CC BY
132УДК 342
ПРИМЕНЕНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ДЛЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Ешимова Дана Акылбековна
Первый заместитель Председателя правления АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства», PHD (д.ю.н.); г. Астана, Республика Казахстан;е-таИ: d.eshimova@kzppp.kz
Нурпейсов Рысбек Абатович
Исполнительный директор АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства»; г. Астана, Республика Казахстан;e-mail:r.nurpeisov@kzppp.kz
Ключевые слова: механизм ГЧП; проекты ГЧП; законодательство; регионы; местные органы власти.
Аннотация. Развитие экономики каждого региона, так и страны в целом связано с мерами по улучшению транспортной, социальной, энергетической и другой общественной инфраструктуры. Одним из наиболее эффективных механизмов решения такой задачи является государственно-частное партнерство (ГЧП), которое получило широкое применение во многих странах мира.
В главном стратегическом документе страны: Стратегии «Казахстан-2050» к вопросу применения механизма ГЧП уделено особое внимание. Создание эффективного частного сектора экономики и развитие ГЧП выделено одним из направлений экономической политики нового курса - всеобъемлющий экономический прагматизм на принципах прибыльности, возврата от инвестиций и конкурентоспособности. Кроме того, приоритетное применение и развитие ГЧП отмечено по направлению практической научно-исследовательской работы медицинских вузов, по созданию сети ГЧП для развития системы высшего и среднего образования. Задача Стратегии «Казахстан-2050» по определению правовой базы для ГЧП, внедрению самых передовых инструментов и механизмов такого партнерства, практически выполнена с внесением в законодательство с 2013 по 2016 годы ряда концептуальных изменений, направленных на повышение привлекательности проектов ГЧП и их широкого применения, в частности в регионах. В 2015 году принят новый Закон о ГЧП, с которым начинается новый виток развития ГЧП в Казахстане.
В статье рассматриваются вопросы внедрения ГЧП в Республике Казахстан, приводится анализ международного и отечественного опыта, а также анализ действующих положений законодательство в области ГЧП, с учетом которых авторы дают основные выводы по применению механизма ГЧП для развития региональной инфраструктуры.
МЕМЛЕКЕТТ1К-ЖЕКЕШЕЛ1К ЭР1ПТЕСТ1КТЩ ТЕТ1Г1Н 0ЩРЛ1К ИНФРАК¥РЫЛЫМДЫ ДАМЫТУ УШ1Н ПАЙДАЛАНУ
Дана А^ылбек^ызы Ешшова
«Казацстандыц мемлекеттгк-жеке меншгк эрттестгк орталыгы»
АКБасцарматерагасынын бiрiншi орынбасары, PHD (з.г.к.);
Астана цаласы, Казацстан Республикасы; e-mail: d.eshimova@kzppp.kz
Рысбек Абат^лы Нвдпешсов
«Казацстандыц мемлекеттгк-жеке меншгк эрттестгк орталыгы»
АКатцарушы директоры; Астана цаласы, Казацстан Республикасы;
e-mail:r.nurpeisov@kzppp.kz
Ty^h свздер:МЖЭ тет1ктер1; МЖЭ жобалар; зац ЖYйесi;аймацтар; жергтктг атцару мекендер1.
Аннотация. Эр аймацтыц жэне эр мемлекеттщ даму мэселелер1 транспорттыц, элеуметтщ энергетикалыц инфраструктура цурылымдарын кездеген шараларына тыгыз байланысты. Осы тургыда, мемлекеттт-жекешелт эрттестт(МЖЭ), аталган
мэселелет шешуге турацты ат салысады. Осы уацытца дейт, МЖЭ квп мемлекеттерде енггзшген.
Елдщ басты стратегиялыц цужатында: «Казацстан-2050» Стратегиясында МЖЭ механизмы енг1зуге ерекше квцгл бвлгнген. Экономиканыц тигмдг жеке секторын цуру жэне МЖЭ дамыту жаца багыттыц экономикалыц саясаты - пайда алу,инвестициялар мен бэсекеге цабыеттшктен цайтарым алупринцитне нег1зделген тYгел цамтитын экономикалыц прагматизмнщ б1рден-б1р багыты болып белгшенген. Сонымен цатар медициналыц жогары оцу орындары жумысыныц тзжгрибелт гылыми-зерттеушшк багытта да, жогары жэне орта б1л1м беру ЖYйесiн дамыту Yшiн МЖЭ желшн цуруда да МЖЭ басымды цолдану мен дамыту айтылган. «Казацстан - 2050» Стратегиясыныц МЖЭ Yшiн цуцыцтыц базаны аныцтау, мундай эрттестттщ бYгiнгi ^нгi ец озыц цуралдары мен тетiктерiн енгiзу бойынша мiндетi 2013-2016 жылдарда зацнамага МЖЭ жобаларыныц тартымдылыгын арттыру мен оларды кещнен,соныц шнде вщрлерде цолдануга багытталган тугырнамалы взгер^тер енгiзумен w ЖYзiнде орындалды. 2015 жылы МЖЭ туралы жаца зац цабылданды, одан бастап Казацстанда МЖЭ дамуыныц жаца айналымы басталды.
Аталган мацала, МЖЭ механизмдерт Казацстан Республикасында енг1зуге байланыстыэрекеттерд1 зерттейд1. Осы тургыда, мацалада халыцаралыц жэне Казацстандык тэжiрибелердi талцылау жэне зац ЖYйесiнiц аныц сараптамасы келт1р1лген. Мацаланыц авторлары МЖЭ механизмдерт аймацтарды дамытуга пайдала-нуына сэйкес нацты усыныстарды оцырмандардыц назарына усынып отыр.
APPLICATION OF PPP MECHANISMS IN THE DEVELOPMENT OF THE REGIONAL INFRASTRUCTURE
Eshimova Dana Akylbekovna
First Deputy Chairperson ofthe Board, JSC Kazakhstan Public-Private Partnership Center,
PHD (LAW); Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: d.eshimova@kzppp.kz
Nurpeisov Rysbek Abatovich
Executive director, JSC Kazakhstan Public-Private Partnership Center;
Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: r.nurpeisov@kzppp.kz
Keywords: PPP mechanisms; PPP projects; legislation; regions; local executing authorities.
Abstract. The development of every region and every country is closely linked to the undertakings relating to the betterment of the transport, energy, and social infrastructure. One of the effective mechanisms in improving the multiple-end infrastructure is the public-private partnership. This mechanism is being extensively applied in most of world's countries.
The main strategic document of the country: The strategy «Kazakhstan-2050» paid a special attention to issues of the application of the PPP mechanism. Creation of an effective private sector of the economy and development of PPP has been highlighted in one of the directions of the economic policy of the new course - comprehensive economic pragmatism on the principles of profitability, return on investment and competitiveness. In addition, the priority of the application and development of PPPs was noted in the direction of practical scientific research work of medical universities, in the creation ofa PPP networkfor the development of higher and secondary education. The task of the Kazakhstan-2050 Strategy to determine the legal framework for PPPs, to introduce the most advanced tools and mechanisms for such a partnership, has practically been fulfilled with the introduction in the legislation from 2013 to 2016 of a number of conceptual changes aimed at increasing the attractiveness of PPP projects and their wide application, particularly, in the regions. In 2015, a new PPP Law was adopted, thereby starting a new round of PPP development in Kazakhstan.
The study explores the issues relating to the implementation of the PPP mechanisms in the Republic of Kazakhstan. It presents an in-depth analysis of the international empirical practices as well as those in Kazakhstan. Moreover, it portrays the existing legislation on implementing the PPPs. Based on the analysis; the paper presents the key conclusions on using the PPP mechanisms for the purposes of the regional infrastructure development.
Во всем мире идеология государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) заключается в реализации социально-значимого проекта посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между государством и бизнесом. Частный сектор входит в проекты ГЧП не только со своим капиталом, но и инновациями, опытом менеджеров.
Многолетняя практика в мире свидетельствует, что ГЧП являются эффективным инструментом разгрузки государственного бюджета и повышения качества социальных услуг. Также, институт ГЧП часто используется, когда традиционные способы государственных закупок недостаточно эффективны.
Одними из первых моделей ГЧП стали концессионные соглашения, которые были подписаны в XVII в. во Франции на финансирование и строительство двух каналов: Бриарского (СапаЫеВпаге) в 1638г. и Лангедокского (CanalduMidi) в 1666 г. Среди первых проектов, в которых был применен механизм ГЧП, стали проекты по созданию объектов инфраструктуры с нуля (greenfieldprojects). Государство стремилось создать необходимую инфраструктуру, используя возможности частного сектора при ограниченности государственного бюджета. Для этих целей во Франции были разработаны две модели ГЧП, а именно:
- концессия: в ее рамках частный партнер выбирался на основе проведения конкурса государством для финансирования, строительства и предоставления услуг на протяжении определенного долгосрочного промежутка времени, после окончания которого, проект передавался государству. При этом частный сектор получал вознаграждение ежеквартально или ежегодно от государства (осуществление выплат государством начиналось после завершения частным сектором строительства объекта инфраструктуры общественного сектора) за реализацию проекта (структура выплат формировалась на основе капитальных и операционных затрат частного сектора);
- аренда (affermagecontract): частная компания должна была спроектировать, построить объект инфраструктуры и/или управлять им, при этом финансирование предоставлялось государством. При выборе данной модели ГЧП государство единовременно заключает контракт на строительство и управление объектом инфраструктуры с частным сектором, при этом не исключается возможность для частной компании заключить субконтракт с другой частной компанией для управления этим объектом. Вследствие предоставления возможности
частному сектору получить единый контракт на выполнение ряда функциональных задач, можно снизить стоимость контракта за счет планомерного распределения затрат на всем жизненном цикле проекта, а также повысить качество осуществляемых работ (в связи с тем, что инвестор будет заинтересован в высоком качестве строительства объекта с применением инновационных решений для снижения эксплуатационных затрат в будущем [1].
В широком смысле к основным формам ГЧП можно отнести:
- арендные отношения;
- лизинговые отношения;
- государственно-частные предприятия;
- концессионные и другие соглашения.
Среди всех видов ГЧП доминируют концессии. Концессии, как выше было сказано, являются одной из первых форм в истории развития ГЧП и на сегодняшний день получили наибольшее распространение в инфраструктурных проектах.
Можно отметить следующие три вида концессии:
на уже существующие объекты инфраструктуры;
на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;
передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.
Также распространены следующие модели ГЧП:
BTO (Build Transfer Operate);
BRT (Build Rent Transfer);
DCMF (Design Construct Maintain Finance);
DBFO (Design Build Finance Operate);
DBOT (Design Build Operate Transfer);
BOO (Build Own Operate);
GOCO (Government Owned Contractor Operated);
BOOST (Build Own Operate Subsidize Transfer);
BLT (Build Lease Transfer);
DBOOM (Design Build Own Maintain);
BOT (Build Operate Transfer);
FBOOT (Finance Build Own Operate Transfer).
Рассмотрим подробнее наиболее часто встречающиеся:
ВОТ (Build Operate Transfer - строительство - эксплуатация/ управление - передача). Частная сторона инвестирует на создание объекта и осуществляет его эксплуатацию сроком, оговоренным в договоре, необходимым для окупаемости вложенных средств, после чего, объект передается государству;
BOOT (Build Own Operate Transfer -
строительство - владение - эксплуатация/ управление - передача). Отличается от ВОТ тем, что частный партнер получает право владения, помимо пользования, объектом на срок действия договора, после чего объект передается государству. Также существует обратный BOOT, при котором государство финансирует и создает объект, после передает его в доверительное управление частной стороне, который по истечении времени может выкупить его в свою собственность;
ВТО (Build Transfer Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Объект передается государству сразу после завершения строительства, после которого частный партнер получает правомочие на пользование объектом;
BOO (Build Own Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). Частная сторона строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности.
На практике чаще используются смешанные модели ГЧП. В целом, все перечисленные модели ГЧП охватываются двумя основными формами ГЧП, это контрактное и институциональное ГЧП.
Практически во всех государствах, использующих механизмы ГЧП, выделяется наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП [2].
Наибольшее число проектов ГЧП осуществляется в транспортной отрасли (аэропорты, порты, трубопроводный транспорт, дороги, мосты и т.д.), социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, культура, туризм), жилищно-коммунальном хозяйстве (сети, водоснабжение, теплоснабжение и т.д.). Лидирующей отраслью по реализации проектов ГЧП в мире является транспортная отрасль [3].
Современный мир идет по пути потребления, поэтому правительства сталкиваются с дилеммой: как удовлетворить растущие ожидания граждан в услугах в условиях хронического состояния для многих стран необходимости уменьшения дефицита государственного бюджета. Особенно обостряется эта проблема в период замедления экономического роста и сокращения налоговых поступлений. Существует испытанный вариант решения данной дилеммы: сократить дефицит за счет уменьшения расходной части бюджета. Разумеется, что такой вариант в условиях демократии малоинтересен для всех участников отношений. Поэтому идея
ГЧП открывает определенные перспективы. В течение последних двух десятилетий в рамках ГЧП за рубежом реализованы тысячи проектов [4].
Изучение глобальных, общемировых тенденций развития имеет важную ценность по той причине, что зачастую именно они задают направление для дальнейшего совершенствования национальных правовых систем.
Обзор результатов аналитического исследования Всемирного банка о надлежащих практиках в сфере ГЧП (далее - Отчет МБРР о лучших практиках), опубликованных в 2017 году1, показывает следующее.
Как указано в Отчете МБРР о лучших практиках в ГЧП, данный отчет является первой попыткой собрать систематизированные данные о закупках ГЧП путем предоставления сведений о нормативной базе, регулирующей процессы ГЧП в 82 странах мира, и оценить эти данные на основе сопоставления с международно-признанными передовыми практиками.
Оценка состояния правового ландшафта в сфере ГЧП в исследуемых странах проводилась по состоянию на конец марта 2016 года. В Отчете МБРР о лучших практиках, оценки выставлены по шкале от 0 до 100 баллов. Государства, находящиеся в верхней части диапазона (оценка, приближающаяся к 100 баллам), имеют нормативную базу, которая тесно связана с международно-признанной передовой практикой в сфере ГЧП. Страны, чьи оценки находятся в нижней части диапазона (оценки, тяготеющие к 0 баллов) имеют значительные возможности для дальнейшего совершенствования своего законодательства.
Сравнительный анализ проводился МБРР по четырем областям, которые охватывают основные этапы проектного цикла ГЧП:
-подготовка проекта ГЧП;
-закупки ГЧП;
-управление контрактами ГЧП;
-управление незапрошенными предложениями (unsolicitedproposals), то есть предложениями, поданными предпринимателями в порядке частной инициативы.
Детализированная оценка состояния законодательного регулирования вопросов ГЧП в Республике Казахстан по всем четырем оценочным критериям представлена в таблице.
1 Источник: Benchmarking Public-Private Partnerships Procurement 2017, Assessing Government Capability to Prepare, Procure, and Manage PPPs, International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank http://pubdocs.worldbank.org/en/461481475076529519/PPP-benchmarking-Report-embargo-revised.pdf
ПОДГОТОВКА ГЧП
Утверждение Центральным Бюджетным Органом Да Только перед конкурсными процедурами
Приоритезация проекта ГЧП в соответствии с приоритетами государственных инвестиций Да Детальная процедура не регламентирована
Экономический анализ Да Специальная методология не разработана
Оценка фискальной доступности Да Специальная методология не разработана
56 баллов Идентификация рисков Да Специальная методология не разработана
Оценка финансовой жизнеспособности Да Специальная методология не разработана
Сравнительная оценка ГЧП и государственных закупок Да Специальная методология не разработана
Рыночная оценка Да Специальная методология не разработана
Проект контракта ГЧП, прилагается к запросу предложений Да
Использование стандартизированных типовых контрактов ГЧП Да
ЗАКУПКИ ГЧП / КОНКУРСНЫЕ Е ПРОЦЕДУРЫ
Члены Оценочной комиссии обладают специальной квалификацией Нет
63 балла Уведомление о государственных закупках ГЧП, подлежит опубликованию закупающей организацией (государственным партнером) Да Доступно online
Установлен минимальный период времени для подачи конкурсных заявок (не менее 30 дней) Да Конкретный период времени не определен
Тендерные документы, подробно описывают этапы процесса закупок Да
Осуществляется разъяснение уведомлений о закупках и/или запросов предложений Да Ответы раскрываются публично
Вместе с конкурсным предложением предоставляется финансовая модель Нет
Предложения оцениваются в полном соответствии с опубликованными критериями оценки Да
Процедура, когда получено только одно конкурсное предложение, урегулирована Да Процедура детально не регулируется
Информация о присуждении публикуется Да Доступно online
Уведомление о результате процесса закупок ГЧП Нет
Проведение переговоров с выбранным участником конкурса до подписания контракта, регулируется Да
Публикация контракта ГЧП Нет
НЕЗАПРОШЕННЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ (ЧАСТНАЯ ИНИЦИАТИВА)
33 балла Оценка незапрашиваемых (инициативных) предложений Да Согласованность с приоритетами правительства не регулируется
Конкурсные процедуры в случае инициации проекта частным партнером предусмотрены Да
Минимальный период времени для подачи заявок предусмотрен (не менее 90 дней) Нет
УПРАВЛЕНИЕ КОНТРАКТОМ ГЧП
58 баллов Система управления исполнением договора ГЧП Да
Система мониторинга и оценки Да Частный партнер периодически предоставляет информацию; Закупающий орган собирает информацию
Регулирование изменения структуры частного партнера (т.е. состава заинтересованных сторон) Да
Регулирование изменений /пересмотра договора ГЧП (после подписания контракта) Да Ограничения на изменение инвестиционного плана или длительности договора
Регулирование обстоятельств, которые могут возникнуть в течение срока действия контракта ГЧП Да Форс-мажор, неблагоприятные действия правительства
Механизмы разрешения разногласий Да Регулируются контрактом
Права кредиторов step-inright Да Устанавливаются прямым соглашением
Основания для прекращения договора ГЧП Да
Согласно прогнозам ведущих экономистов именно «партнерство бизнеса-общества-государства» будет определять все бизнес-модели экономики любой страны.
В целом суть ГЧП сводится не только к реализации крупных, инфраструктурных проектов, но и к решению региональных задач.
Рассматривая развитие региональной инфраструктуры посредством ГЧП через призму правоприменительной практики в других странах, а также на первых опытах Казахстанских местных проектов можно отметить следующие моменты:
на местном уровне, в основном, реализуются малые проекты, требующие более активного участия государственных органов;
местные органы власти зачастую не обладают необходимыми финансовыми ресурсами для реализации проектов, в связи с чем, им приходится ограничиваться проектами, которые требуют скорейшей реализации;
на местном уровне, в большинстве случаев, не достаточно знаний и умений для управления проектами ГЧП. Вовлечение консультантов пока является достаточно дорогим мероприятием.
Потребности в модернизации региональной инфраструктуры с каждым годом существенно возрастают, а органы власти не успевают отвечать этим нуждам. Поэтому, регионы все чаще прибегают к механизму ГЧП как к альтернативному способу финансирования малых инфраструктурных социальных проектов.
Поскольку в настоящее время в Казахстане продолжается процесс внедрения ГЧП,
указанные выше вопросы остаются актуальными и для нас.
Важным условием успешной реализации проектов с применением схемы ГЧП является создание и внедрение эффективной законодательной и методологической базы.
В Стратегии «Казахстан-2050», главном документе Системы государственного планирования РК, определена новая экономическая политика, и одной из составляющих ее является развитие ГЧП.
В реализации Стратегии «Казах-стан-2050», а также Плана нации «100 конкретных шагов» 31 октября 2015 года в Казахстане принят Закон «О государственно-частном партнерстве» (далее - Закон о ГЧП), который призван обеспечить эффективное выполнение государственных обязательств, не наращивая бюджетные расходы и долю государственного сектора в экономике. Новый закон позволяет реализовывать ГЧП во всех сферах экономики, а на региональном уровне малых форм ГЧП (детские сады, поликлиники, физкультурно-оздоровительные комплексы и т.п.) по упрощенным процедурам путем использования типовой документации. Также, законом о ГЧП расширены сферы применения ГЧП; круг участников ГЧП; установлены права и обязанности партнеров в ГЧП; определены формы участия субъектов ГЧП, источники финансирования проектов ГЧП и меры государственной поддержки ГЧП; урегулированы вопросы заключения договоров ГЧП путем прямых переговоров, вопросы корпоративного управления проектами, реализуемыми в рамках институционального ГЧП. Также расширены кон-
трактные формы ГЧП за счет внедрения в ГЧП контрактов жизненного цикла, сервисных контрактов, лизинговых отношений. При этом сервисные контракты могут заменить традиционные закупки товаров, работ и услуг, к примеру, обслуживание зданий, информационных систем с передачей частной стороне сервисных функций и т.п.
Ранее ГЧП в Казахстане было представлено преимущественно концессией, которая применима к наиболее сложным и капиталоемким проектам. На практике, «традиционная» концессия по модели ВТО, реализуемая в странах Западной Европы оказалась неэффективной в Казахстане. С 2005 по 2014 год было заключено шесть договоров концессии, из которых до стадии эксплуатации дошло три проекта. Причем в двух из указанных проектов (строительство линии электропередач Северный Казахстан - Актюбинская область и строительство железнодорожной линии Шар-Усть-Каменогорск) государство участвует в капитале концессионера через квазигосудаственные компании.
В реализацию Закона о ГЧП приняты подзаконные нормативные правовые акты2, а также Дорожные карты по развитию ГЧП на 2016-2018 годы на республиканском и местном уровнях.
Для применения упрощенных процедур приняты типовые документации по проектам в отдельных отраслях экономики, в частности по строительству и эксплуатации детского сада, многоквартирного жилого дома с подземным паркингом, поликлиники, семейно-врачебной амбулатории, ФОК (физкультурно-оздоровительного комплекса); автовокзала, сервисно-заготовительного центра, завода по переработке твердо-бытовых отходов с полигоном утилизации отходов, общежития объекта образования, а также модернизации и управлению сетей уличного освещения3.
В целях обеспечения доступа к консолидированной информации по проектам ГЧП запущена Единая информационная база по проектам ГЧП, которая размещена на сайте Центра развития гЧп в разделе «База проектов» http://kzppp.kz/project_base.
Стоит отметить, что Закон о ГЧП стал востребованным, механизмы, заложенные в нем, уже заработали на практике. В настоящее время на различных стадиях находится
более 300 проектов, заключено более ста договоров ГЧП и концессий, в основном на региональном уровне4.
По состоянию на октябрь 2017 года активность применения механизма ГЧП в разрезе регионов выглядит следующим образом:
1. Акмолинская область реализует 3 проекта ГЧП, в том числе 2 проекта в сфере дошкольного образования и один проект по передаче объектов здравоохранения в доверительное управление. Общая стоимость проектов составляет около 8,4 млрд. тенге, из них 5,7 млрд. тенге на строительство и эксплуатацию детского сада на 280 мест.
2. Актюбинская область реализует 8 проектов ГЧП на общую сумму порядка 16,6 млрд. тенге, из них три проекта в сфере физической культуры и спорта и еще три в сфере здравоохранения, по одному в сфере образования и социальной сфере (Центр социального обслуживания).
3. Алматинская область реализует 3 проекта ГЧП в сфере образования, здравоохранения и в сельском хозяйстве, на общую сумму около 2,3 млрд. тенге. Самым капиталоемким из них является проект по созданию 7 сервисно-заготовительных центров (сумма проекта - порядка 1,3 млрд. тенге).
4. Восточно-Казахстанская область приступил к реализации 12 проектов ГЧП, 11 из которых относится к дошкольному образованию. Еще один проект реализуется в сфере спорта и культуры. Общая стоимость всех проектов составляет порядка 6,9 млрд. тенге.
5. Карагандинская область заключила 21 договоров ГЧП на сумму около 7,0 млрд. тенге, из них 4 проекта будут реализованы в сфере образования, остальные 17 проектов в сфере здравоохранения.
6. Костанайская область также лидирует по количеству проектов ГЧП. В данном регионе реализуется 17 проектов на общую сумму около 8,6 млрд. тенге, из них 7 проектов в сфере образования, 4 проекта в сфере энергетики и жилищно-коммунального хозяйства, 4 проекта в сфере физической культуры и спорта, по одному в сфере здравоохранения, а также строительства.
7. Кызылординская область реализует 3 проекта ГЧП, из них 2 проекта в сфере физической культуры и спорта и один в сфере здравоохранения. Общая стоимость проек-
2 Приказ МНЭ РК от 25.11.2015г. № 725 «О некоторых вопросах планирования и реализации проектов государственно-частного партнерства».
3 Приказ МНЭ РК от 25.11.2015г. № 724 «Обутверждении типовой конкурсной документации проекта ГЧП и типового договора ГЧП по способам осуществления государственно-частного партнерства в отдельных отраслях (сферах) экономики.
4 Сайт Центра развития ГЧП, раздел «База проектов» http://kzppp.kz/project_base?level=aП®юn=aП &mdustry=aU&sШus=aU
тов ГЧП около 1,2 млрд. тенге.
8. Мангистауская область - 9 проектов ГЧП на общую сумму порядка 4,4 млрд. тенге. Кроме проекта ГЧП «Строительство и эксплуатация многоквартирного жилого дома в городе Актау Мангистауской области», все остальные проекты реализуются в сфере образования, преимущественно дошкольного образования.
9. Северо-Казахстанская область реализует 2 проекта в сфере образования и один проект в сфере физической культуры и спорта (стоимость 3 проектов - около 4,6 млрд. тенге).
10. Павлодарская область имеет 6 проектов ГЧП на сумму около 0,6 млрд. тенге. Практически все проекты реализуются в сфере здравоохранения, кроме одного проекта по организации социальных услуг.
11. Южно-Казахстанская область реализует 13 проектов ГЧП, из них 3 проекта в сфере физической культуры и спорта, 2 проекта в сфере здравоохранения и 8 проектов в сфере образования (общая стоимость всех проектов порядка 9,6 млрд. тенге).
12. г. Алматы заключил 3 договора ГЧП на сумму около 0,6 млрд. тенге для реализации 2 проектов в сфере физической культуры и спорта и одного проекта в сфере образования.
13. г. Астана реализует 6 проектов ГЧП, из них 5 проектов по строительству и эксплуатации детских садов и еще один проект по созданию и эксплуатации аппаратно-программного комплекса (видеонаблюдение). Общая стоимость всех проектов порядка 15,1 млрд. тенге.
14. Атырауская область реализует 1 проект по строительству и эксплуатации уличного освещения в г. Атырау на сумму порядка 2,4 млрд. тенге.
Таким образом, практически на всей территории Республики Казахстан реализуются проекты ГЧП, большинство которых относится к сфере дошкольного образования, здравоохранения, физкультуры и спорта и жилищно-коммунального хозяйства.
Нужно отметить, что имеются и другие сферы, где с полным успехом можно внедрить механизм ГЧП, к примеру: сельское хозяйство, туризм. Потенциал ГЧП в этих и других отраслях, на наш взгляд, требует более глубокого изучения со стороны отраслевых регуляторов, в частности профильные министерства должны выявлять объекты государственной собственности, государственные функции и услуги, которые предпочтительно передать в конкурентную среду в рамках ГЧП.
На сегодняшний день Казахстан имеет законодательство и опыт по применению контрактных форм с различными схемами реализации ГЧП на региональном уровне. Видовое разнообразие способов ГЧП определенное статьей 7 Закона о ГЧП, не ограничиваясь, предлагает широкий формат контрактного партнерства государства и бизнеса:
1) концессия;
2) доверительное управление государственным имуществом;
3) имущественный наем (аренда) государственного имущества;
4) лизинг;
5) договора, заключаемые на разработку технологии, изготовление опытного образца, опытно-промышленное испытание и мелкосерийное производство;
6) контракт жизненного цикла;
7) сервисный контракт;
8) иные договора, соответствующие признакам ГЧП.
Другой способ осуществления ГЧП, а именно институциональное ГЧП рассматривается как альтернатива капитализации квазигосударственных компаний за счет средств государственного бюджета. Если при традиционной схеме реализации бюджетного инвестиционного проекта государство за счет средств республиканского либо местного бюджета пополняет уставный капитал квазигосударственной компании, а также за счет этих средств реализует проект, то при институциональном ГЧП государственный и частный партнеры совестно формируют уставный капитал компании ГЧП и привлекают заемное финансирование для реализации проекта ГЧП.
Данная схема имеет ряд существенных преимуществ:
• частный партнер, вкладывая свои собственные средства, разделяет риски с государством, соответственно, будет проведен анализ проекта в части маркетинга, доходности и возврата вложенных средств.
• для привлечения банковского финансирования партнеры будут обязаны обеспечить финансовую устойчивость проекта ГЧП и способность генерировать денежные потоки для обслуживания займа.
• реализация проекта будет основана на методах проектного управления через органы совместно контролируемой компании.
Институциональное ГЧП позволяет снизить количество неэффективных государственных инвестиционных проектов, а также способствует переходу государственных органов и квазигосударственных компа-
ний, участвующих в проекте, на современные методы проектного и корпоративного управления5.
В случае если проект планируется реализовать силами частного партнера, а выплаты предполагается осуществлять на стадии эксплуатации объекта ГЧП, предпочтительным является реализация контрактного ГЧП.
Из всех заключенных договоров ГЧП наиболее распространенным является контракт на строительство и эксплуатацию объекта ГЧП с переходом или без перехода в государственную собственность и его разновидность контракт на реконструкцию и эксплуатацию.
Также используются виды ГЧП как доверительное управление, имущественный наем, лизинг и сервисный контракт.
В целях упрощения процедур планирования проектов ГЧП в 2016 году были разработаны типовая конкурсная документация и типовой договор ГЧП по 10 объектам малых форм ГЧП в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, спорта, сельского хозяйства, транспорта и охраны окружающей среды
Из контрактов, заключенных в 2017 году, 13 заключены с использованием типовой конкурсной документации, из них 11 договоров ГЧП на строительство и эксплуатацию 11 детских садов, 1 - на строительство и эксплуатацию поликлиники, 1 - на строительство и эксплуатацию многоквартирного жилого дома.
Международная практика показывает применимость механизмов ГЧП, как в проектах, требующих новое строительство и/ или реконструкцию, так и в проектах, требующих улучшение эффективности управления.
Активное использование механизма ГЧП неоднократно подчеркивалось Главой государства. В Послании народу Казахстана от 31 января 2017 года Президент подчеркнул, что большой потенциал для развития предпринимательства дает расширение механизма ГЧП. Речь идет о передаче ряда государственных услуг бизнесу. Более того ГЧП должно стать основным механизмом развития инфраструктуры, в том числе социальной. Также отмечено, что развитие ГЧП зависит от конкретной и профессиональной работы акимов [5].
На расширенном заседании Правительства с участием Главы государства, состоявшемся 3 февраля 2017 года, было указано
на недостаточную работу по развитию ГЧП и подчеркнута прямая ответственность акимов за этот участок работы. Было обращено внимание на необходимость развития ГЧП в коммунальной и социальной сферах. При размещении государственного заказа у государственных организаций, как у исполнителей, не должно быть преимуществ перед частными. Отмечалось о том, что Правительство должно оказывать всю необходимую поддержку, в том числе по упрощению процедур, координации и методологии, инфраструктуре и что необходимо предлагать бизнесу четкие условия, обеспечивать гарантии государственного заказа на долгосрочной основе6.
Стоит отметить, что действующая законодательная и методологическая база позволяет запустить проекты малой мощности по упрощенным процедурам без дополнительных экспертиз.
Также законодательством предусмотрен широкий арсенал мер государственной поддержки и источников возмещения затрат, включая плату за доступность, которая применяется по проектам, когда платежи от населения не предусмотрены, либо их недостаточно, к примеру: строительство и эксплуатация автодорог, школ, поликлиник и др.
С учетом правоприменительной практики, а также обзора тенденции развития ГЧП в других странах, в рамках данной статьи можно выделить следующие подходы и направления для совершенствования действующего законодательства.
Учреждения дошкольного образования, системы уличного освещения, благоустройство городов, полигоны твердых бытовых отходов и т.п. относятся к коммунальной собственности районного уровня, а текущие расходы по таким проектам финансируются из районного бюджета.
В этой связи, необходимо на законодательном уровне урегулировать вопрос выполнения государственных обязательств по проектам ГЧП, относящимся к компетенции акимата района (города областного значения), в том числе по объектам, относящимся к коммунальной собственности района (города областного значения), в частности, предусмотреть возможность выполнения обязательств по проектам ГЧП за счет средств районного бюджета по обязательствам принятым областным маслихатом соответствующей области, так как лимиты по ГЧП доводятся на каждую область и обя-
5 http://kzppp.kz «Белая книга» Практические рекомендации для МИО по реализации проектов ГЧП
6 Расширенное заседание Правительства с участием Главы государства. 3 февраля 2017 года. Режим доступа: http://www.akorda.kz/ru/events/akorda_news/meetings_and_sittings/rasshirennoe-zasedanie-pravitelstva-s-uchastiem-glavy-gosudarstva (Дата обращения 17.10.2017).
зательства принимаются на уровне области.
Статьи 24 и 25 Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве» предусматривают компетенцию по планированию и реализации проектов ГЧП исключительно на уровне маслихатов и аки-матов областей (города республиканского значения, столицы).
Вместе с тем, подавляющее большинство проектов ГЧП на местном уровне, как выше упоминалось, планируются в сфере организации дошкольного образования, систем уличного освещения, благоустройство населенных пунктов, которые в соответствие со статьей 31 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении относятся» относятся к компетенции районного (города областного значения) акимата и реализуются на базе объектов коммунальной собственности районного (города областного значения) уровня.
При этом, маслихаты областей (города республиканского значения) не наделены полномочиями в отношении бюджетов районов (городов областного значения), что создает некоторую неопределенность в отношении принятия обязательств по таким проектам.
В дальнейшем для реализации проектов ГЧП на районном уровне представляется целесообразным принятие следующих мер:
1) предусмотреть в статье 163 Бюджетного кодекса компетенцию маслихата района (города областного значения) по принятию государственных обязательств;
2) при установлении центральным уполномоченным органом по государственному планированию лимита государственных обязательств по проектам ГЧП дополнительно согласовывать с местными исполнительными органами в целях доведения лимитов местных исполнительных органов областей (городов республиканского значения, столицы) до бюджетов нижестоящих уровней (изменение в статью 164 Бюджетного кодекса);
3) в Законе о ГЧП предусмотреть компетенцию местных исполнительных органов районов (городов областного значения) в области ГЧП (по разработке документации местного проекта ГЧП; заключению договора ГЧП; принятию созданных на основе договоров ГЧП объектов в коммунальную собственность).
Участники рынка ГЧП все чаще поднимают вопрос сокращения сроков планирования проектов ГЧП, оптимизации действующих процедур. Необдуманное и излишнее увлечение сокращением сроков процедур ГЧП, на наш взгляд, может привести к снижению качества проектов ГЧП, рискам срыва реализации таких проектов, неэффектив-
ности расходования бюджетных средств на стадии планирования и реализации проектов ГЧП.
Представляется целесообразным оптимизацию процедур планирования проектов ГЧП осуществлять посредством сокращения этапов подготовки проектов ГЧП, к примеру, разработку концепции проекта ГЧП интегрировать в состав конкурсной документации проекта ГЧП, что сократит сроки планирования и проведение экспертизы проектов ГЧП. Таким образом, после получения экономического заключения на инвестиционное предложение государственный орган-инициатор может непосредственно перейти к разработке конкурсной документации и проведению конкурса.
Внедрение ГЧП в традиционных сферах ответственности государства и выполнение поручений, озвученных в посланиях Главы государства, предполагает принятия дополнительных мер по совершенствованию действующего законодательства.
Очевидно, что важно сделать применение ГЧП максимально понятным для бизнеса и государства. По малым проектам ГЧП на местном уровне, к примеру, по передаче коммунального имущества в доверительное управление, заключение сервисных контрактов, размещение государственного заказа и т.п., целесообразно осуществлять по упрощенным схемам ГЧП, схожим с механизмом распределения государственного образовательного заказа по программе «Ба-лапан». Данная программа, в свое время, позволила сократить очередей в дошкольные учреждения и показала эффективность взаимодействия государства и частного сектора.
В ежегодном Послании Президента также был особо отмечен положительный опыт реализации по привлечению частных инвестиций в дошкольное образование. Если за предыдущие 3 года государство построило 189 детских садов на 40 тысяч мест, то частный сектор открыл их более 1300 на 100 тысяч мест. Больше всего открыто частных садов в Южно-Казахстанской (397), Алматинской (221), Кызылординской (181) областях[5]. Президентом отмечена принципиальная важность данного опыта ГЧП в этом секторе, который показывает, как государство и бизнес совместно решают одну из главнейших общенациональных задач - стопроцентно охватить детей 3-6 лет дошкольным образованием к 2020 году.
Анализ положений программы «Бала-пан» позволил выделить следующие ключевые факторы успеха:
- программа предусматривала прозрачный механизм размещения государ-
ственного заказа в частных детских садах, а также необходимое финансирование;
- размещение заказа осуществлялось на основании заявки предпринимателя, в случае соответствия его квалификационным требованиям (соответствие санитарно-эпидемиологическим нормам, наличие оборудования и персонала и др.);
- потребность государства существенно превышала предложение на рынке, поэтому размещение заказа осуществлялось по мере поступления заявок без проведения дополнительного конкурсного отбора;
- использование готовых и арендованных помещений существенно снижало издержки по сравнению со строительством новых государственных садов.
Реализация схожей формы ГЧП возможно, если отраслевые государственные органы на стадии планирования государственных и правительственных программ определяет в них базовые параметры проекта ГЧП, меры государственной поддержки и выплаты из бюджета, а также условия и критерии отбора проектов с учетом отраслевой специфики, что позволит просто и понятно для бизнеса реализовать типовые проекты ГЧП на региональном уровне. Потенциальные сферы применения: дошкольное образование, медицина (фельдшерско-акушерские пункты), физкультура и спорт (физкультурно-оздоровительные комплексы), сервисные услуги, объекты ЖКХ.
Практика показывает, что чем дольше проект ГЧП находится на стадии планирования, тем больше вероятность удорожания, что влечет необходимость пересчета финансово-экономической модели, прохождения повторных экспертиз и так далее. Кроме того, в связи с девальвацией и инфляционными процессами данные по проекту теряют свою актуальность, а инвесторы отказываются от участия в проекте.
За счет использования стандартизированной документации и облегченных процедур возможно максимально ускорить сроки прохождения, прежде всего небольших региональных проектов.
Но сокращение сроков не означает снижения требований к качеству планирования проектов, разработчики, избавившись от необходимости разработки излишней документации, смогут более качественно подготовить те разделы, которые действительно важны для успешной реализации проекта (финансово-экономическая модель проекта, маркетинг, институциональная схема и т.д.).
В целом, упрощение действующих процедур и внедрение новой формы ГЧП в рамках программных документов страны позволит сформировать портфели проектов
ГЧП в рамках комплексной интегрированной системы государственного планирования, а также повысить инициативу органов региональной власти по реализации проектов ГЧП.
Помимо упрощения процедур, очень важно на постоянной основе разъяснять деловому сообществу преимущества механизма ГЧП и принять меры по повышению доверия инвесторов к долгосрочным договорам ГЧП. Инвесторы, прежде всего зарубежные, хотят гарантий со стороны государства. Внедрение казначейской регистрации в ГЧП, аналогично государственным закупкам, позволит не только дать определенные гарантии инвесторам, но и обеспечить единый учет и контроль органами Министерства финансов по обязательствам ГЧП принимаемым на центральном и местном уровнях.
Развитие регионального ГЧП в Республике Казахстан в дальнейшем должно перейти от количества к качеству реализуемых проектов, с четким применением механизмов valueformoney (отдача на вложенные средства) и компаратора государственного сектора, не нарушать конкуренцию в регионах, а коммерчески эффективные проекты не должны стать проектами ГЧП.
В целом, потенциал реализации проектов ГЧП на местном уровне достаточно велик, однако на пути развития общественной инфраструктуры перед местными органами власти стоят немало задач.
Немаловажным фактором успешной реализации проектов ГЧП на региональном уровне является наличие квалифицированных кадров. Важно сформировать команду специалистов в сфере ГЧП, организовать их обучение, повысить компетенцию. Успешное применение механизма ГЧП требует кропотливой работы по наращиванию институционального потенциала в данной сфере. Также важно учитывать успешные практики в сфере ГЧП, осуществлять обмен опытом между регионами.
Среди прочих проблем выделяется слабая информированность участников рынка ГЧП о планируемых проектах ГЧП.
Очевидно, что активное участие местных исполнительных органов в проектах ГЧП, создание благоприятных условий развитию бизнес среды, а также комплексная интеграция государственных программ с планами по развитию и внедрению ГЧП, позволит эффективно увязать в единое целое задачи, ресурсы и возможности государства, а также ускорить запуск проектов ГЧП. Кроме того, прозрачная схема реализации проектов ГЧП привлечет внимание со стороны бизнеса и финансовых институтов.
