CC BY
8МЕДИЦИНАЛЫК КеМЕК К9РСЕТУ САПАСЫН БАГАЛАУ/ ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ОКАЗАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ
Сакенов О. Б.
Руководитель Центра инвестиционных проектов Темирбекова Г.С.
Главный специалист отдела развития ГЧП
РГП на ПХВ «Республиканский центр развития здравоохранения» МЗ РК
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ГЧП В ЗДРАВООХРАНЕНИИ
Аталуы: Денсаульщ сацтау саласындагы МЖЭ хальщаральщ тэжiрибесi
Авторлары: О. Б. Сэкенов, Инвестициялыц жобалар орталыгыныц жетекшШ; Г. С. Темирбекова, МЖЭ даму болгмгтц бас маманы
Тушндеме: Мемлекетпк жекеменшж эрштестж 6ykw элемде таралган. Op6ip ел МЖЭ-нщ да-муына бiрегей тэжiрибе жинады. K^ipri танда элеуметлк салага кеп квнiл бвлiнуде: бшм мен денсаулык сацтау салаларына. Казахстан МЖЭ-HiH дамуына жогары элеуетiн иелш етедi, бiрак; барлык; мYмкiншiлiгiмiздi болашацта багалай аламыз.
Title: International PPP practices in Healthcare
Authors: Olzhas Sakenov, Head of Center of investment projects; Temirbekova G.S., Chief Expert, PPP Development Deprtment
Abstract: Public Private Partnership is internationally accepted practice. Each country has developed its unique PPP experience. Today the most attention is focused on social sector such as education and healthcare. Republic of Kazakhstan has a great potential for PPP development; yet we will be able to evaluate all the opportunities only in future
В последнее время в отраслях, которые раньше находились в ведении государства, происходят значительные изменения. Объекты электроэнергетики, железнодорожной отрасли, коммунального хозяйства, здравоохранения и т.д. стали передаваться во временное пользование бизнесу, при этом правительство оставило за собой право регулирования и контроля их деятельности. Объекты данных отраслей не могут быть приватизированы в силу их стратегической, экономической и социально-политической значимости, однако, и достаточного количества средств на их развитие в государственном бюджете нет. Для этих целей стал привлекаться частный капитал в форме государственно-частного партнерства (ГЧП). Нужно отметить, что практика применения механизмов ГЧП на сегодняшний день распространена во всем мире.
Центр инвестиционных проектов провел работу по изучению международного опыта в данном направлении. Как показала мировая практика, при достаточном уровне государственной поддержки проекты ГЧП становятся объектом интереса со сторо-
ШНЕДЖЁЙ
ны частного бизнеса. Причем, наибольшее внимание инвесторов привлекают социальные сферы: образование и здравоохранение. Чаще всего, при этом используется модель «строительство - эксплуатация», при которой объект может быть передан государству как сразу после завершения строительства, так и после завершения срока контракта ГЧП. Оплата в данном случае производится в период контракта в зависимости от качества предоставляемых услуг частником.
Рассмотрим более подробно международный опыт использования ГЧП. Великобритания является первопроходцем в принятии ГЧП. Началом развития ГЧП в этой стране принято считать 1992 год, когда дефицит инвестиций в секторе здравоохранения привел к созданию Частной финансовой инициативы (ЧФИ), позволившей использовать частный капитал в государственных капиталовложениях. На сегодняшний день в стране реализовано свыше 700 ЧФИ-проектов.
Согласно механизма ЧФИ, частный партнер финансирует все расходы по строительству, поддерживает построенные сооружения в рабочем состоянии в течение
МЕДИЦИНАЛЬЩ КеМЕК КвРСЕТУ САПАСЫН БАFАЛАУ/ ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ОКАЗАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ
всего времени их эксплуатации (обычно 25 лет). Но при этом государство остается ответственным за предоставление услуг. Государственные органы производят расчёты с подрядчиками только после завершения строительства объектов инфраструктуры и полного их оснащения. Доход подрядчиков составляет 10-14% от затраченной суммы. Наряду с этим существуют специальные стандарты и штрафные санкции за невыполнение подрядчиками своих обязательств.
ЧФИ подразумевает частичную или полную передачу рисков частному сектору. В тех случаях, когда частный подрядчик может лучше справиться с риском, к примеру, в области строительства или предоставления услуг, такого рода ответственность возлагается на него. В ситуациях, когда считается, что частный сектор менее способен управлять рисками, например, в отношении спроса, тогда, по крайней мере, часть ответственности государственный сектор должен оставить за собой.
Что касается законодательства, в Великобритании сегодня отсутствуют специальные профильные законодательные акты, регулирующие ГЧП. Отношения, связанные с ГЧП, в значительной степени регулируются директивами ЕС о публичных контрактах и о публичных услугах, британским законодательством, принятым в соответствии с этими директивами, а также общими законами о недвижимости, договорах, проведении конкурсов, налогообложении, конкуренции и т.д.
Для поддержки ГЧП-проектов создан ряд организаций, выполняющих различные функции: от выработки политики в области ГЧП до консультационной поддержки региональных властей и инвесторов.
В Германии действует несколько иной принцип. Здесь распространена продажа государственных лечебно-профилактических учреждений инвесторам за символическую сумму. Инвестор обязуется выполнять государственный заказ. Количество частных и некоммерческих клиник в этой стране растет, хотя в год открывается лишь 2-3 новые государственные клиники.
Здесь также отсутствует отдельный
законодательный акт, регулирующий ГЧП, но в 2005 году был принят закон об ускорении ГЧП, который позволил внести ряд изменений в налоговое, антимонопольное, инвестиционное, бюджетное законодательство. В основном, проекты ГЧП реализуются на основе стандартных контрактов, при этом они меняются в зависимости от того, насколько оценены государством риски партнера и состояния его бюджета.
Для повсеместного внедрения ГЧП развитарегиональнаясетьцентровподдержки ГЧП. Также созданное в 2008 году АО «ГЧП Германии» оказываетконсультационную поддержку государственным исполнительным органам по вопросам ГЧП и проводит различные исследования для улучшения условий реализации механизмов ГЧП в Германии.
В Австралии доминирует модель ГЧП, при которой частный сектор отвечает за проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию объекта инфраструктуры на протяжении 25-30 лет, в результате частный сектор применяет подход жизненного цикла при предоставлении услуг.
В 1990-х годах был принят ряд законов, позволяющих большее участие частного сектора. На сегодняшний день законодательная база разрешает частную собственность, управление и эксплуатацию объектов общественной инфраструктуры в широком диапазоне объектов инфраструктуры. Бухгалтерский и налоговый режим хорошо понимается инвесторами и концессионерами, что способствует долгосрочным инвестициям в инфраструктуру.
Широкое применение ГЧП по всей Австралии поддерживается Национальной политикой в сфере ГЧП и руководящими принципами, разработанными специализированной организацией Infrastructure Australia (IA) от имени федерального правительства. Отдельный федеральный министр по инфраструктуре, министры инфраструктуры в каждом штате и IA осуществляют централизованную координацию проектов.
Опыт Австралии примечателен в области информирования общественности обо всех проектах, финансируемых за счет госу-
Шнеджёр!
№ 2 (11) 2014 МЕНАЖЕР
МЕДИЦИНАЛЬЩ КеМЕК К9РСЕТУ САПАСЫН БАГАЛАУ/ ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ОКАЗАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ
дарственных средств. К примеру, проект по строительству дороги стоимостью 2,5 млрд. австр. долларов EastLink подробно представлен в Интернете и каждый гражданин может ознакомиться на сайте.
В Швеции ГЧП не получило широкого распространения по причине особенности шведской модели социально-экономического развития, для которой традиционна ответственность государства за обеспечение общественных услуг и функционирование общественной инфраструктуры, активно поддерживаемая правящими до 2006 года социал-демократами. Но, начиная с 2006, правоцентристкие правительства воспринимают ГЧП более позитивно.
Под ГЧП в Швеции понимаются «формы кооперации между общественными институтами, осуществляющими государственные закупки, и поставщиками с целью обеспечения финансирования, сооружения, модернизации, управления или эксплуатации объектов в сфере инфраструктуры и/или предоставления услуг». Основная деятельность, осуществляемая инвесторами , это: финансирование, строительство, управление и эксплуатация.
Отношения ГЧП регулируются законодательством о государственных закупках.
Несмотря на небольшой опыт применения ГЧП, можно отметить его положительный эффект: осуществление проекта в более короткие сроки, приемлемая стоимость финансирования и четко определенная стоимость строительства, строгое разделение рисков.
Получило распространение ГЧП в странахВосточнойиЦентральнойЕвропы,ак-тивно внедряется ГЧП и в Азии, в особенности в Корее, Китае, на Филиппинах и в Сингапуре.
Благодаря государственной политике поддержки программ ГЧП, рынок ГЧП в Южной Корее вырос и превратился в стабильный и высоко прибыльный финансовый рынок. Контракты ГЧП в основном делятся на «строительство-передача-эксплуатация» и «строительство-передача-аренда» в зависимости от структуры проекта. При этом частный инвестор проектирует, строит и экс-
ШНЕДЖЁЙ
плуатирует объект в дальнейшем для возврата своих инвестиций путем сбора платежей.
Законодательно ГЧП поддерживает Закон о ГЧП, Указ по внедрению ГЧП, Базовый план ГЧП и нормативы по реализации ГЧП. Согласно Закону о ГЧП в проектах могут быть задействованы 62 вида объектов инфраструктуры в 16 отраслях экономики. Таким образом, государство намерено привлечь частный капитал в те отрасли, которые особо нуждаются в дополнительных инвестициях для общественных нужд в государственном секторе.
В данной стране развиты меры государственной поддержки в виде субсидий, гарантий, налоговых льгот, схемы разделения рисков, при котором инвестору компенсируется сумма базовой стоимости проекта и проценты по государственным облигациям в пределах той стоимости, которая была бы при государственном финансировании.
Становление ГЧП в России связано с транспортным комплексом и лишь постепенно такое партнерство стало распространяться на остальные отрасли производственной инфраструктуры, промышленность и энергетику. В настоящее время на стадии реализации 79 концессионных проектов. Чаще всего в концессию передают автодороги, около трети концессий в социальной сфере, чаще всего в здравоохранении.
Основной закон, регулирующий ГЧП в России - ЗАКОН «о концессионных соглашениях». В тоже время, в регионах стало формироваться собственное законодательно-правовое поле ГЧП.
На федеральном и региональном уровнях ведется активная работа в направлении ГЧП: создаются соответствующие органы (в основном консультативные), формируется нормативно-правовая база, активизируются регионы. Постепенно возрастает доверие бизнеса к ГЧП.
В данной стране применяются несколько форм взаимодействия государства и бизнеса: государственные контракты, аренда государственного и муниципального имущества, смешанные предприятия. В то же время, основные формы ГЧП по привлечению дол-
МЕДИЦИНАЛЬЩ КеМЕК КвРСЕТУ САПАСЫН БАFАЛАУ/ ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ОКАЗАНИЯ МЕДИЦИНСКОЙ ПОМОЩИ
госрочных частных инвестиций, такие как концессии, соглашения о разделе продукции (СРП) и контракты модели «строительство-передача» тяжело внедряются в стране.
Несмотря на очевидную потребность в ГЧП, оно с трудом пробивает себе дорогу. Основным препятствием тому является следующее: собственником значительной части инфраструктуры является государство, а операторами этой собственности в большинстве случаев выступают частные компании. При этом, каждый преследует свои цели, выстраивает свою стратегию, не всегда ориентируясь на создание стройной легитимной системы отношений.
Сегодня России необходимо активно разрабатывать экономические, правовые, финансовые и налоговые механизмы регулирования концессий.
В Казахстане ГЧП в данный момент находится на стадии перехода от планирования к реализации проектов ГЧП. Политика привлечения инвестиций в государственный сектор путем применения механизмов ГЧП создало необходимые условия для успешного внедрения ГЧП.
Так был принят Закон «О концессиях» (Закон), который в декабре 2013 года был обновлен с учетом изменений и дополнений. Также были внесены дополнения и в другие нормативно-правовые акты по вопросам развития ГЧП. Данные поправки направлены на расширение финансовых механизмов реализации ГЧП-проектов, внедрение новых видов контрактов ГЧП, расширение сфер применения ГЧП, а также совершенствование процедур подготовки проектов ГЧП.
В 2008 году постановлением Правительства была создана отдельная организация по вопросам ГЧП - АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства», в функциях которого проведение экономических экспертиз проектов, работа по улучшению законодательного поля и стратегическому развитию системы ГЧП в Казахстане.
Региональные центры ГЧП и организации, в чью компетенцию входит данный вопрос действуют в 8 областях Казахстана.
В 2011 году был принят первый программный документ по вопросам ГЧП - Программа по развитию ГЧП в Республике Казахстан на 2011-2014 годы, целью которой определено обеспечение реализации комплекса мер по повышению роли и значимости механизмов ГЧП.
В начале 2014 года создан Центр сопровождения проектов ГЧП. Центр сопровождения будет работать на этапах подготовки проектов, их структурирования, проведения переговоров между участниками проектов, а также разработки предложений по структуре финансирования потенциальных проектов ГЧП.
При Правительстве Республики Казахстан действует Координационный совет по вопросам ГЧП, который позволяет оперативно решать вопросы по развитию ГЧП в отраслях. Имеется опыт реализации концессионных проектов в отечественной транспортной инфраструктуре и энергетике. В настоящее время на стадии разработки и согласований проекты по схеме ГЧП в области: здравоохранения, городской инфраструктуры, энергетики, образования и транспорта. При планировании ГЧП-проектов применяется одна форма ГЧП концессия и используются в основном модели «строительство-передача-управление» и «строительство-управление-передача».
На сегодняшний день Казахстан обладает высоким потенциалом для развития ГЧП. По оценкам экспертов Казахстанского центра ГЧП объем проектов ГЧП к 2023 году может достичь 10-15% от общей потребности развития инфраструктуры.
Но оценить все эти возможности еще предстоит в будущем. Пока же все участники ГЧП должны настроиться на сотрудничество и взаимодоверие друг к другу.
Источники:
1. Государственно-частное партнерство. Международный опыт. Под рук. Ж. Абиесова. Астана, 2013.
2. Материалы сайта http://kzppp.kz/
МЕНЕДЖЕР1 № 2 (11) 2014 МЕНЁ^ЖЕР
