации.
Российская Федерация, как и любая другая страна, заинтересована в притоке в свою экономику квалифицированной рабочей силы и в упорядочении внешней трудовой миграции.
Исходя из этого, принципом регулирования режима внешней трудовой миграции является принцип отбора мигрантов с точки зрения их квалификации, знания русского языка, традиций и обычаев народов, проживающих на территории нашей страны.
Как пишет Е. А. Малышев, «.в основе политики государства в области внешней трудовой миграции лежат принципы избирательности в отношении трудовых мигрантов в сочетании с эффективными мерами противодействия незаконной миграции» [4, с. 123].
К системе принципов миграционных режимов может быть отнесен принцип противодействия нелегальной миграции.
Под незаконной миграцией нужно понимать внешний аспект миграции, предполагающий перемещение с территории одного государства на территорию другого с нарушением установленного порядка въезда и выезда [10, с. 13].
Нелегальная внешняя миграция представляет большую общественную опасность в самых различ-
ных аспектах ее проявления. Реализация миграционной политики в этой связи связана с решением целого ряда проблем, связанных с организацией незаконной миграции, созданием преступных сообществ по этническому признаку. В этой связи в системе правового регулирования миграционных процессов государств, активно принимающих мигрантов, сформирована система правовых средств различной отраслевой принадлежности, направленных на противодействие нелегальной миграции.
В. А. Андрюшенков отмечает: «.незаконная миграция является одной из основных угроз национальной безопасности наряду с незаконным перемещением через государственную границу Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и оружия» [1, с. 11].
Возмещение естественной убыли населения в некоторых случаях осуществляется за счет внешней миграции. Для решения демографической проблемы в некоторых государствах осуществляется политика по возвращению в страну соотечественников, проживающих за рубежом. Правовой основой для реализации подобной программы в России является Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [15].
В Указе Президента РФ от 31 октября 2018 г. N° 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» [12] определено, что миграционную политику следует рассматривать в качестве вспомогательного средства для решения демографических проблем. Она должна быть направлена на создание благоприятного режима для добровольного переселения в Россию лиц, которые способны органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества.
Таким образом, принцип стимулирования демографического прироста населения нашей страны за счет приезда в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих в других странах, также является принципом миграционных режимов.
Институциональные принципы миграционных режимов нашли отражение в Концепции регулирования миграционных процессов: это защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права; защита национальных интересов и обеспечение безопасности
Российской Федерации; сочетание интересов личности, общества и государства; дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов.
По нашему мнению, указанную систему принципов миграционной политики, закрепленную в п. 20 Концепции следует дополнить системообразующим принципом обязательного миграционного учета, без которого данная система выглядит неполной.
Указанные принципы составляют основу системы институциональных принципов миграционных режимов.
На основе вышеизложенного можно сформулировать систему институциональных принципов миграционных режимов:
• защита прав и свобод человека на основе законности и соблюдения норм международного права;
• защита национальных интересов и обеспечение безопасности Российской Федерации;
• соблюдение и защита прав мигрантов, недопустимость их дискриминации по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;
• принцип дифференцированного подхода государства к решению проблем различных категорий мигрантов;
• взаимодействие федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества с общественными объединениями мигрантов;
• принцип обязательного миграционного учета;
• благоприятное отношение к законной миграции и противодействие нелегальной миграции;
• предоставление преимуществ для миграции соотечественников, семейной миграции, миграции лиц трудоспособного возраста и высококвалифицированных специалистов;
• рациональное территориальное распределение вынужденных мигрантов;
• сочетание интересов мигрантов, российских граждан, общества и государства;
• стимулирование демографического прироста населения нашей страны за счет приезда в Россий-
скую Федерацию соотечественников, проживающих в других странах.
Список источников
1. Андрюшенков А. А. Уголовная ответственность за организацию незаконной миграции: авто-реф. дисс. ... канд. юрид. наук. Омск, 2016.
2. Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М. Административное право: учебник. М., 2015.
3. Галлиган Д., Полянский В. В. Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.
4. Малышев Е. А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика. М., 2017.
5. Прудникова Т. А. Административно-правовое регулирование миграционных процессов (современность и перспективы): автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2016.
6. Прудникова Т. М. Организационно-правовые основы регулирования миграционных процессов. Административно-правовой аспект: моногр. М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014.
7. Сандугей А. Н. Государственное администрирование в сфере миграции (проблемы теории и правового регулирования). М., 2018.
8. Сапелкина В. В. Обеспечение прав и свобод граждан в деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
9. Сазонова О. А. Административно-правовое регулирование в сфере миграции: проблемы и перспективы совершенствования: дисс. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2019.
10. Соколов Д. А. Криминологическая характеристика организации незаконной миграции: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
11. Тихомиров Ю. А. Правовое положение мигрантов // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 3 (№ 6).
12. Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 35. Ст. 22.
13. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (ред. от 8 июня 2020 г.) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства Российской Федерации» (ред. от 2 декабря 2018 г.) // СЗ РФ.
2006. № 30. Ст. 3285; 2018. № 53 (ч. 1). Ст. 8454. (далее - Закон о миграционном учете).
14. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О международных договорах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757; 2014. № 11. Ст. 1088.
15. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (ред. от 23 июня 2013 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СПС «КонсультантПлюс».
References
1. Andryushenkov A. A. Criminal responsibility for the organization of illegal migration: abstract. diss. ... cand. jurid. sciences'. Omsk, 2016.
2. Dmitriev Y. A., Evteeva A. A., Petrov S. M. Administrative law: textbook. M., 2015.
3. Galligan D., Polyansky, V. V., Starilov Yu. N. Administrative law: history and main modern concepts. M., 2002.
4. Malyshev, E. A. State control in the sphere of external labor migration: theory and practice. M., 2017.
5. Prudnikova T. A. Administrative and legal regulation of migration processes (modernity and prospects): autoref. diss. ...Dr. yurid. sciences. M., 2016.
6. Prudnikova T. M. Organizational and legal bases of regulation of migration processes. Administrative and legal aspect: monogr. M. : UNTI-DANA: Law and Law, 2014.
7. Sandugei A. N. State administration in the field of migration (problems of theory and legal regulation). M., 2018.
8. Sapelkina V. V. Ensuring the rights and freedoms of citizens in the activities of the passport and visa service of the internal affairs bodies: diss. ... cand. jurid. M., 2002.
9. Sazonova O. A. Administrative and legal regulation in the field of migration: problems and prospects for improvement: diss. ... cand. jurid. sciences'. Voronezh, 2019.
10. Sokolov D. A. Criminological characteristics of the organization of illegal migration: abstract. diss. ... cand. jurid. M., 2013.
11. Tikhomirov Yu. A. The legal situation of migrants // Journal of Foreign Legislation and Comparative Jurisprudence. 2006. Issue 3 (No. 6).
12. Decree of the President of the Russian Federation No. 622 dated October 31, 2018 «On the Concept of the State migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025» // SZ RF. 2018. No. 35. St. 22.
13. Federal law of July 18, 2006, No. 109-FZ (as amended on 8 Jun 2020) «On migration registration of foreign citizens and individuals without citizenship of the Russian Federation» (as amended on December 2, 2018) // SZ the Russian Federation. 2006. No. 30. St. 3285; 2018. No. 53 (part 1). St. 8454.
14. Federal Law No. 101-FZ of July 15, 1995 (as amended on March 12, 2014) «On International Treaties of the Russian Federation» // SZ RF. 1995. No. 29. St. 2757; 2014. No. 11. St. 1088.
15. Federal Law No. 99-FZ of May 24, 1999 (ed. of June 23, 2013) «On the State Policy of the Russian Federation in relation to compatriots abroad» // SPS «Con-sultantPlus».
Информация об авторе
О. В. Кудин — адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя.
Information about the author
O. V. Kudin — Adjunct of the Department of Administrative Law and Administrative Activity of the Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V. Ya. Kikot'.
Статья поступила в редакцию 08.11.2021; одобрена после рецензирования 17.01.2022; принята к публикации 01.02.2022.
The article was submitted 08.11.2021; approved after reviewing 17.01.2022; accepted for publication 01.02.2022.
