CC BY
522
Международные правовые стандарты пенсионного обеспечения и российская страховая пенсионная система
ЗАХАРОВ Михаил Львович, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Рассмотрено основное содержание международных актов и Конвенции Международной организации труда о минимальных нормах социального обеспечения и необходимости их учета в российском страховом пенсионном законодательстве. В России без достаточных оснований установлен более высокий минимальный страховой стандарт для получения пенсии по старости и введены дополнительные условия для назначения этой пенсии, что может привести к лишению права на пенсию многих граждан. Оценивается также предложенная для нашей страны особая методика определения коэффициентов замещения пенсией заработка, не совпадающая с правилами, определенными названной Конвенцией, которая ведет к его необоснованному завышению.
Ключевые слова: пенсионное обеспечение, минимальные нормы, пенсии, страховые пенсии, коэффициент замещения.
International Legal Standards of Retirement Insurance and the Russian Actuarial Pension Plans
M. L. Zakharov, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The author considers the basic content of international instruments and the ILO Convention on minimum standards of social security and the need to take them into account in the Russian insurance pension legislation. In Russia, a higher minimum standard insurance for old age pensions is set without sufficient grounds and additional conditions for awarding such pension have been introduced, which will lead to the deprivation of the right to pension for many citizens. The author also assesses a special technique for determining the earnings replacement rate by pension suggested for Russia which does not coincide with the rules defined by the Convention, which leads to its ungrounded overrating.
Keywords: retirement insurance, minimum standards, pensions, non-contributory pensions, replacement rate.
DOI: 10.12737/11737
Международные правовые стандарты пенсионного обеспечения касаются, во-первых, права на социальное обеспечение и, во-вторых, права на соответствующий его уровень.
Согласно ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., ратифицированного нашей страной, «участвующие в настоящем Пакте госу-
дарства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование».
В России пенсия для каждого гражданина, достигшего соответствующего возраста, именуемого обычно пенсионным возрастом, или ставшего инвалидом, впервые была введена Законом РСФСР от 20 ноября 1990 г. № 340Л «О государственных пенсиях в РСФСР». Право на по-
лучение пенсии таких граждан не зависит от каких-либо иных условий, в частности от их трудовой деятельности, имущественного положения и т. д. Такие пенсии в нашей стране традиционно именуются социальными. Их три вида — по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца.
Выплата социальных пенсий осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Конституция РФ также гарантирует каждому социальное обеспечение (и,следовательно, пенсионное обеспечение) по возрасту, инвалидности, в случае потери кормильца (ч. 1 ст. 39). Таким образом, всеобщее пенсионное обеспечение в России фактически осуществляется более 25 лет.
В названном Международном пакте упомянуто социальное страхование. Объясняется это тем, что системы социального обеспечения занятого (работающего) населения, основанные на взимании страховых взносов, успешно функционировали уже в то время во многих странах и на практике доказали свою эффективность и устойчивость. Следует отметить, что до сих пор ни одна страна не отказалась и не собирается отказываться от такой системы. В российской Конституции социальное страхование по какой-то причине не указано. В ней лишь предусмотрено, что поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3 ст. 39). Очевидно, если поощряется добровольное социальное страхование, то существует и обязательное, иными словами принудительное, социальное страхование, включая, естественно, и пенсионное обязательное страхование. В нашей стране оно многие годы функционировало до распада СССР, существует и будет развиваться далее.
Право на трудовую пенсию, переименованную с 1 января 2015 г. в
страховую пенсию, регулируется международными правовыми нормами, которые содержатся в Конвенции МОТ № 102 о минимальных нормах социального обеспечения 1952 г. и Европейском кодексе социального обеспечения 1964 г. (ЕСКСО), предусматривающем более высокие нормы обеспечения, чем Конвенция № 102. С момента принятия указанных актов прошло более 60 и 40 лет соответственно, но ни один из них не ратифицирован нашей страной, хотя российское пенсионное законодательство формировалось с учетом норм, закрепленных в этих международных актах. Обратимся прежде всего к вопросу о трудовой (страховой) пенсии1 по старости как наиболее распространенной.
Согласно ст. 26 Конвенции № 102 охватываемым случаем является превышение установленного возраста. Установленный возраст не превышает 65 лет. Однако компетентный орган власти может установить более высокий возрастной предел с учетом работоспособности пожилых лиц в соответствующей стране.
Конвенция допускает установление и сохранение более низкого пенсионного возраста. На практике пенсионный возраст определяется в каждой стране с учетом продолжительности предстоящей жизни населения при рождении и после достижения определенного возраста, в том числе 60 лет. В России пенсионный возраст низкий (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин), но он соответствует более короткой продолжительности жизни в нашей стране, особенно для мужчин. Примерно 35% мужчин не доживают до своего пенсионного возраста, т. е. 60 лет (в других развитых странах он выше, как правило, на 5 лет). Продолжительность жизни граждан в России после достижения 60 лет всего около 17 лет, а в Северной Европе, например, более 24, в Западной Ев-
1 В международных актах они именуются пособиями.
ропе — 23 года, т. е. выше, чем в нашей стране, на 6—7 лет2.
При такой ситуации считать низким пенсионный возраст в России недопустимо, для мужчин он, наоборот, очень высок. Продолжительность их жизни составляет всего 61 год, в других указанных странах — 77— 78 лет3.
Пенсия предоставляется лицам, которые до достижения соответствующего пенсионного возраста приобрели стаж, который «может быть 30-летним стажем уплаты взносов». Сокращенная пенсия «обеспечивается по крайней мере... лицам, которые приобрели 15-летний стаж уплаты взносов» (ст. 29 Конвенции № 102). Указанное положение считается выполненным, если получатели пособия по меньшей мере приобрели 10-летний стаж уплаты взносов. Вместе с тем проценты (40%), которые указаны в приложении к разд. XI Конвенции, «могут быть пропорционально сокращены, когда стаж уплаты взносов превышает 10 лет, но меньше 30 лет».
Таким образом, для получения пенсии по старости Конвенцией № 102 определены, помимо указанного выше возрастного стандарта, также стажевые стандарты. Для получения полной пенсии они составляют 30 лет уплаты взносов, сокращенной пенсии — от 10 до 30 лет (период уплаты взносов обычно равен страховому стажу), правила его исчисления не регламентируются в Конвенции, они определяются законодательством каждой страны.
Рассмотрим реализацию этих международных правовых стандартов в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ<Ю страховых
2 См.: Социальное обеспечение в мире в 2010—2011 годах: Доклад МОТ. С. 149—153. О стандартах пенсионного возраста в России см.: Международные и российские нормы пенсионного обеспечения. Сравнительный анализ. М., 2013 (гл. 38 — автор М. Л. Захаров).
3 См.: Социальное обеспечение в мире в
2010—2011 годах: Доклад МОТ. С. 143—147.
пенсиях», вступившем в действие с начала 2015 г.
Право на страховую пенсию по старости определяют три условия: 1) достижение возраста 60 и 55 лет соответственно мужчинами и женщинами; 2) наличие не менее 15 лет страхового стажа; 3) наличие величины индивидуального пенсионного коэффициента не менее 30.
Возрастной стандарт сохранился, он неизменен более 80 лет, со времени введения в стране пенсий по старости.
Стажевый стандарт для установления полной пенсии не определен. Вместо него указан страховой стаж, необходимый для назначения сокращенной пенсии (наполовину по сравнению с полной). Что касается последнего условия, то оно предусмотрено впервые и вместе со вторым ограничивает ранее имевшиеся права.
Ранее, до 1 января 2015 г., стаже-вые условия, определяющие право на пенсию по старости, были иные: по Закону СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» — 25 и 20 лет (соответственно для мужчин и женщин) для получения полной пенсии и не менее 5 лет для получения пенсии при неполном стаже; по Закону РСФСР от 20 ноября 1990 г. они не изменились; по Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. № 17Э-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» сохранилось лишь одно условие — наличие не менее 5 лет страхового стажа.
В чем новизна Федерального закона «О страховых пенсиях» 2013 г.?
Во-первых, в трехкратном повышении (с 5 до 15 лет) минимального страхового стажа, определяющего право на получение пенсии по старости. Он будет повышаться постепенно, начиная с 2015 г., на один год, но все равно приведет к лишению права на пенсию по старости многих граждан, в основном из числа женщин, имеющих страховой стаж 5 лет или более, но не могущих по каким-либо причинам приобрести ко време-
ни достижения пенсионного возраста 15-летний страховой стаж. Перспектива получить страховую пенсию у таких граждан сохраняется, но при условии приобретения ими впоследствии страхового стажа не менее 15 лет.
Существенно и другое: отказ в пенсии при стаже от 5 до 15 лет означает не что иное, как конфискацию уплаченных за счет застрахованного лица страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете, истраченных на выплату пенсий другим, но предназначенных к возвращению ему в пенсионный период жизни за счет нового поколения работающих.
По необъяснимой причине в Федеральном законе «О страховых пенсиях» не принято во внимание, что Конвенция № 102 предусматривает установление сокращенной пенсии при сроке уплаты страховых взносов от 10 до 15 лет, а во многих других странах минимум стажа определен даже в 5 лет, что не противоречит Конвенции.
Установление стажевого стандарта в 15 лет вместо 10 лет, допускаемого Конвенцией № 102, и 5 лет, определенного в СССР, а затем в России4, приведет, естественно, к исключению значительной категории граждан из числа имеющих право на страховую пенсию и безвозмездному изъятию уплаченных за их счет страховых взносов. Сколько людей окажется в итоге за пределами страховой пенсионной системы, определить вряд ли возможно. Ясно, что их тысячи и по мере увеличения стажа с 5 до 15 лет их численность будет, видимо, возрастать, причем в основном за счет женщин.
Федеральным законом «О страховых пенсиях» установлено также новое условие для приобретения права на страховую пенсию по старости. Это определенное число баллов. Оно
4 В нашей стране пенсии при неполном стаже 5 лет и более устанавливались на протяжении 60 лет.
будет постепенно повышаться с 7,39 в 2015 г. до 30 в 2021 г. и последующие годы. Сможет ли работник с низким заработком или при неполной рабочей неделе приобрести нужные баллы и, следовательно, право на страховую пенсию по старости ко времени достижения пенсионного возраста? Видимо, не сможет.
Теперь о двух других трудовых, стажевых пенсиях — пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца.
Инвалидность — это неспособность в установленной степени постоянно заниматься какой-либо деятельностью, приносящей доход (ст. 54 Конвенции № 102).
Согласно ст. 57 Конвенции № 102 обеспечение по инвалидности предоставляется лицам, которые до охватываемого случая (наступления инвалидности) приобрели стаж, «который может быть 15-летним стажем уплаты страховых взносов». Сокращенная пенсия по крайней мере устанавливается в случае, если имеется 5-летний стаж уплаты страховых взносов.
Проценты, указанные в приложении к разд. XI (40%), могут быть пропорционально сокращены, когда стаж от 5 лет, но менее 15 лет.
Пенсия по случаю потери кормильца предоставляется при утрате средств к существованию вдовой или ребенком в результате смерти кормильца (ст. 60 Конвенции № 102)5. Она устанавливается при тех же условиях, в том числе в сокращенном виде, что и пенсия по инвалидности. Исходный ее размер, как и пенсии по инвалидности, — 40%.
Пенсионное обеспечение в связи с наступлением инвалидности и смерти кормильца регулировалось до 2002 г. двумя законами: в СССР (ко времени его распада) — указанным
5 В Конвенции № 102 крайне узко очерчен круг лиц, которые обеспечиваются этой пенсией. К ним отнесены лишь вдовы и дети. В нашей стране, как и во многих других странах, данный круг лиц шире.
выше Законом СССР 1956 г., в России — Законом РСФСР 1990 г. Между ними было много общего (преемственности), хотя в более частных вопросах они различались. Общее состояло в том, что для приобретения права на пенсию как по инвалидности, так и по случаю потери кормильца требовался зачастую определенный трудовой стаж. Его продолжительность зависела от возраста инвалида и кормильца (соответственно ко дню наступления инвалидности или смерти кормильца) и составляла от одного года до 15 лет (один год для граждан до 20 лет, 15 лет — для достигших 60 лет и более). При наступлении инвалидности (смерти кормильца) вследствие трудового увечья (профессионального заболевания) какой-либо стаж не требовался. Эти условия были близки к установленным в Конвенции № 102 и даже более благоприятны для граждан. С 1 января 2012 г. все кардинально изменилось. В соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» право на указанные трудовые (страховые) пенсии предоставлялось всем, независимо от трудового стажа. Таким образом, то правило, которое всегда ранее действовало в нашей стране и в других странах и предусмотрено Конвенцией № 102 (обеспечение пенсией независимо от стажа, если инвалидность либо смерть кормильца наступила вследствие трудового увечья), распространилось на всех граждан.
Данное правило сохранено и Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ. Другими словами, право на страховую пенсию определяется лишь фактом работы по трудовому договору в любом возрасте. При этом инвалиды, достигшие пенсионного возраста, затем переводятся на трудовую (страховую) пенсию по старости. Ситуация, мягко говоря, странная, она не согласуется с концепцией трудовой (страховой) пенсии как заработанной, заслуженной и более высокой в связи с этим пенсией
по сравнению с социальной пенсией, предоставляемой каждому.
Наряду с нормами, определяющими право на социальное обеспечение, в законодательстве содержится ряд норм, касающихся и уровня обеспечения, включая пенсионное обеспечение.
В вышеназванном Международном пакте предусмотрено, что «участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище и на непрерывное улучшение условий жизни» (ст. 11). Такой жизненный уровень составляет содержание права на социальное, следовательно, и пенсионное, обеспечение.
В Конституции РФ не раскрывается содержание достаточного уровня жизни, но предусмотрено, что Россия является социальным государством и ее политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (ст. 7). Вполне очевидно, что термин «достойная жизнь» охватывает то содержание достаточного уровня жизни, которое дано в Международном пакте 1966 г. Иного просто не дано, ибо Пакт ратифицирован СССР и Россия как его правопреемница, соответственно, несет все юридические обязательства, вытекающие из него, в том числе по установлению достаточного уровня обеспечения («достойного» — по Конституции РФ).
Россия еще не достигла уровня зрелого социального государства, но она на пути к этому. Достаточный, или достойный, уровень жизни должен определяться в нашей стране как и в других странах. Им является по существу рассчитываемый специалистами рациональный минимальный потребительский бюджет, составляющий в развитых странах не менее половины средней сложившейся заработной платы и соответствующий обычно минимальному размеру оплаты труда (МРОТ).
В России все пенсии, в том числе страховые, ориентированы не на возмещение фактически утраченного заработка при гарантии определенного минимального размера пенсии, обеспечивающего достойную жизнь, а на прожиточный минимум одинокого пенсионера (его часто называют минимум выживания ввиду его скудности). За III квартал 2014 г. он установлен в размере 6656 руб.6
Перейдем к нормам, касающимся уровня пенсии.
В теории пенсионного обеспечения работающих принято различать относительный и абсолютный уровень. Относительный — это коэффициент возмещения пенсией утраченного заработка, т. е. соотношение установленной суммы пенсии к сумме среднего заработка в месяц, сложившегося за определенный временной период (он определяется по правилам, установленным национальным законодательством). Абсолютный уровень — это сумма пенсии, обеспечивающая достойную жизнь (достаточное питание и т. д.). Он соотносится на практике с МРОТ, прожиточным минимумом и средним заработком.
В зрелых страховых пенсионных системах, функционирующих в странах, где достаточно высокая оплата труда, в том числе МРОТ, основным индикатором страховой пенсионной системы является индивидуальный коэффициент замещения. Причем минимальная полная пенсия устанавливается на уровне, близком к МРОТ или равном ему. В России средняя, типичная7, сложившая-
6 См. постановление Правительства РФ от 5 декабря 2014 г. № 1321. На душу населения — 8086, для трудоспособного населения — 8731 и для детей — 7738 руб.
7 По разбросу заработков Россия — ли-
дер среди всех развитых стран. Медиальный показатель составляет 1 к 20, а фактические различия (между МРОТ (5965 руб.) и высокими заработками, исчисляемыми иногда в десятках миллионов) даже трудно представить.
ся оплата труда, в том числе МРОТ, значительно ниже, чем в развитых странах.
Коэффициент замещения типичного получателя соответствующей пенсии определяется согласно стандартам, содержащимся в Конвенции № 102. Им признается квалифицированный рабочий мужского пола с типичной заработной платой. В условиях нашей страны — это работник, имеющий заработок, близкий к среднему, и имеющий страховой стаж 30 лет. Типичным получателем пенсии по старости в Конвенции назван мужчина с женой (термин «жена» означает жену, находящуюся на иждивении своего мужа). Отметим, что указанная Конвенция принималась в то время, когда многие женщины еще не работали, в связи с чем и семья пенсионера состояла зачастую из него и его жены. Ныне нетрудоспособные женщины имеют самостоятельное (обособленное) право на пенсию, в том числе социальную. В такой ситуации типичным получателем трудовой пенсии по старости во многих странах уже давно признается каждый отдельный пенсионер без учета жены, которая получает свою пенсию или имеет личный трудовой доход.
Если пенсионер по старости имеет детей-иждивенцев, то к его пенсии обычно устанавливается семейная надбавка. Однако наличие таких детей не типично для пенсионеров. Кстати, в новой редакции ЕКСО, как подметил А. К. Соловьев, уже предусматривается установление минимальных норм пенсионного обеспечения для одинокого пенсионера — мужчины8.
До настоящего времени в России использовался так называемый солидарный коэффициент замещения, т. е. отношение средней сложившейся страховой пенсии в целом и по отдельным ее видам к сред-
8 См.: Соловьев А. К. Коэффициенты замещения: проблемы теории и практика. М., 2014. С. 116.
ней заработной плате по экономике. В 2013 г. для пенсии по старости он составлял около 36%, пенсии по инвалидности и пенсии по случаю потери кормильца — 22%, коэффициенты по вновь назначенным пенсиям еще ниже — соответственно около 29, 20 и 18%9.
В связи с предстоящей ратификацией Конвенции № 102, а впоследствии, видимо, и ЕКСО10, в России предпринята попытка разработать методику расчета коэффициента замещения типичного получателя пенсии, как это принято в Конвенции № 102, но так, чтобы это свидетельствовало о выполнении Россией этой Конвенции.
В отношении пенсии по старости требования к стажу такого получателя составляют 30 лет, а к заработку — 36 975 руб. (заработок квалифицированного рабочего мужского пола, определенный по правилам Конвенции № 102).
Для того чтобы подогнать расчеты данного коэффициента к требованиям Конвенции № 102, в России типичным получателем пенсии по старости предлагается считать того пенсионера, который имеет одного иждивенца — нетрудоспособную жену, на которую установлена надбавка к его пенсии в размере 1/3 фиксированной выплаты (4384 руб.), т. е. 1461 руб., и которой самой выплачивается социальная пенсия по старости в сумме 4525 руб., а вместе с доплатой к ее пенсии до прожиточного минимума (2121 руб.) — 6646 руб. (4525 + 2121)11. Вместо личной его пенсии предлагается, таким образом, учитывать суммарный доход семьи, который состоит из двух
9 Соловьев А. К. Указ. соч. С. 92.
10 Некоторые минимальные нормы ЕКСО выше, чем в Конвенции № 102.
11 По российскому законодательству жена в данном случае не признается иждивенкой, ибо не находится на иждивении пенсионера. На нее не может также устанавливать-
ся надбавка к пенсии пенсионера. В этой части расчеты ошибочны.
пенсий с соответствующими доплатами к ним.
Суммарный доход в этом случае составит 18 963 руб. (фиксированный размер к страховой пенсии с повышением его на одного иждивенца — 5570 руб.; страховая пенсия (до 2015 г.) — 6747 руб.; социальная пенсия жены — 4525 руб.; доплата к ней до прожиточного минимума — 2121 руб.), а коэффициент замещения суммарного дохода 51% (2894 : 36 975) и 59%, если считать чистый заработок (заработок за вычетом налогов, 18 963 : 32 168). Прекрасные показатели, лучше, чем во многих странах, но в них так не рассчитывается коэффициент замещения. К тому же пенсионный доход типичного получателя пенсии в России — его личная пенсия, определенная в расчете на него, а не сумма его пенсии и пенсии нетрудоспособной жены.
Какой фактически коэффициент замещения в приведенном выше случае? Пенсия пенсионера по старости — 11 131 руб. (страховая часть — 6747 плюс фиксированная выплата без учета иждивенца, поскольку его нет, — 4384 руб.), если заработок брутто — 36 975 руб., то коэффициент — 30,1% (11 131 : 36 975), если заработок нетто — 32 168 руб., то коэффициент 34,6% (11 131 : 32 168)12.
Расчеты по предложенной методике коэффициентов замещения заработка другими пенсиями также завышены и неприемлемы.
Примет ли Правительство РФ предложенную методику, которая вместо определения коэффициентов возмещения, подсчитанных с учетом размера фактически установленной пенсии, определяет их на основе завышенного, а не реального суммированного дохода? Вряд ли. Данная методика лакирует фактически сложившуюся ситуацию в нашей стране (крайне низкие коэффициенты замещения), вводит в заблуждение
12 См.: Социальное обеспечение в мире в 2010—2011 годах: Доклад МОТ. С. 148.
общественность и не соответствует действительности.
Готовиться к ратификации Конвенции № 102 надо не за счет разработки для России особой методики определения коэффициента замещения, а совершенствуя страховое пенсион-
ное законодательство. Привести его в полное соответствие с минимальными нормами, установленными Конвенцией № 102, — первейшая задача. К сожалению, Федеральный закон «О страховых пенсиях» не приблизил к ее разрешению, а, скорее, наоборот.
Библиографический список
Международные и российские нормы пенсионного обеспечения. Сравнительный анализ. М., 2013.
Соловьев А. К. Коэффициенты замещения: проблемы теории и практика. М., 2014. Социальное обеспечение в мире в 2010—2011 годах: Доклад МОТ.
