CC BY
248
■ я _i_ \j ISSN 201 I -502 I
Информационно-аналитическим вестник Эл №ФС77-28654
«Социальные аспекты здоровья населения»
10.09.2010 г. УДК: 334.723
Лохтина Л.К.1, Батуев Э.Д.2 Понятие и сущность государственно - частного партнерства
1 - ФГУ ЦНИИОИЗ, Москва
л
- Еравинская ЦРБ, с. Сосново-Озерское, Республика Бурятия Lokhtina L.K.1, Batuev E.D.2 Concept and essence of public - private partnership
1 - Federal Public Health Institute. Moscow
2 - Eravinsk central district hospital, Sosnovo-Ozersk settlement, Republic of Buryatiya
Бурно идущие преобразования в бюджетной сфере стимулируют поиск новых путей сотрудничества государства и бизнеса. При реализации инвестиционных проектов в социальной сфере вариантом выбора является государственно-частное партнерство (ГЧП). В мире существует много форм и видов ГЧП, различающихся, в первую очередь, по отношениям собственности и условиям взаимодействия, однако сущность ГЧП однозначно не определена. В статье рассматриваются возможные проблемы и опасности при реализации проектов ГЧП, делается акцент на тщательности подготовки проектной документации и подробном отражении в ней всех условий взаимодействия. Вводится понятие государственночастного сотрудничества.
Extensively developing transformations in a budgetary sphere stimulate searching new ways of cooperation between the state and business. At realization of investment projects in social sphere, a public -private partnership (PPP) is a variant of choice. In the world, there exist many forms and kinds of PPP, which differ, first of all, by relations of the property and conditions of interaction; however, PPP essence is not clearly determined yet. In the article, possible problems and dangers at realization of PPP projects are considered; carefulness in preparation of the design documentation and detailed reflection of all conditions of interaction are emphasized. The concept of public -private cooperation is introduced.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (public-private partnership (РРР)), инвестиционный проект, лизинг, аренда, государственные контракты, концессии.
Key words: public -private partnership (РРР), investment project, leasing, rent, state contracts, concessions.
В последние годы тема государственно-частного партнерства (ГЧП) в различных сферах деятельности становится все более и более актуальной во всем мире. Однако, широко и подробно освещая эту тему, разрабатывая и реализуя проекты на условиях государственночастного партнерства, специалисты не выработали единого мнения о том, что именно определяет этот термин, являющийся дословным переводом английского "public-private partnership" (PPP).
Несмотря на то, что подавляющее число исследователей относит к ГЧП любое взаимодействие государственного и частного сектора в различных сферах деятельности -экономике, политике, культуре, науке и т.п., существуют так же виды сотрудничества, которые ГЧП фактически не являются, к примеру, традиционные закупки.
Таким образом, нашей задачей является выяснить, какие формы сотрудничества государства и бизнеса можно отнести к ГЧП.
Для конкретизации понятия в узкой (экономической) трактовке определены основные, или базовые признаки государственно-частных партнёрств [1]:
1. Сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес.
2. Взаимоотношения сторон носят партнерский, равноправный характер.
3. Стороны имеют общие цели, четко выраженный государственный интерес и общественную направленность.
4. Стороны объединяют свои активы (ресурсы и вклады) для достижения общих целей.
5. Стороны ГЧП распределяют между собой расходы и риски в заранее согласованных пропорциях, а также участвуют в использовании полученных результатов.
6. Взаимоотношения сторон зафиксированы в официальных документах (договорах, контрактах и др.).
Рассмотрим подробнее каждое положение.
Как следует из названия, одной из сторон ГЧП выступает государство или, точнее сказать, публично-правовые образования - Российская Федерация и ее субъекты. В качестве партнера в ГЧП со стороны государства также могут позиционироваться муниципальные образования, которые, строго говоря, государственными структурами не являются.
Вторую сторону ГЧП представляют различные заинтересованные представители частного сектора - инвесторы, инвестиционные фонды, кредитные организации и т.п., а также некоммерческие неправительственные организации. В некоторых сегментах, например, связанных с научными изысканиями, может участвовать не бизнес (как источник финансовых либо материальных ресурсов), а консультанты, исследователи, научные работники и др. лица, не обладающие иным ресурсом, кроме интеллектуального.
В зависимости от того, в каком контексте рассматриваются вопросы партнерства, значимость какой из сторон предполагается подчеркнуть, наряду с термином "государственно-частное партнерство" нередко употребляется равнозначное название "частно-государственное партнерство".
Требование организации государственно-частного партнерства на паритетных началах присутствует, как правило, во всех реализуемых проектах. Считается, что ГЧП позволяет максимально раскрыть и усилить потенциал каждого из партнеров, а также их возможность делать то, что получается лучше всего [2]. Условия государственно-частного партнерства нередко отличаются от обычаев делового сотрудничества тем, что государство в ГЧП использует свои исключительные права, которыми бизнес не владеет (право устанавливать тарифы, налоги и пр.). Кроме налоговых преференций, государство имеет возможность предоставлять различные виды финансового стимулирования (программы софинансирования контрактных научных исследований, субсидирования услуг по коммерциализации технологий, предоставление стартового капитала для start-up компаний - новых, начинающих компаний, как правило, малых или средних предприятий) и т.д.
Метод "предоставления услуг вместо денег" успешно используется для замены финансовых стимулов натуральными преференциями (обучение персонала; содействие в патентовании; содействие в сертификации продукции; предоставление площадей в инкубаторах и технопарках и т.п.). Данный метод обладает хорошим антикоррупционным стимулом, поскольку стимулы к извлечению ренты из взаимодействия с государством заметно ослабляются, когда компании вместо прямых финансовых транзакций получают услуги [1].
Таким образом, несмотря на взаимовыгодный характер сотрудничества, партнерство можно считать равноправным достаточно условно, т.к. одна из сторон имеет ни с чем не сравнимую возможность использовать то, что у другого партнера отсутствует в принципе. Но в любом случае, и государство, и бизнес, извлекая из партнерства собственный интерес, стремятся максимально эффективно использовать возможности друг друга "в нужном месте и в нужное время". Для чего и объединяются во имя общих целей, формируя ГЧП.
Потребность в образовании ГЧП возникает, как правило, при наличии проблем с реализацией задач, традиционно считающихся прерогативой государства. Создание ГЧП предполагает, что инициатором сотрудничества является государство, которое приглашает частных инвесторов принять участие в реализации общественно-значимых проектов. Однако инициатива бизнеса в сфере разработки, строительства, финансирования и работы объектов общественной инфраструктуры или общественных услуг также приветствуется. Условие в таком случае выдвигается одно - предложения должны соответствовать требованиям, выдвинутым государством.
Приоритетная отрасль, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП, зависит от социально-экономического уровня развития страны и реализуемой политики государства. Во всем мире ГЧП преимущественно используется при реализации инфраструктурных проектов в транспортной сфере. Чем выше уровень производительности труда, уровень потребления ВВП на душу населения, уровень социальной защиты, качество медицинского обслуживания и образования, средняя продолжительность жизни, тем чаще используется ГЧП в таких отраслях, как здравоохранение и образование (Табл.1).
Таблица 1
Структура ГЧП-проектов по отраслям в странах с разным уровнем развития
экономики
100% ■ 50% ■
0% ■
Страны "Большой семерки"-* Другие развитые страньґ* Страны сперекодной экономикой-*-*-* Развивающиеся стран ы ■*■*■*■*
□ Здравоохранение 29,92 12,03 541 4,55
□ Образование 22.44 9.54 2,70 4,55
■ Автодороги 14,96 За 59 82,18 45,45
□ Прочее 32.ЄЗ 39,33 29,73 45,45
* США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония
** Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур
*** Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния, Латвия, Украина
**** Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты
Источник: Расчеты автора по материалам: С. Рожкова. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики // Рынок ценных бумаг.-2008.-№ 1 (352). http://www.rcb.ru/rcb/2008-01/8902/
Так, анализ 915 случайно выбранных проектов ГЧП в странах с разным уровнем развития экономики показал, что здравоохранение стоит на 1-м месте только в странах
"Большой семерки" (184 из 615 проектов, или 29,92%). В развивающихся странах здравоохранение и образование находятся далеко позади отрасли, связанной со строительством и реконструкцией автодорог. Проекты в других, не менее важных, но менее приоритетных отраслях (ЖКХ, оборона, тюрьмы, развлечения, туризм, железнодорожный и трубопроводный транспорт и пр.) в большинстве стран занимают в структуре ГЧП от 30 до 45%.
Структура наиболее часто задействованных направлений по отраслям также различается по странам, ориентируясь на конкретные существующие проблемы. Так, в здравоохранении из 91 проектов 76 посвящены предотвращению инфекционных заболеваний, таких как СПИД, туберкулез и малярия; 4 - вопросам репродуктивного здоровья, 3 - пищевым дефицитам, тогда как меньшинство сосредотачивается на других проблемах (политика и исследования в области здравоохранения, химическая безопасность, слепота и катаракта и др.)
Структура финансовых источников ГЧП различается в зависимости от страновых особенностей и сферы деятельности. Так, проведенное в 2005 году исследование 24 частногосударственных партнерств [3], которые занимаются разработкой медицинской продукции, показало, что самым крупным финансовым вкладчиком являются различные фонды. Один лишь Фонд Билла и Мелинды Гейтс предоставляет более 60% общей суммы. Правительства и правительственные учреждения разных стран - США, Нидерландов, Швейцарии и Соединенного Королевства вносят приблизительно одну пятую часть. Частный сектор (помимо фармацевтической отрасли, которая оказывает поддержку натурой) вносит менее 3% из более, чем 1 млрд. долл. США (рис.1).
3%
21% Г
76%
Рис. 1. Финансовые вкладчики в частно-государственные партнерства
Такое распределение финансовой поддержки нехарактерно для частногосударственных партнерств, с точки зрения степени, в которой партнерства зависят от частного некоммерческого финансирования, относительно небольшой роли государства и доминирования одного отдельного спонсора. [4]
Таким образом, цель ГЧП можно определить как повышение эффективности выполнения государственных обязательств в общественно-значимых отраслях в условиях недостаточности финансовых ресурсов. Действуя в этом направлении, бизнес не является альтруистом или благотворителем, а нацелен на получение прибыли. Государство, в свою очередь, получает возможность соблюсти публичные обязательства и, при удачном стечении обязательств, получить неплохой доход, хотя это не самое главное. Попутно можно решить ряд социальных вопросов, к примеру, заполнить вакантные рабочие места на градообразующем предприятии. А расплатиться за все позже. Или уже сейчас, но не денежными средствами, а некими преференциями, используя свои исключительные возможности.
□ Фонды
■ Правительства и
правительственные
учреладени?
□ Частные организации
Помимо объединения вкладов, стороны ГЧП распределяют между собой расходы и риски в заранее согласованных пропорциях, а также участвуют в использовании полученных результатов. В обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов. Формы и размер вкладов, условия их объединения, участия в расходах, а также распределения рисков достаточно разнообразны и отражены в оформленных соглашениях.
Использование схем ГЧП, к сожалению, не является залогом удешевления проекта, при условии сохранении его качества. Разнообразие игроков на рынке ГЧП с различными и иногда противоречивыми интересами и целями, нередко приводит к возникновению сложных проблем.
Эксперты отмечают случаи, когда на государственные фонды возлагается непомерное количество обязательств, несоразмерное с получаемой выгодой от партнерства с бизнесом. В условиях ограниченности ресурсов это может приводить к снижению доступности традиционных общественных услуг.
Как показал пример Великобритании, дефицит средств, вызванный необходимостью платить за больницы по проектам такой модели ГЧП, как частная финансовая инициатива (ЧФИ), по условиям которых капитал ЧФИ и расходы на обслуживание во многом фиксированы, нередко приводила к сокращению бюджета государственных больниц [5]. В результате страдало не только предоставление основных услуг, но также и бытовых удобств. За годы существования ЧФИ в больницах в среднем было сокращено около 30% коек и 20% персонала [6].
К самым скандальным аспектам ГЧП относится вопрос рефинансирования прибыли, полученной после окончания строительства инфраструктурного объекта. Отсутствие в контракте соответствующих пунктов, предусматривающих выгоду для частного сектора от сделок рефинансирования, может приводить к получению сверхприбылей частным сектором и резкому удорожанию проекта для государственной казны. Примером может быть госпиталь Норфолка и Норвича в Великобритании, на котором консорциум Остагон заработал 82 миллиона английских фунтов стерлингов, когда ставка прибыли инвесторов взлетела до 60%, вместо прогнозируемых 19% [7].
Изменить ситуацию могла бы организация системы контроля со стороны общественности. Но злоупотребление административным ресурсом, лоббирование личных интересов, коррупция, недостаток опыта, непрофессионализм чиновника или просто нежелание работать на фоне отсутствия ответственного и справедливого выбора между доступными альтернативами нередко прикрываются путем ограничения доступа к достоверной информации под предлогом "коммерческой тайны". Тем не менее, усилия в направлении совершенствования системы мониторинга и оценки проектов ГЧП предпринимаются во всем мире.
Институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом [8] может иметь национальный или международный, масштабный или локальный характер, и, как правило, создается на определенный срок в целях реализации общественно-значимых проектов и/или программ.
Наличие проекта предполагает его документальное оформление в различной форме: контракт, договор или соглашение на: выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи и т.п.; договор аренды (в традиционной форме или в форме лизинга); концессионное соглашение; соглашение о разделе продукции и т.п.
Широко используется также такая форма сотрудничества, как создание совместных предприятий, венчурных компаний, холдинговых структур, фондов, разнообразных центров,
агентств и т.п. В каждом случае условия партнерства предварительно оговариваются и закрепляются на бумаге.
Существующие классификации разновидностей, форм, типов, видов ГЧП различаются по таким основаниям, как: отношения собственности (владение, пользование); объем передаваемых частным компаниям прав; степень зависимости от государства, в первую очередь в вопросах финансирования проекта и разделения рисков; и т.п. [9].
Широкое распространение в рамках гражданско-правового поля получили государственные контракты (договора подряда). Их характерной особенностью является административная форма, а также сохранение за государством права собственности на предмет контрактных отношений [10]. Инвестиционная деятельность осуществляется на средства государства и носит краткосрочный характер. Все риски несет также государство.
Пожалуй, контрактная, или договорная, форма ГЧП является самой спорной. Она практически не имеет отличий от существующей практики делового оборота между коммерческими структурами. Существующее ограничение прав подрядчика государства в свободе распоряжения полученными из бюджета средствами по существу можно считать частным вариантом особых условий типового коммерческого договора.
Концессионный договор, имея общие черты с административным контрактом, принципиально от него отличается, функционируя в контексте публично-правового законодательства. Право собственности на предмет концессионных отношений навсегда сохраняется за государством, однако концессионер (частник) на период действия договора имеет право владения и пользования. Вся произведенная продукция принадлежит концессионеру на правах собственности. Частный сектор не только вкладывает в концессии собственные средства, но и принимает на себя все или часть рисков. Долгосрочный, на несколько десятилетий, характер отношений, в отличие от контрактной формы, преследует не одну, а несколько целей. В зависимости от их сочетания (строительство, модернизация, реконструкция, эксплуатация, управление и др.), формируются различные формы концессий: BOT (строительство - эксплуатация/управление - передача), BOOT (строительство - владение
- эксплуатация/управление - передача), BTO (строительство - передача -эксплуатация/управление), BOO (строительство - владение - эксплуатация/управление) и др.
К концессиям близки соглашения о разделе продукции (СРП). Однако при этом собственником всей выпущенной продукции является концессионер, а государству принадлежит только ее оговоренная часть. Вкладом государства в совместную деятельность является предоставление инвестору некоторых исключительных прав (на поиски, разведку, добычу минерального сырья на определенной территории и т.п.). Инвестор принимает на себя обязательства по проведению указанных работ за свой счет и, как правило, на свой риск.
Арендные отношения в ГЧП так же, как контрактные, мало отличаются от традиционной коммерческой аренды, за исключением того, что в аренду передается государственное или муниципальное имущество. По окончанию договора предмет аренды необходимо вернуть.
Близкой к аренде формой ГЧП является лизинг. Однако, в отличие от нее, лизингополучатель имеет право выкупа арендуемого имущества. Что, впрочем, характерно также для договора лизинга между коммерческими структурами.
Совместные предприятия, фонды, центры и т.п. подразумевают участие частного сектора в капитале общественного предприятия. Возможен вариант участия государственных ресурсов в капитале частного предприятия. Вклады в предприятие производятся как государством, так и бизнесом, и в зависимости от их соотношения распределяются риски.
Помимо финансовых или материальных ресурсов, государство может предложить в зачет своей доли вклада некоторые виды натуральных преференций или нематериальных активов.
Если в бизнесе права и обязанности традиционно распределены между партнерами в соответствии с выполняемой ими ролью (заказчик - подрядчик, поставщик - покупатель, арендодатель - арендатор и т.п.), то при ГЧП происходит перехлест и смешение прав и обязанностей сторон. Обязанность внесения вкладов или несения рисков может налагаться на одного из партнеров либо на обоих, но на взаимно согласованных условиях. Подобным образом могут также распределяться права получателя результатов совместной деятельности.
Подводя итог, можно отметить следующее.
По нашему мнению, не каждое соприкосновение государства и частного сектора следует считать государственно-частным партнерством. Одного факта выступления государства в качестве стороны контракта, договора или соглашения недостаточно для отнесения подобной формы сотрудничества к ГЧП, пусть даже в общественно-значимой сфере, не на разовой краткосрочной, а на постоянной долговременной основе. Необходимо соблюсти такие важные признаки ГЧП, как объединение взносов, разделение рисков, распределение получаемых выгод между партнерами. Желательно также, чтобы государство при этом воспользовалось своим правом предоставить партнеру такие условия или права, какими никакой иной коммерческий партнер не обладает в принципе.
Возможно, для того, чтобы отличать от ГЧП такие формы взаимодействия государственного и частного сектора, при которых отсутствует принципиальные отличия от традиционных отношений между коммерческими структурами, имеет смысл ввести для них некий особый термин, к примеру, государственно-частное сотрудничество (ГЧС).
А под государственно-частным партнерством понимать одну из форм сотрудничества государства и частного бизнеса на основе взаимного перехлеста прав и обязанностей партнеров, при которой бизнес помогает государству выполнить обязанности перед народом, а государство в ответ предоставляет особые, свойственные только ему, преференции. Вклады и выгоды от такого сотрудничества, а также сопутствующие риски распределяются между сторонами в заранее согласованных и документально зафиксированных пропорциях.
Список литературы
1. Международный опыт коммерциализации технологий. Предложения для использования в российском законодательстве. Материалы проекта EUROPEAID "Наука и коммерциализация технологий". Ноябрь 2005 г. (http://www.rttn.ru/_files/fileslibrary/34.doc)
2. Reich, MR. Public-private partnerships for public health. Nat Med. 2000;6:617-620. doi: 10.1038/76176. (PubMed)
3. Общественное здравоохранение. Инновации и права интеллектуальной собственности. Доклад Комиссии по правам интеллектуальной собственности, инновациям и общественному здравоохранению, апрель 2006 г. Всемирная организация здравоохранения, 2006.
(http://www.who.int/publications/list/9241563230/ru/index.html)
4. Ziemba E. Public-private partnerships for product development: financial, scientific and managerial issues as challenges for the future. Geneva, CIPIH research report, 2005. (http://www.who.int/intellectualproperty/studies/Ziemba.pdf)
5. South London and Maudsley Strategic Health Authority: Acute Sector deficits in SE London, 2007, cited in Mark Hellowell and Allyson Pollock: Private Finance, Public Deficits - A report on the cost of PFI and its impact on health services in England, Centre for International Public Health Policy, 12 September 2007.
6. Allyson M Pollock, Jean Shaoul, Neil Vickers: Private finance and “value for money” in NHS hospitals: a policy in search of a rationale? British Medical Journal 324, 18 May 2002.
7. О чем молчат бухгалтерские книги? Подводные камни частно-государственного партнерства в Центральной и Восточной Европе. (www.bankwatch.org/documents/never_mind_the_balance_sheet.pdf)
8. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы и перспективы // 0течественные записки. -2004.- № 6.
9. Никитаева А.Ю. Стратегии и механизмы взаимодействия государства и бизнеса в регионах России // Региональная экономика. - 2007. - №9.
10.Кубарев Е.Н. Формы партнерства государства и частного бизнеса в инвестиционном процессе // Проблемы современной экономики. - 2008. - N 2(26).
