CC BY
188
российское законодательство: состояние и проблемы
Международные стандарты и российская пенсионная система
ЗАХАРОВ Михаил Львович,
главный научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор
Предвыборная кампания позади. Россия обрела нового Президента, и настало время для реализации данных им обещаний. Одно из них касается пенсионного обеспечения.
Дискуссия о путях преобразования российской трудовой пенсионной системы возникла задолго до предвыборной кампании. С новой силой она возобновилась после опубликования аналитического доклада Минздравсоцразвития России «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса».
В результате обозначились две противоположные позиции, отражающие, с одной стороны, интересы предпринимательского сообщества, с другой — застрахованных лиц. Интересы бизнеса представляет Российский союз предпринимателей и промышленников (РСПП), застрахованных лиц — формально профсоюзы (но они бездействуют), а фактически — независимые специалисты, профессионально занимающиеся пенсионным обеспечением. Цель бизнес-сообщества — снизить страховые платежи, якобы обременяющие бизнес, препятствующие его развитию и даже содействующие оттоку капитала из страны, а независимых специалистов — повысить недопустимо низкий уровень пенсий в России, в том числе за счет увеличения страховых платежей (взносов),
которые в нашей стране ниже, чем в других развитых государствах, и изменить саму систему пенсионного обеспечения.
Для вывода российской пенсионной системы из кризиса требуются дополнительные средства. Необходимо увеличивать ту долю внутреннего валового продукта, которая используется для нужд пенсионного обеспечения. Без ее увеличения, причем значительного, проблему не решить. Вопрос в том, где найти дополнительные средства, которые необходимы для проведения пенсионной реформы, призванной навсегда покончить с пенсионной нищетой в стране, продолжающейся практически уже 20 лет.
Пенсионеры не тот контингент, который может ждать обещанного долгие годы: пенсионная жизнь в России коротка, как ни в одной другой стране. Несколько миллионов соотечественников (по нашим подсчетам, за последние 10 лет более 15 млн) так и не дождались обещанных весомых пенсионных выплат. Сегодня ситуация изменилась: будущее пенсионное обеспечение волнует не только пенсионеров, но и граждан предпенсионного и молодого возраста.
Поиск дополнительных доходов ведется в двух направлениях.
Во-первых, сокращение расходов на пенсионное обеспечение, которые являются излишними, необоснованными. Образовавшиеся сэкономленные средства следует направить на повышение пенсий. Во-вторых, повышение разными способами страховых взносов, либо увеличение дотации Пенсионного фонда России (ПФР) из федерального бюджета,
либо обнаружение ранее не задействованных источников средств и направление их в названный фонд. Эти меры признаются целесообразными как бизнес-сообществом, так и независимыми специалистами, но поиск средств ведется по-разному и с разных позиций.
Представители бизнес-сообщества утверждают, что действующая российская пенсионная система содержит три недостаточно обоснованных решения, которые ведут к излишним расходам. Предпринимаются даже попытки доказать, что они противоречат Конвенции Международной организации труда (МОТ) № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.) и препятствуют ее ратификации нашей страной1. Перечислим эти решения: 1) выплата работающим пенсионерам пенсии по старости в полном размере; 2) чрезмерное распространение досрочных пенсий по старости; 3) крайне низкий пенсионный возраст.
Научное юридическое сообщество полагает, что установленные в России правила по данным вопросам не противоречат международным стандартам, хотя и нуждаются в некоторых изменениях. Сдерживает возможность ратификации Конвенции МОТ № 102 другое — недопустимо низкий уровень пенсий по старости (в том числе минимальный) по отношению к утраченному заработку, явно не соответствующий требованиям данной Конвенции и Конституции РФ.
Конвенция МОТ № 102 и выплата пенсии по старости работающим пенсионерам. Судьба этого вида пенсии в России волнует многих. Некоторые требуют решения этого вопроса в первоочередном порядке, рассчитывая на немедленный экономический эффект — высвобождение значительных финансовых ресурсов.
1 СССР в прошлом и Российская Федерация ныне не ратифицировали ни одной конвенции МОТ по пенсионному обеспечению.
Доля работающих пенсионеров в последние годы неуклонно увеличивается. К началу 2011 г., только по официальным данным, в России трудились почти 12 млн пенсионеров, или 33% всех пенсионеров по старости. Работал каждый третий пенсионер. С учетом пенсионеров, занятых не в формальном секторе экономики, эта доля значительно выше.
Что побуждает пенсионеров продолжать трудовую деятельность?
Факторы, влияющие на трудовую активность старшего поколения, неоднократно исследовались. Некоторые из них заложены в самой пенсионной системе: это пенсионный возраст, уровень пенсионного обеспечения, установленные правила выплаты пенсии по старости за период трудовой деятельности. Чем выше пенсионный возраст, тем меньше работающих пенсионеров; чем ниже пенсия, тем их больше; чем благоприятнее правила выплаты пенсии, тем выше занятость пенсионеров. Но есть и внешние факторы, к которым в первую очередь относятся: состояние здоровья старшего поколения и его самооценка, продолжительность жизни после достижения пенсионного возраста, качество медицинского обслуживания пожилых лиц, уровень занятости в регионе и др. Будем откровенны: не всякая трудовая деятельность удовлетворяет пожеланиям работника. Многие трудятся в силу необходимости, прежде всего финансовой, и таких большинство. Надо учитывать также профессиональную усталость человека, возникающую в результате многолетнего труда, естественное желание отдохнуть, заняться любимым делом, домашними заботами, воспитанием внуков и т. д.
В эпоху СССР под действием различных факторов в нашей стране за короткий срок существенно менялась численность работающих пенсионеров. Наиболее наглядный пример — середина 50-х гг. XX в. До 1956 г. трудилось около половины всех пенсионеров, в 1957 г. их ста-
ло в пять раз меньше. Причинами столь резкого снижения численности работающих пенсионеров явились пенсионная реформа, в соответствии с которой пенсии по старости возросли в 2—2,5 раза, и введенные ограничения, касающиеся выплаты пенсии работающим пенсионерам.
Заслуживает внимания и пересмотр решения о выплате пенсии по старости в период обсуждения проекта закона о трудовых пенсиях в Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (далее — Закон о трудовых пенсиях)трудовая пенсия — это ежемесячная выплата в целях компенсации застрахованным заработной платы, утраченной ими в связи с наступлением нетрудоспособности или вследствие старости, право на которую определено этим Законом. Исходя из буквального текста Закона (он в этой части не изменен) работающим пенсионерам пенсию по старости выплачивать не следует, ибо они не утратили заработок и, следовательно, компенсировать нечего. Однако впоследствии определение пенсии было уточнено: «наступление нетрудоспособности предполагается и не требует доказательств». Кроме того, законодатель в п. 4 ст. 18 Закона о трудовых пенсиях указал, что выплата трудовой пенсии, в том числе пенсионерам, осуществляющим работу, производится в установленном размере без каких-либо ограничений.
Почему такое разночтение? Дело в том, что в первоначальной редакции проект закона не предусматривал выплаты пенсии по старости работающим пенсионерам. Затем закон был изменен. Это единственный случай, когда парламент не принял внесенное предложение об ограничении прав пенсионеров, т. е. сохранил ранее имевшееся у них право на получение полной пенсии за период трудовой деятельности.
По какой причине все же решено было изменить проект и выплачивать пенсию работающим пенсионерам? Учли прошлый опыт. Согласно ст. 22 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»2 работающим пенсионерам пенсия выплачивалась в полной сумме (без надбавки на иждивенцев). Такие же правила были установлены в отношении всех других пенсий — по инвалидности и по случаю потери кормильца. Принималось во внимание и то, что в СССР (ко времени его распада) многие ограничения, касающиеся выплаты пенсий работающим пенсионерам, были сняты. Осознавалась также опасность наступления негативных последствий, к которым привело бы решение о прекращении выплаты пенсий работающим пенсионерам: оставление многими из них работы и вследствие этого увеличение дефицита рабочей силы, в том числе там, где сравнительно низкая оплата труда; рост числа малоимущих и т. д.
В настоящее время вновь можно услышать настойчивые предложения о прекращении выплаты пенсии по старости работающим пенсионерам. Лоббисты, как и прежде, — представители предпринимательского сообщества, их цель — сократить расходы на выплату пенсий, что позволит снизить страховые взносы.
Е. Гурвич, являющийся руководителем экспертной группы «Страте-гия-2020», заявил, что, например, работающие пенсионеры не могут считаться нуждающимися, их средний доход в 1,5 раза выше, чем средний доход человека по стране3. Не будем оспаривать подобный вывод, хотя он весьма голословен (ведь средняя пенсия значительно ниже половины среднего заработка), и приведенные
2 Закон утратил силу с 1 января 2002 г.
3 См.: Кучер Н. Кучеряво живете, товарищи // Пенсия в Российской Федерации. 2012. № 4.
данные не дают ответ на многие другие важные вопросы.
Для подобного утверждения вовсе не требуется проводить специального исследования: размер средней пенсии известен, так же как и среднего заработка, данные о них содержатся в статотчетности. Поражает циничный вывод: раз доход работающего пенсионера выше, чем неработающего, значит, это несправедливо и можно прекратить выплату пенсии работающим пенсионерам. Наш вывод совсем иной: пенсионеры, оставляющие трудовую деятельность, превращаются в малоимущих, поскольку их пенсия не возмещает в достаточной степени утраченный заработок, позволяющий обеспечить достойную жизнь после оставления трудовой деятельности. Другими словами, вывод о том, что работающие пенсионеры «богаче» неработающих, вовсе не может являться основанием для прекращения выплаты им пенсии. Таким основанием может стать лишь существенное повышение уровня пенсионного обеспечения в стране.
М. Дмитриев от имени экспертного совета по инвестициям пенсионных накоплений озвучил предложения по развитию пенсионной системы. Их суть состоит в следующем: всех пенсионеров надо разделить на три группы: молодых — до 63 лет, среднего возраста — от 63 до 73 лет и старшего возраста — свыше 73 лет. Пенсионеры до 63 лет сохраняют, как правило, полную или почти полную трудоспособность. Они могут и должны работать и вправе рассчитывать лишь на предоставление минимального дохода(признанного социально приемлемым). По сути, «молодым» пенсионерам предлагается снизить заработанную ими трудовую пенсию до уровня социальной пенсии, а она более чем вдвое ниже размера трудовой пенсии. При этом вывод о том, что все люди в возрасте до 63 лет сохраняют трудоспособность, могут и должны трудиться, не аргументируется.
В. Мау полагает, что государство всегда должно помогать бедным и больным, а не только тогда, когда люди достигают 65 лет4. Пенсионная реформа должна быть именно об этом, а не о том, с какого возраста нам будут платить небольшое государственное пособие. Таким образом, страхование старости (по возрасту) не нужно, оно изжило себя, не нужны и пенсии по старости.
Вот так, как бы между прочим, личное мнение выдается за результаты научных исследований. О подобных суждениях можно и промолчать, но нелишне вспомнить древнюю мудрость: «кто молчит, тот, по-видимому, соглашается», а также и простую истину — служить власти вовсе не означает прислуживать ей. К тому же надо иметь в виду, что высказывания лиц, облеченных научными степенями и званиями, формируют установку тех чиновников, которые непосредственно определяют содержание решений, предлагаемых на рассмотрение руководства страны и ее парламента.
Выше назывались факторы, влияющие на трудовую активность старшего поколения. Изменились ли они сегодня по сравнению с 2002 г., в преддверии которого принималось решение о выплате пенсии по старости в полном размере работающим пенсионерам? Пенсионная ситуация в стране практически не изменилась. Пенсии по-прежнему крайне низкие: средняя пенсия по старости немногим более 8 тыс. руб.; у подавляющего большинства граждан ее размер значительно ниже; солидарный коэффициент (средняя пенсия к среднему заработку) вновь назначаемых пенсий не превышает 30%; при зара-
4 См.: Сарычева М. Надо полностью пересмотреть понятие пенсии, поскольку сейчас оно маргинально (интервью с ректором Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, одним из координаторов работы над «Стратегией-2 020» В. Maу) // Известия. 2012. 23 февр.
ботке выше среднего в 1,5—2 раза и более коэффициент замещения резко снижается и т. д.
Также нельзя сделать вывод о том, что за последние годы заметно улучшилось состояние здоровья пожилых людей, в том числе и в трудовой период их жизни в первые годы после достижения ими пенсионного возраста. Улучшение здоровья людей, продление их трудоспособного возраста — длительный процесс, он обусловлен непрерывным повышением качества жизни в течение десятилетий — это азбука демографической науки.
Следовательно, основным побудительным мотивом (мотивацией) к продолжению трудовой деятельности в пенсионном возрасте является по-прежнему экономическое принуждение. Оно сохранится до тех пор, пока не будет кардинально увеличен уровень пенсионного обеспечения.
Пенсионеры, лишенные права получать на период работы пенсию в полном размере, потеряют наиболее значимый стимул к продолжению трудовой деятельности. Будут ли они трудиться за разницу между заработком и утраченной пенсией? Вряд ли. Многие из них оставят трудовую деятельность, прежде всего те, которые выполняют не престижную и не квалифицированную, но крайне нужную для общества работу. По приблизительным подсчетам, численность работающих пенсионеров сократится примерно в два раза, или на 5—6 млн, и все они перейдут в категорию бедных слоев населения. Возрастет, естественно, дефицит рабочей силы, сократится товарооборот, увеличится приток мигрантов и т. д.
По международным стандартам приостановление выплаты пенсии по старости допускается, когда ее получатель занимается деятельностью, приносящей доход. Таково общее правило, предусмотренное Конвенцией МОТ № 102 и Конвенцией МОТ № 128 «О пособиях по инва-
лидности, по старости и по случаю потери кормильца» (1967 г.). Вместе с тем названные конвенции предусматривают и возможность сокращения пенсии по старости, предоставляемой в рамках системы, обусловленной уплатой взносов, когда заработок получателя пенсии превышает установленную сумму (размер сокращения пенсии не может превышать размера получаемого заработка). Статья 26 Европейского кодекса социального обеспечения устанавливает: национальные законодательства и правила могут предусматривать, что помощь лицу, которое имеет право на нее, может быть прекращена, если такое лицо занимается любой определенной деятельностью по извлечению прибыли, или что эта помощь, если она формируется из взносов, может быть уменьшена в случаях, когда заработок получателя помощи превышает установленную сумму.
Из этого следует, что некоторое снижение пенсионных страховых выплат в связи с трудовой деятельностью допустимо. В отношении трудовых пенсий каких-либо ограничений в России пока еще не предусмотрено, за исключением пенсий по государственному пенсионному обеспечению, и то для отдельных категорий граждан.
Таким образом, международные нормы допускают лишь возможность прекращения или снижения пенсии по старости, если пенсионер продолжает трудовую деятельность. Такая возможность связана с целевым назначением данной пенсии — возмещать утраченный заработок в связи с прекращением трудовой деятельности (либо снижением трудовой нагрузки) вследствие преклонного возраста. Выплата пенсии работающим пенсионерам в полной сумме в соответствии с национальным законодательством не противоречит международным нормам, а в условиях крайне низкого уровня пенсий по старости и других пенсий даже объективно необходима, поскольку огра-
ничения ради экономии средств неминуемо приведут ко многим негативным последствиям.
При повышении общего уровня пенсионного обеспечения, которое давно назрело, естественно, возникнет вопрос о дальнейших выплатах пенсий работающим пенсионерам.
Решать данную проблему советскими способами, т. е. путем установления более льготного порядка выплаты пенсий для отдельных категорий пенсионеров, например работающих на Урале, в Сибири и т. д., нельзя. Это противоречит Конституции РФ, которая предусматривает равные права граждан независимо от их социального положения и места жительства. Нужно искать общее решение, учитывающее интересы всех категорий пенсионеров.
Наиболее действенным способом стимулирования трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста является повышение пенсии в связи с задержкой фактического перехода на пенсию после достижения пенсионного возраста. Такой способ широко применяется во многих странах.
На данном этапе целесообразно ввести в дополнение к существующему способу выплаты пенсии за период работы и указанный выше способ. Это позволит пенсионерам самостоятельно выбирать способ получения пенсии — полностью в период трудовой деятельности или увеличенную пенсию при оставлении работы. Важно, чтобы пенсионер осознал, что в случае более позднего фактического выхода на пенсию та пенсия, которую он мог получать в период трудовой деятельности, но не получал, ему будет полностью выплачена в последующем, когда он прекратит работу. При этом причитающаяся пенсионеру пенсия должна индексироваться на общих основаниях. Кроме того, подлежат возврату в виде повышенной пенсии и уплаченные за период трудовой деятельности страховые платежи, поскольку в этот период пенсия не на-
числялась. Не исключается и выплата всей суммы неполученной пенсии единовременно после оставления трудовой деятельности. Данный альтернативный порядок выплаты пенсий может привести к существенному повышению пенсии именно в тот период, когда она становится основным и зачастую единственным источником средств к существованию. По ориентировочным подсчетам, повышение пенсии после прекращения работы более выгодно по сравнению с получением дохода по депозиту в банке.
На данном этапе трудно сказать, какой способ выплаты пенсии изберут работающие пенсионеры, если будет введен указанный альтернативный порядок ее выплаты. Поскольку доходы работающих пенсионеров не так уж и велики, не исключено, что многие из них предпочтут по-прежнему получать пенсию за период работы. Однако попробовать все же нужно, тем более что это не связано с дополнительными пенсионными расходами, скорее, наоборот, данная новелла приведет к некоторому сокращению расходов на выплату пенсии работающим пенсионерам.
Многие специалисты полагают, что действующие правила выплаты пенсии работающим пенсионерам наравне с пенсионерами, оставившими трудовую деятельность, т. е. с учетом повышения пенсии на нетрудоспособных иждивенцев, не безупречны и ведут к недостаточно обоснованным расходам. Такое решение принято не по социальным, а по техническим причинам с целью избежать многочисленных перерасчетов пенсии вследствие возобновления или прекращения трудовой деятельности. Напомним, что фиксированный базовый размер пенсии повышается всем пенсионерам, имеющим нетрудоспособных иждивенцев, в том числе и работающим пенсионерам. Между тем повышение фиксированного базового размера является средством снижения бедности лишь для
тех пенсионеров, которые несут семейную нагрузку и не имеют трудового дохода. Такова международная практика. В развитых странах дополнительная материальная поддержка нуждающихся семей пенсионеров осуществляется на общих основаниях со всеми иными гражданами и, как правило, не за счет пенсионного страхования. Ранее в нашей стране при наличии иждивенцев пенсию повышали лишь пенсионерам, оставившим трудовую деятельность, что было вполне обоснованно. Но делать это надо все же не сейчас, а при повышении уровня пенсионного обеспечения, что исключит снижение ранее установленной пенсии.
Конвенция МОТ № 102 и досрочные пенсии по старости. Вторым недостаточно обоснованным решением, ведущим к дополнительным расходам на пенсионное обеспечение в России, является чрезмерное распространение досрочных пенсий по старости. Досрочной пенсией по старости считается та пенсия, которая устанавливается при достижении определенного пониженного возраста по сравнению со стандартным (нормальным, обычным) пенсионным возрастом и выплачивается до достижения стандартного пенсионного возраста. Таким образом, пенсия по старости, установленная по достижении пониженного пенсионного возраста, через определенное время, т. е. после достижения стандартного пенсионного возраста, превращается в обычную, не досрочную пенсию по старости. До 1 января 2002 г. в нашей стране существовали пенсии за выслугу лет, они назначались за определенную длительную профессиональную деятельность вне связи с достижением какого-либо возрастного рубежа. Чиновники посчитали, что такого основания не должно быть, и предложили упразднить его, что и было сделано.
Досрочные пенсии по старости в Конвенции МОТ № 102 не упоминаются. О таких пенсиях ничего не сказано и в Европейском кодексе соци-
ального обеспечения. Вместе с тем ст. 15 Конвенции МОТ № 128 предусмотрено, что «если установленный возраст равен 65 годам или старше, возраст снижается при определенных условиях в отношении лиц, которые были заняты на таких работах, которые для целей предоставления пособий по старости национальное законодательство рассматривает как тяжелые или вредные».
Пенсионный возраст в России ниже 65 лет, но досрочные пенсии широко распространены. Это — наследие прошлого, когда вместо создания нормальных условий труда снижался пенсионный возраст. Такая практика сохранялась некоторое время и после распада СССР. Сейчас в нашей стране досрочную пенсию получает каждый третий пенсионер. Однако приведенные данные не должны пугать, ведь досрочные пенсии постепенно превращаются в обычные пенсии по старости в связи с достижением стандартного пенсионного возраста. В итоге из всех пенсионеров по старости (почти 32,5 млн человек) получают пенсии в возрасте (включительно) до 54 лет (женщины) и до 59 лет (мужчины) около 3,3 млн человек, т. е. примерно 11%. Остальные, вышедшие на досрочную пенсию по старости, влились в общую когорту пенсионеров в связи с достижением стандартного пенсионного возраста. И все же досрочное пенсионное обеспечение значительно обременяет пенсионную систему России и ведет к существенному увеличению пенсионных расходов. Не случайно многие специалисты настойчиво предлагают как можно быстрее реформировать систему досрочного пенсионного обеспечения.
Досрочные пенсии по старости устанавливаются в России по разным основаниям, что исключает однозначный подход к ним. Вместе с тем есть одно обстоятельство, которое их объединяет, — это выплата всех досрочных пенсий по старости за счет общих страховых взносов, взимаемых с работающих граждан
на равных основаниях для выплаты им пенсии по старости по достижении стандартного пенсионного возраста. Другими словами, расходы по выплате досрочных пенсий по старости ведут к снижению всех других пенсий, выплачиваемых застрахованным лицам.
Рассмотрим каждое из оснований установления досрочной пенсии.
Первое основание — снижение пенсионного возраста лица исходя из его личностных характеристик. То есть оно не связано с условиями труда, местностью, где протекала трудовая деятельность гражданина. Таких категорий граждан четыре: многодетные матери, родившие и воспитавшие пять или более детей до достижения ими возраста не менее чем 8 лет; матери инвалидов с детства, воспитавшие ребенка-инвалида также до достижения им возраста не менее чем 8 лет; инвалиды-слепые; инвалиды и участники Великой Отечественной войны.
Многодетной в нашей стране традиционно считается женщина, имеющая трех и более детей. Однако с юридической точки зрения пенсия на льготных условиях устанавливается лишь матерям, которые родили и воспитали пять или более детей. Пенсионные льготы для таких матерей — это уже более чем полувековая традиция. В 1990 г. были введены пенсионные льготы и для матерей инвалидов с детства. Что изменилось для этих граждан с 2002 г.? Пенсионный возраст 50 лет, вместо 55 лет, сохранился. Изменились требования к стажу. Раньше требовался общий стаж 15 лет, а теперь необходим страховой стаж той же продолжительности. Между тем понятие «страховой стаж» значительно уже, так как в него не включаются некоторые периоды, которые ранее входили в общий трудовой стаж, к тому же он не подсчитывается в льготном порядке. Установление более низкого пенсионного возраста для многодетных матерей и матерей инвалидов с детства не очень распространенное
в мировой практике явление5. Более значимы для них положения, предусматривающие включение в страховой стаж времени ухода за детьми.
В России в страховой стаж многодетных матерей также засчиты-вается время ухода за детьми, но с начала 2002 г. порядок и условия его зачета изменились: до этого в стаж включалось все время ухода за каждым ребенком в возрасте до трех лет и 70 дней до родов, но в общей сложности не более девяти лет. С 2002 г. в стаж включается лишь период ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и не более трех лет в общей сложности, причем при условии работы в качестве застрахованного лица. Ограничения ранее имевшихся пенсионных прав многодетных матерей явно не обоснованы. К тому же они введены в период резкого снижения рождаемости и без установления достаточного времени для адаптации женщин к новым правилам. Многие многодетные матери в связи с пересмотром правил исчисления стажа лишились права на получение досрочной пенсии по старости.
Что касается инвалидов, то для них пенсионные льготы практически сохранились, но также изменились правила исчисления стажа.
Льготные основания для инвалидов Великой Отечественной войны впервые были введены в 1967 г., главным образом в связи с тем, что пенсия по старости тогда была выше, чем пенсия по инвалидности I и II групп вследствие военной травмы. Введение льготных условий (снижение пенсионного возраста на пять лет) позволило гражданам не только выйти на пенсию по старости раньше, но и получать пенсию в более высоком размере. В настоящее время возрастная пенсионная льгота актуальна для тех граждан, которые получили военную травму и стали инвалидами в послево-
5 Впоследствии льготы распространили (в случае смерти матерей) на отцов и опекунов детей.
енный период. При этом надо учитывать, что ныне такие инвалиды имеют право получать две пенсии. К сожалению, данное правило установлено с опозданием. Отметим, что оно позаимствовано из законодательства других стран — союзников СССР во Второй мировой войне. Что касается льгот для инвалидов-слепых (инвалидов I группы по зрению), то они уже давно утратили практическое значение (пенсия инвалидов I группы обычно выше пенсии по старости).
Должны ли сохраниться в дальнейшем все перечисленные досрочные пенсии по старости? Это не риторический, а практический вопрос. В настоящее время оснований для их отмены нет, хотя на их выплату затрачиваются значительные средства. Проблема заключается в другом — допустимо ли выплачивать все указанные досрочные пенсии, пока они являются досрочными (с момента их назначения при пониженном пенсионном возрасте до дня достижения стандартного пенсионного возраста), за счет средств обязательного пенсионного страхования, т. е. за счет той части трудового дохода, которая недодается работнику в период работы и предназначена для возврата в пенсионный период жизни всем застрахованным на равных основаниях?
В России все досрочные пенсии по старости выплачиваются за счет общих страховых взносов, т. е. за счет всех застрахованных лиц. Это просто, привычно и, главное, не обременительно для федерального бюджета. Однако такое решение, на наш взгляд, неверно. Установление досрочной пенсии для некоторых категорий граждан на льготных основаниях осуществляется с учетом интересов всего общества, а не только застрахованных лиц, которые хотя и составляют значительную его часть, но все же представляют не все слои. Следовательно, выплата досрочных пенсий (за период, пока они являются досрочными) должна произво-
диться за счет средств федерального бюджета. Общегосударственные расходы, предназначенные на выплату таких досрочных пенсий (около 500—600 тыс. руб.), следует включать в обязательную дотацию, которая передается ПФР.
Второе основание — неблагоприятные условия труда в течение длительного времени. Это подземная работа, работа с вредными условиями труда и в горячих цехах, а также некоторая иная трудовая деятельность. Такие виды работ указаны в Законе о трудовых пенсиях и перечислены в соответствующих списках, утвержденных Правительством РФ. Для назначения досрочных пенсий необходим, как правило, соответствующий общий страховой стаж, а также специальный страховой стаж. В некоторых случаях требуется лишь длительный специальный страховой стаж. Стажевые требования обычно различаются для мужчин и женщин, так же как и возрастной ценз. Мужчинам досрочная пенсия по старости устанавливается обычно в возрасте 50 и 55 лет, а женщинам — 45 и 50 лет. При определенных условиях допускается назначение пенсии ранее достижения указанного возраста. По ориентировочной оценке, около 60% всех выплачиваемых досрочных пенсий по старости установлены в связи с особыми условиями труда. Реформированию досрочных пенсий придается особое значение, оно наиболее сложно, поскольку придется практически заново оценивать условия труда, и болезненно, так как немало работников лишится права на получение досрочной пенсии.
Выплата указанных досрочных пенсий должна осуществляться в России за счет дополнительных страховых взносов, взимаемых с организаций, где выполняются работы с неблагоприятными условиями труда. Существует мнение, что за счет дополнительных страховых взносов можно решить проблему повышения
общего уровня пенсионного обеспечения, поскольку обычные страховые взносы не будут расходоваться на выплату досрочных пенсий. Да, можно, но лишь частично. В связи с этим вряд ли следует возлагать большие надежды на упорядочение досрочного пенсионного обеспечения. Оно может лишь помочь разрешению затронутой проблемы, но не подменить ее.
Необходимость реформирования досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда (наряду с повышением стандартного пенсионного возраста) назрела давно. В концепции, подготовленной в середине 1990-х гг., цель реформирования формулировалась предельно кратко: упразднить государственные пенсии, назначаемые в связи с особыми условиями труда; перевести пенсионное обеспечение в связи с неблагоприятными условиями труда в негосударственное русло с финансированием расходов за счет дополнительных страховых взносов, взимаемых с работодателей и работников. Однако реализации этой идеи не последовало.
Первый шаг по реформированию досрочных пенсий был сделан в конце 2001 г. Согласно Закону о трудовых пенсиях право на досрочную пенсию по старости сохранялось лишь за теми, кто проработал на соответствующих работах не менее половины требуемого стажа по состоянию на 1 января 2002 г. (при назначении пенсии в период с 1 января по 31 декабря 2002 г. — на день, с которого назначается пенсия). Всем остальным гражданам, проработавшим на соответствующих работах менее половины требуемого стажа, а также тем, кто начал трудовую деятельность позже, должны были устанавливаться профессиональные пенсии в соответствии с федеральным законом о профессиональных пенсиях (его название затем изменили). Однако Закон о профессиональных пенсиях, который должен был вступить в силу с
1 января 2003 г., до сих пор не принят. В Закон о трудовых пенсиях внесли поправку, согласно которой срок появления закона о профессиональных пенсиях перенесли на неопределенное время. Со дня принятия поправки прошло три года, а закона все еще нет. Почему? Он просто не нужен работодателям, противодействует его появлению и влиятельное бизнес-сообщество. Что касается застрахованных лиц и пенсионеров из их числа, то они просто не знают, что появление закона о профессиональных пенсиях и его введение в действие может привести к существенному повышению пенсий, в том числе назначенных по достижении стандартного пенсионного возраста. Кроме того, бизнес-сообщество и властные структуры рассматривают данные законы как способ сокращения дефицита бюджета ПФР, а не увеличения пенсий.
Между тем пути и способы реформирования досрочных пенсий давно определены специалистами: незамедлительное прекращение расширения пенсионного обеспечения при пониженном пенсионном возрасте, вместо введения пенсионных льгот следует создавать приемлемые условия труда; разработка по примеру других стран перечня соответствующих производств и работ, где объективно не могут быть устранены вредные и опасные для здоровья человека условия труда (подземные работы, взрывные работы, работы в кессонах и т. п.); введение дополнительных страховых взносов для организаций, в которых выполняются соответствующие работы, и выплата досрочных пенсий за счет таких взносов (до достижения стандартного пенсионного возраста).
Что касается других работ с фактически сложившимися неблагоприятными условиями труда, которые включены в соответствующие списки без учета возможности создания нормальных или близких к нормальным условий труда, то назначение пенсий при пониженном пен-
сионном возрасте за работу в таких условиях должно некоторое время продолжаться. Вместе с этим необходимо определить реальный дифференцированный срок, в течение которого условия труда при выполнении указанных работ могут и должны быть существенно приближены к нормальным. После наступления указанного срока соответствующую работу не следует считать связанной с неблагоприятными условиями труда и она не должна влечь снижение пенсионного возраста.
Предлагаемый процесс реформирования пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда долог и труден, но справедлив. Для его ускорения существует, как представляется, действенный способ: до принятия закона о профессиональных пенсиях целесообразно возложить бремя расходов по выплате досрочных пенсий (полностью или хотя бы наполовину) на федеральный бюджет или передавать необходимые для выплаты таких пенсий средства из федерального бюджета в бюджет ПФР (в виде части обязательной дотации). Экономические и финансовые ведомства, ответственные за формирование федерального бюджета, при таком решении форсируют принятие соответствующего федерального закона.
Задержка принятия закона о профессиональных пенсиях вызвана, как представляется, рядом технических и организационных проблем. Главная из них — кто обязан платить дополнительные страховые взносы. Трудовая деятельность в неблагоприятных условиях труда осуществлялась в разных организациях и ранее. Предприятия, где выполнялись такие работы, неоднократно реорганизовывались, менялись их владельцы, а также профиль деятельности. Многие из них исчезли, обанкротились и т. д. В связи с этим предлагается установить длительный переходный период, в течение которого можно сформиро-
вать особый источник для финансирования в дальнейшем выплаты досрочных пенсий по старости, устанавливаемых, в частности, по новым правилам.
Необходимость введения обособленной системы финансирования выплаты досрочных пенсий осознана и предпринимательским сообществом. Минздравсоцразвития России настаивает на незамедлительном принятии закона о профессиональных пенсиях, полагая, что реформирование досрочного пенсионного обеспечения несколько облегчит чрезмерную финансовую нагрузку для остальных застрахованных лиц, пенсия которым устанавливается по достижении стандартного пенсионного возраста.
Представители РСПП, понимая, что закон о досрочных пенсиях все же будет принят, предложили свое видение решения проблемы, в наибольшей степени отвечающее интересам бизнеса. Суть предложений заключается в следующем. Досрочное пенсионное обеспечение отделяется от общей системы трудовых пенсий и передается в ведение негосударственных пенсионных фондов (НПФ); страховые взносы по системе досрочных пенсий уплачивают не только работодатели, у которых выполняются работы с неблагоприятными условиями труда, но и сами застрахованные, занятые на таких работах (за счет своего заработка); суммарный размер взносов составляет 34% (на базовую часть пенсии — 6%, страховую часть — 10%, накопительную — 18%) или 30% (на базовую часть — 6%, страховую — 10%, накопительную — 14%); разрабатываются два списка работ с вредными условиями труда (название у них одно, но содержание, видимо, разное); размер досрочной пенсии составляет 30% заработка; стаж работы, необходимый для установления пенсии, повышается на пять лет; досрочная пенсия выплачивается до достижения стандартного пенсионного возраста. Предпола-
гается, что лицо, получившее досрочную пенсию, сохраняет трудоспособность, следовательно, может и будет работать до достижения стандартного пенсионного возраста. Главная же финансовая выгода: взносы за 30 или 25 лет уплачиваются в НПФ, которые используют их для наращивания капитала.
Таким образом, предлагается принудительная накопительная система при отсутствии реальных гарантий сохранности средств. Подобная система не выгодна застрахованным лицам по многим причинам. Главные из них: низкий размер досрочной пенсии; неверное предположение, что после длительной работы в неблагоприятных условиях все или многие граждане будут продолжать трудовую деятельность; слишком высокие страховые платежи, в том числе уплачиваемые за счет заработка работника; отсутствие гарантий сохранения реальной ценности внесенных платежей6.
Третье основание — длительное проживание и работа в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним. Это основание предусмотрено подп. 2, 6 и 13 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях (другие подпункты данной статьи относятся к досрочным пенсиям на льготных условиях).
Всего пенсионеров, которым устанавливаются и выплачиваются досрочные пенсии в связи с работой на Крайнем Севере, не достигших стандартного пенсионного возраста, около 25% от общего числа «молодых» пенсионеров.
Россия, значительная часть территории которой расположена на Крайнем Севере, является, видимо, единственной страной, в которой введено пенсионное обеспечение при пониженном пенсионном возрасте за
6 Подробнее об этом см.: Раздел 4.8 Предложения по реформе досрочных пенсий // Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации / науч. ред. Д. М. Эгонович. М., 2011.
длительную работу в этом районе. Существенное снижение пенсионного возраста для тех, кто трудился на Крайнем Севере (обычно на пять лет), — традиция нашего государства. Многие уже не задумываются над тем, как такая длительная работа и жизнь в суровых северных условиях отражаются на здоровье человека. Между тем перемена места жительства существенно подрывает здоровье, затрудняет «обратную» адаптацию человека, в том числе психологическую. Специалисты утверждают, что оптимальный безвредный срок пребывания на Крайнем Севере составляет от 2 до 6 лет, причем с регулярными выездами в привычные климатические условия. Это, естественно, не касается аборигенов. Однако «северные» пенсии — реальность. Они были введены в СССР в 1956 г. как для приехавших на Крайний Север, так и для местного населения.
Условия установления «северных» пенсий, в отличие от тех, которые определены ст. 27 Закона о трудовых пенсиях, не переходные, их не собираются менять, во всяком случае в ближайшей перспективе в связи с принятием закона о профессиональных пенсиях.
Объем и характер льгот, в том числе пенсионных, зависит от того, где выполнялась трудовая деятельность: в районах Крайнего Севера или местностях, приравненных к ним. Более весомые льготы предусмотрены для граждан, работавших в районах Крайнего Севера, где климатические условия тяжелее.
Пенсионные льготы для северян подразделяются на две основные группы: 1) установленные как для мужчин, так и для женщин (общие льготы); 2) предусмотренные только для женщин. Последние можно назвать дополнительными льготами в связи с материнством.
Порядок перерасчета, если трудовая деятельность проходила как в районах Крайнего Севера, так и в местностях, приравненных к ним, не
изменился. При такой «смешанной» работе каждый календарный год трудовой деятельности в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, считается за 9 месяцев работы в районах Крайнего Севера. Почему именно за 9 месяцев, т. е. на 3 месяца или на 25% меньше обычного? Потому что это соответствует соотношению 15 и 20 календарных лет (15 лет меньше 20 на 25%).
Что же нового внес Закон о трудовых пенсиях? Общий стаж заменен на страховой стаж той же продолжительности. Исчисление и наполнение этих видов стажа происходит по-разному, первый зачастую больше, чем второй. Налицо ограничение имевшихся ранее прав граждан, как и во всех других случаях. Что касается специального стажа, т. е. работы на Крайнем Севере в течение определенного времени, то данное условие не изменилось — пенсия устанавливается за соответствующее календарное время работы в этом регионе.
Если ранее менять условия пенсионного обеспечения в связи с работой на Крайнем Севере не предлагалось, то теперь такие идеи инициируются бизнес-сообществом в целях снижения страховых платежей. «Северные» пенсии предлагается реформировать по аналогии с профессиональными пенсионными системами, т. е. на базе негосударственных пенсионных фондов с финансированием за счет дополнительных страховых взносов работодателей (размер полной пенсии — 30% заработка, неполной — ниже, «северный» и общий стаж повышаются на 5 лет, размер дополнительных взносов — 9 или 7% соответственно в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях)7. Данные предложения вряд ли найдут поддержку властных структур и общественности.
7 См.: Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации / науч. ред. Д. М. Эгонович. М., 2011.
Однако это не относится к финансовой основе, за счет которой выплачиваются эти досрочные пенсии. Источниками для выплаты всех досрочных пенсий должны стать либо дополнительные страховые взносы, либо дополнительная обязательная дотация из федерального бюджета, адресованная ПФР. Таким образом, это общая проблема, касающаяся всех досрочных пенсий по старости.
Один из видов досрочных пенсий, который отсутствует в Российской Федерации, — это досрочная пенсия по старости, устанавливаемая застрахованным лицам за несколько лет до достижения ими стандартного пенсионного возраста (обычно не более пяти лет). Такие пенсии распространены в других странах, они устанавливаются при наличии полного страхового стажа (30 лет или более). Их уровень несколько снижается с таким расчетом, чтобы за больший период выплаты досрочно установленной пенсии ее сумма не превышала ту пенсию, которая причиталась пенсионеру при выходе на пенсию в стандартном пенсионном возрасте. В период трудовой деятельности такие досрочные пенсии, как правило, не выплачиваются.
Исследователи отмечают, что в последние годы в ряде стран наблюдается тенденция к сокращению подобных досрочных пенсий по старости, поскольку они ведут к уменьшению текущих поступлений страховых взносов и численности занятого (работающего) населения.
В нашей стране, как отмечалось, подобных пенсий пока еще нет. Их введение возможно лишь после существенного повышения общего уровня пенсионного обеспечения и укрепления доверия к финансовой системе. Такими досрочными пенсиями могли бы воспользоваться некоторые граждане, которые ныне добиваются установления инвалидности до достижения стандартного пенсионного возраста и назначения пенсии по инвалидности.
Вместе с этим в России существует особый вид досрочной пенсии по старости, которая устанавливается безработным гражданам. Она предусмотрена Федеральным законом «О занятости населения в Российской Федерации» (п. 2—4 ст. 32). Расходы, связанные с назначением этой пенсии, осуществляются за счет средств ПФР с последующим возмещением затрат из федерального бюджета. Данная ситуация означает не что иное, как долговое обязательство федерального бюджета перед ПФР с отсрочкой платежа на год. Пенсия устанавливается по предложению службы занятости при отсутствии возможности для трудоустройства безработного из числа граждан, уволенных по определенным причинам (сокращение численности или штата либо ликвидация организации), но не ранее чем за два года до наступления соответствующего пенсионного возраста. В период трудовой деятельности эта пенсия не выплачивается. Получивший досрочную пенсию в дальнейшем вправе перейти па пенсию по старости на общих основаниях. Правила сложны и обременительны для реализации, но они успешно действуют и применяются.
Сохранится ли в дальнейшем данная досрочная пенсия для безработных, сказать сложно. Не исключено, что она преобразуется в обычную досрочную пенсию по старости, назначаемую не более чем за два года до достижения пенсионного возраста, размер которой определяется с
учетом более длительного срока ее выплаты.
Итак, в России правила досрочного пенсионного обеспечения по старости не противоречат положениям Конвенции МОТ № 102 и Европейского кодекса социального обеспечения, но менять и дополнять их все же целесообразно, и в первую очередь те из них, которые относятся к досрочным пенсиям по старости в связи с особыми условиями труда и к формированию финансовой базы для выплаты всех досрочных пенсий по старости.
Есть еще одна особенность российских досрочных пенсий по старости. Они, как правило, ниже пенсий, устанавливаемых в связи с достижением стандартного пенсионного возраста. Подобного в нашей стране не было в прошлом и нет в других развитых странах.
(Окончание следует.)
Библиографический список
Кучер Н. Кучеряво живете, товарищи // Пенсия в Российской Федерации. 2012. № 4.
Сарычева М. Надо полностью пересмотреть понятие пенсии, поскольку сейчас оно маргинально (интервью с ректором Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, одним из координаторов работы над «Стра-тегией-2020» В. Maу) // Известия. 2012. 23 февр.
Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации / науч. ред. Д. М. Эгонович. М., 2011.
