CC BY
161
А. Л. Сагалова A. L. Sagalova
Международные организации во внешней политике России: опыт «опоздавшей» великой державы
International organizations in Russian Foreign Policy: The Late Coming Great Power Experience
Сагалова Александра Львовна Sagalova Alexandra Lvovna
Северо-Западный институт управления — North-West Institute of Management — branch
филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) of the Russian Presidential Academy of National
Доцент кафедры международных процессов Economy and Public Administration (Saint-Petersburg)
Евразийского региона Associate professor of the Chair of international
Кандидат исторических наук, доцент processes of Eurasian Region
sagalovaal@yandex.ru PhD in History, Associate Professor
sagalovaal@yandex.ru
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
международная организация, великая держава, Лига Наций, ООН, АСЕАН, АТЭС, Совет Европы
KEY WORDS
international organization, great power, League of Nations, UN, ASEAN, APEC, Council of Europe РЕФЕРАТ
В статье представлен сравнительный анализ опыта участия пяти великих держав в создании и деятельности универсальных и региональных международных организаций. Россия наряду с США и КНР представлена как «опоздавшая» великая держава, вынужденная наверстывать упущенные возможности в многосторонних объединениях. Автор выделяет интернационалистский и индивидуалистский подходы великих держав к деятельности международных организаций и доказывает, что в XXI в. Россия совершает постепенный переход от индивидуалистского подхода к интернационалистскому.
ABSTRACT
The article contains a comparative analysis of five great powers experience in making and activities of both global and regional international organizations. Along with USA and China Russia is represented as a late coming great power which makes up the lost opportunities in international organizations. The author claims there are internationalist and the individualist great power approaches to the international organizations; in XXI century Russia makes a gradual transit from the latter to the former one.
< >
о о
Великая держава и международная организация представляют собой неразрывно связанные явления мировой политики. С долей условности можно утверждать, что они вступили на историческую сцену одновременно: Венский конгресс, закрепивший в политической лексике понятие «великая держава», положил начало деятельности Рейнской комиссии судоходства по Рейну. В настоящее время понятие «великая держава» также связано
с международной организацией — к этой категории государств принято относить постоянных членов Совета Безопасности ООН. Само появление международных организаций в Европе XIX в. стало неизбежным следствием развития Вестфальской системы, центром которой являлось национальное государство [1, р. 3]. Если в ХУП-ХУШ вв. сосуществование государств в Старом Свете еще не воспринималось через призму общеевропейских
о проблем, то Великая французская рево-
^ люция и Наполеоновские войны привели
^ Европу к пониманию необходимости со-
^ вместных институтов для решения общих
g проблем и поддержания «баланса сил».
Лига Наций, ставшая первой универ-
о сальной многофункциональной органи-
CQ
о зацией и призванная создать альтер-< нативу Европейскому концерту, в дей-^ ствительности представляла собой его х расширенную версию, основанную на 2 взаимодействии великих держав в целях н- обеспечения военного, экономического ^ и политического status quo. Теоретики и d отдельные политики, стоявшие у истоков «идеи Лиги Наций» и стремившиеся воплотить ее на практике, видели смысл создания столь масштабного объединения в том, чтобы «оторвать» международные отношения от противоречий великих держав. Лигу Наций наделяли функцией по реализации «мирных перемен»; в публикациях и выступлениях современников подчеркивалась важность не столько негативных, сколько конструктивных, созидательных форм деятельности организации [2; 3]. В этом смысле Женева, не совершив решающего прорыва, наметила пути развития для своих универсальных и региональных преемников, разделивших между собой ее функции. Во второй половине XX в. великим державам приходилось иметь дело с гораздо более широким спектром возможностей и трудностей, связанных с деятельностью чрезвычайно многочисленных наследников Лиги Наций.
Современные великие державы демонстрируют весьма высокие показатели вовлеченности в деятельность многосторонних межправительственных и неправительственных институтов. В настоящее время Российская Федерация является членом семидесяти одной международной структуры (включая и межправительственные, и неправительственные), имеет статус наблюдателя в семи и партнера по диалогу в одной организации. По данному показателю Россия практически не уступает Великобритании и США — членам соответственно семидесяти трех и семидесяти четырех многосторонних
объединений — и Китаю, статистика которого равна российской. Чемпионом среди великих держав является Франция, участница восьмидесяти семи международных институтов1. За столь сходными цифрами скрываются весьма различные обстоятельства: каждая из великих держав имеет свой уникальный опыт и специфическую культуру взаимодействия с международными организациями. Явно благополучная статистика России, казалось бы иллюстрирующая активность Москвы в многосторонних объединениях, не показывает всей неоднозначности ее отношений с международными организациями: сохраняя свой авторитет в большинстве глобальных структур, созданных при непосредственном участии СССР, Россия отнюдь не всегда демонстрирует положительную динамику в региональных объединениях. Организации, где влияние ее, как основателя, сохраняется (например ОБСЕ), обычно сами не столь уж значимы; интеграционный потенциал нашей страны на Тихом океане пока остается не раскрытым, созданная в интересах России ШОС уже более 10 лет является «темной лошадкой», в отдельных же случаях отношения Москвы с международной организацией принимают почти конфронтационный характер, как это произошло с Советом Европы. Значительно более оптимистичной выглядит картина сотрудничества в рамках БРИКС, однако и здесь для молодой организации существует серьезная опасность застоя, вызванного неопределенностью институциональной формы нового объединения.
Россия не единственная великая держава, для которой международная организация не является имманентно присущим внешней политике инструментом — в этом смысле она резко отличается от Великобритании и Франции, но демонстрирует внешнее сходство с США и Китаем. Международная организация
1 World Factbook. International organization Participation: [Электронный ресурс] // Central Intelligence Agency / URL: https://www.cia.gov/lib-rary/publications/the-world-factbook/fields/2107. html/ (дата обращения: 06.10.2012).
для российской внешней политики представляет собой феномен, преимущества которого, с одной стороны, вполне очевидны, а с другой — не совсем осознанны. Причину подобной неопределенности, вероятно, следует искать в историческом опыте взаимодействия СССР с международными организациями.
На протяжении XX столетия происходило складывание современной системы международных организаций — этот процесс, начавшийся после Первой мировой войны с появлением Лиги Наций, прошел через три этапа. Первый охватывал межвоенные десятилетия; его основным содержанием стала политическая, экономическая, военная и культурная деятельность Женевы и «международных бюро», функционировавших под ее эгидой (как, например, Международная организация здравоохранения, Всемирный почтовый союз, Международная организация труда). На протяжении второго — наиболее длительного — этапа, продолжавшегося в годы холодной войны, произошло, во-первых, образование ООН и формирование системы ее специальных учреждений (этот процесс продолжался до середины 1980-х гг.), и во-вторых, становление региональных объединений во всех частях мира. Универсальные и региональные международные организации, по сути, разделили между собой «наследие Лиги Наций»: первые, относительно узко специализированные, взяли на себя задачи по решению глобальных проблем, вторые же сохранили в своей деятельности принцип многофункциональности, сочетание политического, экономического и военного направлений, что в свое время предоставляло Лиге перспективу превращения во всемирную федерацию (по крайней мере в представлениях ее теоретиков). Третий этап формирования системы международных организаций начался на рубеже 1980-1990-х гг.: мир захлестнула волна «нового регионализма». «Новые региональные международные организации», возникавшие в различных частях земного шара, как правило, представляли собой субрегио-
нальные объединения, делавшие ставку о
на достижение конкретных результатов, н
чаще экономического характера, и не ^
демонстрировавшие амбиций в военной ^
и политической областях. ^
На всех трех этапах степень и каче- ^
ш
ство участия великих держав в создании о и функционировании международных о организаций было различным: на первом < этапе однозначно доминировали Вели- ^ кобритания и Франция; на втором при х сохранении их влияния в международных 2 структурах резко возросла роль США и н-СССР (последнего — скорее примени- ^ тельно к универсальным организациям); ° на третьем активным участником многосторонних институтов стал Китай, Россия же, утратив статус сверхдержавы, выступила в новом качестве. Таким образом, говоря о вовлеченности великих держав в деятельность международных организаций, США, КНР и Российскую Федерацию можно считать «опоздавшими» — к тому времени, как Лондон и Париж уже долгое время сотрудничали в рамках международных институтов, Вашингтон, Москва и в особенности Пекин накопили не слишком большой опыт взаимодействия на многостороннем уровне. При всей разнице между «опоздавшими» государствами у них есть общая историческая черта, в свое время создавшая в каждом отдельном случае предпосылки для изоляционизма: все три «опоздавшие» великие державы возникли в результате революций и прошли через период непризнания. Многосторонние институты в их глазах были союзами сильных и враждебных государств, призванными сдерживать их амбиции. Для США Священный союз являлся приблизительно тем же, чем Лига Наций для Советской России; резолюция Ванденберга для Америки стала таким же прорывом, как для нашей страны присоединение к «Группе восьми».
Можно с большей или меньшей степенью условности выделить два основных подхода великих держав к международным организациям: интернационалистский и индивидуалистский. Первый, более свойственный Франции и, в опре-
о деленной мере, Великобритании, т. е. ^ «традиционным» членам международных ^ организаций, предполагает создание ^ международного института с целями, вы-^ ходящими за рамки национальных интересов того или иного государства, — о таким образом создавались, например, о Европейские сообщества, Совет Европы < или НАТО. Интернационалистский под-с ход, разумеется, не исключает прагмах тизма его создателей — никто не ста-2 нет утверждать, например, что Франция н- инициировала Европейское объединение ^ угля и стали, не имея в виду получения с доступа к ресурсам Германии, а Великобритания подготовила создание ЕАСТ, не намереваясь создать конкурента ЕЭС. Специфика в данном случае состоит в том, что этот прагматизм «вписан» в интернациональный контекст и реализуемые в рамках многостороннего объединения интересы, как правило, взаимны. Симптоматично, что именно на основе интернационалистского подхода обычно возникают интеграционные объединения.
Индивидуалистский подход характеризуется намерением государства использовать международную организацию преимущественно для достижения собственных целей; речь здесь идет не о взаимозависимости, не о балансе интересов, а об институализации геге-монистских устремлений той или иной великой державы или регионального лидера. Именно этот подход чаще практикуют «опоздавшие» великие державы: для них, в отличие от держав «традиционных», международные организации нередко служат инструментом возвышения. Классический пример подобного подхода демонстрируют США, еще на рубеже Х1Х-ХХ вв. выступившие в качестве инициатора первой региональной организации современного типа (Панамериканского союза). Преобразованный в 1948 г. в Организацию американских государств, Панамериканский союз представлял собой механизм влияния Вашингтона на государства, расположенные к югу от Рио-Гранде. Институты, возникшие в 1944 г. на конференции в Бреттон-Вудсе, до середины 1970-х гг.
закрепили роль США как центра мировой валютно-финансовой системы; созданные в годы холодной войны по инициативе или с участием Америки организации коллективной обороны обеспечивали ее ключевое стратегическое положение в различных регионах мира. Показательно, что США не слишком успешны в интеграции — форме деятельности, которая предполагает интернационалистский подход, поскольку рассчитана на взаимность интересов. Свидетельством тому является запущенный на межамериканском саммите в Майами (1994) амбициозный проект АЛКА (ФТАА), предполагавший создание зоны свободной торговли «от Аляски до Огненной Земли». Из-за сопротивления латиноамериканских партнеров, особенно усилившегося в контексте «левого поворота», создание межамериканской ЗСТ фактически провалилось, а латиноамериканские участники АЛКА приступили к созданию нового интеграционного объединения без участия США.
Индивидуалистский подход свойственен и Китаю, до относительно недавнего времени вообще исключавшего международные организации из своей внешнеполитической практики. Прорывом на данном направлении стало инициирование Пекином создания Шанхайской организации сотрудничества, представляющей собой, с одной стороны, механизм укрепления отношений с Россией, с другой — инструмент активизации экономических связей с государствами Центральной Азии. Проект ШОС является яркой иллюстрацией новейшей тенденции к смене политического статуса КНР — из «большой развивающейся страны» Китай, в 2010 г. вышедший на второе место после США по размеру ВВП, стремительно превращается в сверхдержаву. Практика ШОС вполне вписывается в китайскую внешнеполитическую стратегию, взятую на вооружение еще в конце 1990-х: «опереться на Север, стабилизировать Запад и идти на Юг»1.
1 Лузянин С. Г. Внешняя политика Китая до 2020 г. Прогностический дискурс: [Электронный ресурс] // Фонд исторической
Из трех «опоздавших» держав опыт России в международных организациях можно назвать специфическим по двум причинам. Во-первых, у Москвы практически сразу сложилась традиция резко негативного восприятия межгосударственных объединений. В данном случае свою роль сыграл характер взаимодействия Советской России (СССР) с Лигой Наций и Международной организацией труда: напряженность достигла своего апогея после исключения СССР из Лиги и его временного выхода из МОТ. Вполне логично, что у СССР сформировалось представление о самом феномене международной организации как орудии империалистической внешней политики — в период холодной войны это проявилось в откровенном игнорировании действующих региональных объединений и фактическом блокировании деятельности ООН и некоторых ее спецучреждений по ряду направлений. ЕЭС или АСЕАН могли приниматься во внимание в лучшем случае как способ вывести Западную Европу или Юго-Восточную Азию из орбиты США. Универсальные же организации, слишком часто становившиеся ареной противостояния сверхдержав, во многом из-за позиции СССР надолго оставались в состоянии стагнации — особенно это касалось их деятельности в области мира и безопасности. СССР не создал собственного эффективного механизма сотрудничества в рамках многосторонних институтов и категорически отказывался заимствовать их на Западе: объединения, созданные и возглавляемые Москвой (ОВД и СЭВ), носили откровенно квазиинтеграционный характер. Даже выступая на равных с западными государствами при создании таких институтов, как, например, ООН, МАГАТЭ или СБСЕ, Москва занимала скорее оборонительную позицию; ее задачей было не столько участие в конструктивной деятельности того или
перспективы // URL: http://www.perspectivy. info/oykumena/politika/vneshnaja_politika_ kitaja_do_2020_g_prognosticheskij_ diskurs_2011-1 1-29.htm/ (дата обращения: 09.10.2012).
иного института, сколько поддержание о всеми силами равенства возможностей ^
с США и их союзниками. <ъ
<
Во-вторых, России (в отличие от США ^ или КНР) после окончания холодной вой- ^ ны и распада СССР фактически пришлось выстраивать свои отношения с о
со
международными организациями зано- о во (это касается, прежде всего, регио- < нальных объединений; в универсальных, ^ за редким исключением, столь резкого х разрыва преемственности с советским 2 опытом не произошло). Оборонительную н-позицию, занятую Москвой в многосто- ^ ронних институтах в годы противостояния щ с США, едва ли можно назвать конструктивной, однако она была вполне определенной; теперь же с определенностью было покончено. В 1990-е гг. перед Россией открывается масса возможностей: присоединение к уже имеющимся организациям, возникшим в западном мире, участие в создании «новых РМО», активизация сотрудничества с региональными объединениями Европы и Азии, тихоокеанская интеграция, трансформация институтов безопасности и т. д. Нельзя сказать, что Москва не использовала выпавший ей исторический шанс: за десятилетие с 1991-го по 2001 г. она становится членом МВФ, Совета Европы, «Группы восьми» и АТЭС, основателем Совета государств Балтийского моря и Организации черноморского экономического сотрудничества, начинает активный диалог с АСЕАН, МЕРКОСУР, НАТО и ЕС, выступает инициатором реформирования ОБСЕ, возглавляет ряд интеграционных проектов на постсоветском пространстве и делит с Китаем статус архитектора ШОС. Тем не менее, столь лихорадочное наверстывание упущенных в годы холодной войны шансов, по сути, представляло собой набор тактических мер, призванных решить одновременно несколько задач, важнейшими среди которых были интеграция обновленной России в сообщество демократических государств и преодоление европейского детерминизма во внешней политике посредством развития отношений с азиатскими (в особенности тихоокеанскими)
о государствами. Эти задачи являлись до
^ определенной степени противоречащи-
^ ми друг другу; Россия в данном случае ^ действовала, исходя из принципа: «не
^ получится на Западе, попробуем на Востоке». В 1990-е гг. деятельность Москвы
ш
о в региональных международных орга-
со
о низациях носила скорее «догоняющий» < характер; так же как в период холод-с ной войны Россия была далека от того, х чтобы привносить в них конструктивную 2 составляющую.
н- Можно сказать, что к началу XXI в. Рос-^ сия почувствовала себя более уверенно с: и на региональном, и на глобальном направлениях — все чаще Москва делает выбор не в пользу «догоняющей» версии индивидуалистского подхода, а в пользу подхода интернационалистского. Прежде всего это проявляется в том, что Россия активизирует деятельность в рамках интеграционных объединений. Тенденцией последнего десятилетия является интеграционный прорыв на постсоветском пространстве; ставка в данном случае делается не на громоздкое СНГ, а на более компактное ЕврАзЭС, в рамках которого уже функционирует таможенный союз, вступило в силу Соглашение о Едином экономическом пространстве и ставится задача создания Евразийского экономического союза к 2015 г. Положительную динамику Россия демонстрирует и на тихоокеанском направлении: с 2011 г. она является участником встреч старших должностных лиц и министров иностранных дел Восточноази-атского сообщества; с 2005 г. проходят саммиты Россия — АСЕАН. Внешнеторговый оборот России со странами АТЭС составляет примерно 24%, и по сравнению с Европой (приблизительно 51%) пока оставляет желать лучшего; тем не менее за период 1995-2011 гг. экспорт России в Китай увеличился в 10,5 раза, в республику Корея — почти в 18 раз, в Сингапур — в 4,5 раза, в Японию — в 4,4 раза; соответствующие показатели по импорту выглядят следующим образом: из Китая — в 55,8 раза, из Кореи — в 23 раза, из Сингапура — в 1,4 раза, из Японии —
в 19,6 раза1. К моменту проведения саммита АТЭС во Владивостоке Россия уже зарекомендовала себя как «хозяйка» целого ряда мероприятий в рамках форума: заседания Рабочих групп по транспорту (Владивосток, 2005 г.), по вопросам энергоэффективности и энергосбережения (Москва, 2005 г.), по энергетике (Южно-Сахалинск, 2006 г.), по промышленной науке и технологиям (Владивосток, 2007 г.), семинара «Формирование многостороннего сотрудничества в области тушения лесных пожаров в АТР» (Хабаровск, 2010 г.), симпозиума «Использование океанских энергоресурсов прибрежных зон стран АТЭС в качестве стабильного источника экологически чистой электроэнергии в регионе» (Владивосток, 2010 г.), научно-практической конференции «Ведение мониторинга и диспетчеризация транспорта на основе навигационных систем в регионе АТЭС» (Владивосток, 2011 г.)2. Не вполне раскрытым остается потенциал отношений России и АСЕАН: в данном случае налицо проблемы незначительности экономического присутствия России в Юго-Восточной Азии и слабой осведомленности сторон друг о друге3. Впрочем, на данном направлении сотрудничества можно, по крайней мере, констатировать отсутствие серьезных политических и экономических расхождений, о чем свидетельствует, в частности, Совместное заявление по итогам второго саммита РФ — АСЕАН, в котором стороны «свери-
1 Внешняя торговля Российской Федерации со странами дальнего зарубежья: [Электронный ресурс] // Роскомстат / URL: http://www.gks.
ru/bgd/regl/b12_11/IssWWW.exe/Stg/d2/26-05.
htm/ (дата обращения: 11.10.2012).
2 Россия и АТЭС: [Электронный ресурс] // Российский центр исследований АТЭС. URL: http://www.apec-center.ru/129/ (дата обращения: 11.10.2012)/
3 Локшин Г. М. Россия — АСЕАН: новые проекты и форматы сотрудничества: [Электронный ресурс] / Институт Дальнего Востока РАН. URL: http://www.ifes-ras.ru/ massmedia/21/307-rossiya-asean-novye-proek-ty-i-formaty-sotrudnichestva / (дата обращения: 11.10.2012)/
ли часы»1. О взаимной заинтересованности Москвы и государств АСЕАН говорит также лоббирование АСЕАН подключения России к механизму ВАС и организация по инициативе Вьетнама Совещаний министров обороны АСЕАН с восемью основными партнерами по диалогу, включая Россию («СМОА плюс»), первая встреча которого состоялась 11-13 октября 2010 г. в Ханое. К успехам России можно отнести и начавшуюся с саммита в Екатеринбурге (2009 г.) институализацию БРИКС: на данном этапе оценивать достижения нового объединения представляется преждевременным, однако нельзя не признать, что столь громкий старт этой организации красноречиво говорит как минимум о востребованности новой модели глобального управления.
С успешностью евразийского и азиатско-тихоокеанского векторов внешней политики России контрастирует то состояние стагнации, в котором пребывает вектор европейский. Здесь решающего прорыва по сравнению с 1990-ми не произошло, Москва по-прежнему занимает оборонительную позицию, хотя и демонстрирует большую степень уверенности в диалоге с НАТО, ЕС, ОБСЕ и Советом Европы. Невозможность прийти к компромиссу по вопросам натовской ПРО, решение ПАСЕ в очередной раз продолжить мониторинг России, сложности энергетического диалога с ЕС, замораживание ДОВСЕ и отсутствие отстаиваемых Россией продвижений в реформе ОБСЕ — все это придает отношениям Москвы с европейскими международными организациями на-
1 Совместное заявление по итогам второго саммита Российская Федерация — АСЕАН (30 октября 2010): [Электронный ресурс] // Президент России. URL: http://news.kremlin. ru/ref_notes/761/ (дата обращения: 11.10.2012).
пряженный и подчас конфронтацион- о
ный характер. ^
Несмотря на несостоятельность ев- ^
ропейского курса, в целом можно кон- ^
статировать, что Россия достаточно по- ^ следовательно преодолевает издержки
своего «опоздания» в международных о
1- т организациях. Ее подход представляет о
собой комбинацию индивидуализма и < интернационализма; политика Москвы ^ в отношении многосторонних объедине- х ний все чаще напоминает тактику Пеки- 2 на, совершающего с их помощью свое н-«мирное восхождение». В 2012 г. Рос- ^ сия принимала саммит АТЭС, в 2013 г. щ ей предстоит председательствовать в «Группе двадцати», в 2014 г. — в «Группе восьми», в 2015 г. — в ШОС2. Международные организации едва ли когда-нибудь будут играть для России такую же роль, как для Франции; столь же маловероятно, что они превратятся в инструмент российского гегемонизма по аналогии с США — для этого у России нет ни опыта колониальной империи, ни долгой истории территориальной экспансии или экспансии влияния. Тем не менее, Москва вполне может рассчитывать на свою долю в глобальном управлении, закрепление в роли регионального лидера на евразийском пространстве и влиятельного участника международных процессов в АТР — все эти достижения возможны лишь при сохранении положительной динамики участия России в деятельности международных организаций.
2 Денисов А. Россия в меняющемся мире: преемственность приоритетов и новые возможности: [Электронный ресурс] // МИД. Пресс-служба МИД России. URL: http://www.mid.ru/ bdomp/brp_4.nsf/fa711a859c4b9396432569990 05bcbbc/e71d2f74fd5f5ed344257a320040a397! OpenDocument/ (дата обращения: 10.10.2012.)
^MTepaTypa/References
1. Archer C. International Organization. L.: Routledge, 2007.
2. Brailsford H.N. The League of Nations. N.Y.: The Macmillan Company, 1917.
3. Woolf L. S. International Government: Two Reports by L. S. Woolf Prepared for the Fabian Research Department. L.: Allen&Unwin, 1916.
