CC BY
486
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
МИГРАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ПРИНЦИПЫ
МАКСИМ ВАЛЕРЬЕВИЧ НАЗАРОВ,
аспирант кафедры Конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены актуальные вопросы миграционной безопасности Российской Федерации, сформулировано авторское понятие миграционной безопасности; определены сущность и принципы миграционной безопасности. Ключевые слова: миграционные процессы, миграционная безопасность.
Annotation. the article considers topical issues of migration security of the Russian Federation and invited its author's concept. The author defines the essence and principles of the migration security. Keywords: migration, migration safety.
Миграционные процессы имеют сложный и многоаспектный характер, оказывая как позитивное, так и негативное воздействие на социально-политическую и экономическую обстановку. Складывающаяся миграционная ситуация непосредственно затрагивает вопросы безопасности государства, в том числе политической, экономической, поскольку речь идет о необходимости обеспечения экономической освоенности, заселенности территории России, а значит территориальной целостности и безопасности государства.
Конституционно-правовые основы миграционной безопасности Российской Федерации1 могут быть всесторонне осмыслены только на основе комплекса знаний из других научных областей. Проблемы миграционной безопасности Российской Федерации в последнее время находятся в центре пристального внимания экономистов, социологов, политологов и юристов2. В различной степени отдельные аспекты вышеуказанной проблемы становились предметом научных дискуссий многочисленных разноаспект-ных научных форумов, в монографических работах3, комментариях к действующему законодательству, учебной и практической литературе4, научных статьях5.
В современных условиях существует много неразрешенных проблем, спорных моментов, а также положений, требующих согласования и выработки единого подхода. До сих пор остро дискуссионными остаются вопросы, связанные с категориально-понятийным аппаратом в сфере миграционной безопасности.
В этой связи анализу и разработке понятийно-категориального аппарата миграционной теории посвящены научные исследования ряда ученых в области миграционной науки, таких как: А.С. Ахиезер, В.М. Баранов, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, В.А. Ионцев, Л.Л. Рыбаковский и Т.Я. Хабриева, М.Ю. Тюркин и других.
Предлагая авторский подход к определению категории «миграционная безопасность», необходимо определить ее понятие и сущность. Анализ точек зрения ученых и практиков относительно понятия «миграционная безопасность», позволяет констатировать отсутствие единого подхода к рассматриваемой категории, ее трактовке и содержанию.
К сожалению, Концепция миграционной политики, разработка которой осуществлена с учетом отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации, внешней политики Российской Федерации и интеграционными процессами на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств, Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также с общемировыми тенденциями глобализации6, не охватывает категорию «миграционная безопасность» и не раскрывает ее понятие и содержание7.
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ (ред. от 5 октября 2015 г.) «О безопасности»
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
определяя основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, также не отражает категорию «миграционная безопасность»8.
Терминологический плюрализм в данном случае не способствует разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции9 и снижению социокультурных10, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов11.
Этимология понятия «миграционная безопасность» заключает в себе следующее. Понятие «миграция» имеет латинские корни и в переводе означает перемещение или переселение12. Понятие «безопасность» - от англ. security. Состояние, когда народ (государство) может суверенно, без вмешательства и давления извне свободно избирать и осуществлять свою стратегию социального, экономического и политического развития.
В целях познания сущности и формирования понятия «миграционная безопасность» первостепенным является анализ системообразующих категорий.
В исследуемой области научного знания наличествует значительное количество определений категории «миграция». Ученые, рассматривая понятие миграция, акцентируют внимание на различных аспектах данного социально-экономического явления.
Более того, анализируя миграцию населения, авторы не всегда четко различают её как некоторый процесс территориального перемещения людей и как тот или иной результат осуществления последнего13. В связи с этим некоторые исследователи, учитывая данное обстоятельство, отмечают, что миграцией населения часто называют сам процесс миграции, который наиболее точно следует называть «территориальным перераспределением населения»: явление здесь подменяется одной его стороной, а миграция как процесс перемещения - итогами процесса. Это неизбежно приводит к ошибкам в понимании сущности миграции14.
На наш взгляд, всесторонний анализ многочисленных научных подходов к определению категории «миграция», сущности и структуры миграционного процесса, определение основных моделей миграционных процессов раннего и современного периода глобализации позволит сформулировать целостное понятие «миграционная безопасность».
Как справедливо отмечает Т.Н. Балашова, в конституционно-правовом смысле под миграцией следует понимать совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жи-
тельства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленных государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущих приобретение нового правового статуса. Данное определение является, на мой взгляд, наиболее оправданным, точным и полным, отвечающим решению задач эффективного регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации. В нём учитываются юридический аспект - «совокупность правовых и нормативных отношений», возможность «приобретения нового правового статуса», отражается стадийная природа миграции «планирование и территориальное перемещение людей», а также указание на приживаемость на новом месте жительства. Кроме того, определение отражает позицию государства именно «государственным регулированием»15 данного явления и интересы переселенцев (перемещающихся лиц)16.
Закон устанавливает безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз». При этом угроза определяется как «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства»17.
Рассматриваемый закон формирует институционально-правовые рамки, в пределах которых определена перспектива дальнейшей разработки системы правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяет задачи органов государственной власти и управления в обеспечении безопасности и элементы системы безопасности.
Безопасность - это такое состояние сложной системы, когда действие внешних и внутренних факторов не приводит к ухудшению системы или к невозможности ее функционирования и развития18. Национальная безопасность - это показатель состояния общества и государства, характеризующий их способность выдерживать воздействие разрушительных факторов и адаптироваться к меняющимся ус-ловиям19.
По мнению А.В. Степанова, миграционную безопасность в современных условиях можно представить как государственно-правовой институт, включающий комплекс механизмов и структур по обеспечению и защите основ легальной миграции, прав и свобод человека, устойчивого миграционного порядка. Непременным условием обеспечения миграционной безопасности, как справедливо отмечает автор, является основанная на международных стандартах государственная правовая политика страны, имеющая целевую, инструментальную и результативную составляющие. Государственная правовая политика Российской Федерации в сфере миграционной безопасности - совокупность юридических норм, институтов и отношений, обеспечивающих правовые условия развития личности, общества и государства в сфере легальной миграции20.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Определяя понятие миграционная безопасность, Г.Г. Попов приходит к заключению о том, что институт миграционной безопасности включает в себя правовые нормы, которые не только провозглашают права и свободы человека, но и ограничивают данные права согласно законодательству, отражающему интересы страны. Автор в этой связи делает акцент на состояние юридической защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства21, так и граждан Российской Федерации22, институционально предполагающее систему правовых норм, обеспечивающих доминанту национальных интересов в сфере регулирования миграционных процессов23.
Ряд ученых, формируя понятие миграционная безопасность, включают дополнительные характеристики. Так, к примеру, интересен подход к понятию миграционной безопасности с учётом миграционных стратегических рисков, когда миграционную безопасность возможно определить как способность институтов государства и общества управлять стратегическими рисками в целях их предотвращения или снижения до приемлемого уровня их пороговых значений на основе оценки и прогноза развития миграционных процессов24.
Сущностные характеристики миграционной безопасности позволяют выделить основные черты данного понятия.
Во-первых, миграционная безопасность может быть представлена как принцип организации правовой деятельности, направленный на обеспечение эффективной миграционной политики, что находит отражение в конституционно-правовых требованиях.
Во-вторых, миграционная безопасность распространяется на правоотношения по защите конституционных требований создания и реализации прав человека в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и граждан Российской Федерации.
В-третьих, миграционная безопасность представляет собой правовой институт, обеспечивающий нормативную правовую базу в сфере конституционного и миграционного законодательства, направленную на регулирование миграционных процессов.
В-четвёртых, миграционная безопасность заключается в обеспечении юридической защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и граждан Российской Федерации25.
Анализ различных точек зрения ученых относительно понятия и сущности миграционной безопасности позволил сформулировать авторское определение вышеуказанной категории. На наш взгляд, миграционная безопасность Российской Федерации как часть целого - государственной национальной безопасности - это целостная система, объединяющая совокупность общественных отношений и правовых норм в целях обеспечения правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации и интересам мирового сообщества, защиты личности, общества и государства от угроз в сфере миграционной политики.
Основными направлениями обеспечения миграционной безопасности Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты в сфере реализации миграционной политики, которыми определяются цели, задачи и принципы важнейших социальных, политических и экономических преобразований миграционных процессов для создания безопасных условий осуществления конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в сфере миграции26, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности, суверенитета и безопасности государства.
Обеспечение миграционной безопасности заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам Российской Федерации и интересам мирового сообщества в сфере миграционной политики.
На современном этапе развития общества и государства приоритетными целями государственной миграционной политики Российской Федерации выступают:
а) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации;
б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации;
в) содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей27.
С учетом стратегически важных государственных интересов, к целям обеспечения миграционной безопасности в Российской Федерации относятся:
• стратегические национальные приоритеты в сфере реализации государственной миграционной политики;
• создание благоприятных социальных, политических и экономических условий для преобразований миграционных процессов;
• создание безопасных условий осуществления
конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в сфере миграции. Повышение эффективности миграционной безопасности строится в соответствии с принципами:
• миграционной справедливости - нормативно-ценностный регулятив, обеспечивающий баланс конституционных миграционных прав и обязанностей в интересах настоящего и будущих поколений;
• целенаправленности миграционной политики - обеспечивается за счет использования всего потенциала, вовлеченности всех ресурсов, направленных на эффективное развитие миграционных процессов;
• инновационности - концентрации имеющихся ресурсов на приоритетных направлениях миграционной политики для выполнения крупных инновационных, стратегически значимых проектов;
• эффективности миграционной политики - за счет внедрения всесторонней системы регулирования и контроля над миграционными процессами;
• законности миграционной политики - соблюдение норм национального и международного права;
• согласованного взаимодействия государственных органов в области реализации миграционной политики - совместные мероприятия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, развитие институтов социального партнерства и гражданского общества28;
• обеспечение, предусмотренных миграционным законодательством, прав и свобод человека и гражданина29;
• недопустимость дискриминации;
• стимулирование рационального территориального распределения потоков вынужденных переселенцев;
• обеспечение социальных, политических и экономических условий для эффективных преобразований миграционных процессов;
• достижение дифференцированного подхода к регулированию миграционных потоков;
• рациональное регулирование, модернизация, инновационное развитие миграционных процессов и т.д.
Рассматривая принципы миграционной безопасности, особое внимание необходимо уделить анализу конституционных принципов, которые находят свое выражение в правотворческой и правоприменительной деятельности, связанной с регулированием миграционных процессов, обеспечением миграционной безопасности в целях защиты конституционных прав и устойчивого развития личности, общества и государства30.
Состояние миграционной безопасности Российской Федерации напрямую зависит от политического, социально-экономического, культурного потенциала страны и эффективности функционирования в целом системы обеспечения государственной национальной безопасности.
Целевое назначение миграционной безопасности Российской Федерации заключается в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации путем достижения максимальной защищенности, комфортности, благополучия населения, стабилизации и увеличения численности постоянного населения, содействия обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности её отраслей. Интерес к обеспечению миграционной безопасности Российской Федерации не только не снижается, а непрерывно возрастает, о чем свидетельствуют всесторонние исследования последних лет. С учетом изменений в мировой архитектуре (состояние и тенденции развития миграционных процессов) теоретико-прикладные аспекты миграционной безопасности обуславливают динамику дальнейших исследований и нуждаются в непрерывном научном осмыслении.
1 См.: Белоновский В.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д., Чих-дадзе Л.Т., Миронов А.Л., Кальгина А.А., Опалева А.А. Актуальные проблемы конституционного права России. Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право» / М., 2016. Сер. Magister.
2 Прудникова Т.А., Егоров С.А., Акимова С.А. Правовые и организационные особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран: Учебное пособие. М., 2013.
3 См.: Хазова В.Е., Хазов Е.Н. Международно-правовая защита национально-культурного достояния народов: Монография. М., 2009.
4 См.: Червонюк В.И., Гасанов К.К., Хазов Е.Н. Конституционное право зарубежных государств: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2015.
5 См.: Богданов А.В., Хазов Е.Н.Актуальные вопросы незаконной миграции как одного из видов организованной преступности в современной России. Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 2. С. 98-101.
6 См.: Лимонов А.М., Хазов Е.Н. Основные направления деятельности органов местного самоуправления по реализации миграционной политики в ряде европейских странах и современной России. Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 1. С. 41-44.
7 См.: п. 4, 5 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года / URL: http://kremlin.ru/events/president/news/15635 (дата обращения 20 апреля 2016 г.).
8 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 (в
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ред. от 5 октября 2015 г.) «О безопасности» // СПС «Консуль-тантПлюс» [Электронный ресурс] (дата обращения: 20 апреля 2016 г.).
9 См.: Богданов А.В. ХазовЕ.Н. Актуальные вопросы незаконной миграции как один из видов организованной преступности в современной России Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 2. С. 98-101.
10 Хазова В.Е. Международно-правовые формы борьбы с посягательством на национально-культурное достояние народов: Дисс. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2006.
11 См.: Богданов А.В. Хазов Е.Н. Роль место и значение оперативно-разыскной деятельности по противодействию организованной преступности в сфере незаконной миграции на территории России Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 5 с. 142-145.
12 См.: Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 2006. С. 307-308.
13 См.: Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в России : монография. М., ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. С. 6.
14 См.: Миграция населения. Вып. 2. Трудовая миграция в России: Миграционная политика. М., 2002. С. 10.
15 Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление». М., 2013. Сер. Magister (3-е изд., перераб. и доп.)
16 См.: Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: Автореф. дисс...на соиск. уч. ст. докт. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 10.
17 См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // Российская газета. 2010. 29 декабря.
18 См.: Заплатинский В. М. Терминология науки о безопасности. // Zbornik prispevkov z medzinarodnej vedeckej konferencie «Bezhecnostna veda a bezpecnostne vzdelanie». Liptovsky Mikulas: AOS v Liptovskom Mikulasi, 2006.
19 См.: КуковскийА.А. Анализ понятия «национальная безопасность» в контексте безопасности государства и нации // Юридическая теория и практика: научный журнал. 2010. № 2. С. 78-80.
20 См.: Степанов А.В. Миграционная безопасность Российской Федерации на современном этапе: содержание, проблемы, предложения // Административное право и процесс.
2013. № 3. С. 14-18.
21 Хазов Е.Н., Хазова В.Е. Совет Европы, ООН, международные организации и их роль по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека в мировом сообществе. Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2016. № 1. С. 3-6.
22 См.: Хазов Е.Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России. М., 2013.
23 См.: Попов Г. Г. Миграционная безопасность России: институционально-правовой анализ 23.00.02 Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2006. С. 7-8, 18.
24 См.: Полежаева С.А. К вопросу о системе рисков и угроз миграционной безопасности // Юридический мир. 2011. №5. С. 32-34.
25 Дорожко Ф.Л., Назаров В.Ю., Хазова В.Е. Конституционное право человека на гражданство и его основные особенности и принципы в Российской Федерации. В сборнике: 20-летие Конституции Российской Федерации. Алонцева Е.Ю., Григорьева Н.В., Прохорова Е.А., Сумин А.А., Угольни-кова Н.В., Химичева О.В. Становление, проблемы и тенденции развития. М., 2014. С. 226-230.
26Хазов Е.Н. Юридические гарантии основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Санкт-Петербургский университет МВД РФ. СПб., 1997.
27 См.: Пункт 21 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: Утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г. // Документ опубликован не был. Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте www.kremlin. ru по состоянию на 13 июня 2012 г..
28 Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление». М., 2013. Сер. Magister (3-е изд., перераб. и доп.).
29Назаров В.Ю., Хазова В.Е., Шакун Н.В. Роль и значение международного механизма охраны и защиты прав и свобод человека в Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 2. С. 83-88.
30Хазова В.Е., Клыга Т.В. Международно-правовая охрана и защита прав человека. Мониторинг правоприменения. 2012. № 2. С. 54-57.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
