CC BY
49
МЕЖДУНАРОДНЫЕ НОРМЫ ЭКСПОРТНОГО КОНТРОЛЯ ЗА ПЕРЕДАЧЕЙ ПРОДУКЦИИ ВОЕННОГО И ДВОЙНОГО НАЗНАЧЕНИЯ В НАЦИОНАЛЬНОМ ПРАВЕ РОССИИ И США
Н.В. Терёхин
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье анализируется имплементация положений международных (как правовых, так и политических) соглашений и договоренностей в сфере экспортного контроля за передачей продукции военного и двойного назначения в национальное законодательство России и США.
Выполнение норм международных договоренностей в сфере экспортного контроля за передачей продукции военного и двойного назначения является основой для формирования национальных экспортно-контрольных механизмов в данной области. От их имплементации во внутригосударственное право зависит междуна-родно-правовая совместимость национальных систем экспортного контроля различных стран, следствием чего выступает возможность выработки новых действенных правовых положений на международном уровне.
Официальная позиция России исходит из необходимости и обоснованности всемерной поддержки существующих международно-правовых норм, как реального механизма обеспечения мира и международной безопасности. Президент Российской Федерации в своем выступлении на 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2003 г. заявил о необходимости дальнейшей универсализации действующих режимов нераспространения и укрепления международных инструментов проверки1. Россия поддерживает все универсальные международно-правовые договоренности, основанные на равенстве субъектов международного права.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договора Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Российская правовая доктрина основана на примате норм международного права. Если заключенный международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные национальным законодательством, то применяются правила международного договора2. Нормы международного права и международных договоров становятся действующими в стране только в силу принятия в каждом отдельном случае внутригосударственного правового акта, который на национальном уровне представляет собой отсылочную норму к правовым положениям международного соглашения3.
Несколько иной механизм имплементации предусмотрен в отношении списков контролируемой продукции, принятых в рамках существующих международных договоренностей. Списки имплементируются во внутрироссийскую правовую систему посредством принятия нормативно-правовых актов. Следует отметить, что такая процедура свойственна имплементации списков международных режимов экспортного контроля, не закрепленных нормами международного права и являю-
щихся международно-политическими обязательствами и международно-правовыми договоренностями. Например, в национальных нормативных актах есть перечисление контролируемой продукции как в целях обеспечения выполнения международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из Вассенаарских договоренностей по экспортному контролю за обычными вооружениями, товарами и технологиями двойного назначения4, так и из Списков Приложений по химикатам к Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении5.
В отличие от России Соединенные Штаты исходят из понимания международного права как средства реализации своих внешнеполитических интересов, отказываясь от участия или отстаивая для себя особые условия в ряде международных договоров, касающихся вопросов обеспечения мира и глобальной стабильности6. Если та или иная международно-правовая норма не устраивает США, то они пытаются блокировать ее применение в национальном праве. В международной практике Соединенные Штаты все более активно используют инструмент международнополитических договоренностей [1]. Например, Заключительный Хельсинский акт о безопасности и сотрудничестве в Европе 1975 г. рассматривается американской стороной исключительно в качестве «джентльменского» соглашения, исполнение которого с юридической точки зрения необязательно. США выступают против процесса создания любых международно-правовых ограничивающих обязательств по усилению Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г., отдавая предпочтение добровольным мерам.
В этом смысле политические обязательства в рамках международных режимов экспортного контроля способствуют продвижению намерений США, направленных на построение новой системы международных отношений, формально закрепляющих их главенствующую роль единственной сверхдержавы. Такие новые международные отношения повлекут за собой существенные изменения в сложившейся системе международного права, при которых, возможно, будет уменьшаться количество международно-правовых обязательств США, основанных на договорных нормах международного права. Юридические обязательства будут заменяться политическими, реализация которых будет зависеть от политической воли руководства государства. При этом предполагается, что политические обязательства не должны быть юридически формализованы и могут изменяться в зависимости от складывающейся ситуации в международной обстановке.
Формально, в соответствии со статьей 6 Конституции США 1789 г., международные договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются верховным правом страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять, даже если Конституция или законы отдельных штатов им противоречат. Американская судебная практика исходит из примата международного права. В 1899 г. Верховный суд США по делу Паккетте Гавана признал, что международное право, соответствующим образом имплементированное, имеет приоритет над национальным, кроме того, в случае отсутствия договора и какого-либо национального законодательного или исполнительного акта, а также судебного решения заинтересованная сторона должна обратиться к «обычаям, установленным цивилизованными нациями» [2, р.723]. Однако к началу 80-х годов XX века в правоприменительной практике стала преобладать точка зрения, что положения международных соглашений, в которых участвуют Соединенные Штаты, не могут противоречить Конституции США [3, р. 40], действие которой распространяется только на национальных субъектов и объектов правоотношений.
Параллельно идет процесс упрощения имплементации норм международного права во внутреннее законодательство США. Наряду с ратификацией международных договоров, предусматривающей одобрение двумя третями присутствующих сенаторов7 (наиболее важные международно-правовые документы, полностью от-
вечающие интересам Соединенных Штатов, принимаются именно в соответствии с закрепленной в Конституции США процедурой8), существуют упрощенные процедуры имплементации. Наиболее распространенным видом принятия международных обязательств является процедура делегированного законодательства, подразумевающая, что конгресс США передал Президенту США часть своих функций по выражению согласия на обязательность для Соединенных Штатов международноправовых соглашений9. Именно путем делегированного законодательства в Свод федеральных правил (Code of Federal Regulations) имплементируются списки контролируемой продукции, одобренные международными режимами экспортного контроля10.
Экспортно-контрольное законодательство Соединенных Штатов предусматривает применение односторонних санкций в отношении государств, проводящих политику, противоречащую американским интересам, чем нарушают, с точки зрения США, правила «цивилизованного» поведения. Зачастую такие односторонние действия Соединенных Штатов приводят к столкновению с интересами других субъектов международного права и «непониманию» со стороны ближайших союзников США.
Например, принятие Закона Хелмса-Бертона (О кубинской демократии и демократической солидарности) 1996 г. (Helms-Burton Act), регламентирующего наказание за использование бывшей американской собственности на Кубе, а также Закона о санкциях в отношении Ливии и Ирана 1996 г. (Iran & Libya Sanctions Act), вызвало протесты со стороны европейских государств - ближайших союзников Соединенных Штатов. По их инициативе вопрос о соответствии этих законодательных актов правилам международной торговли рассматривался во Всемирной торговой организации. В ноябре 1996 г. Европейский Союз выпустил специальное постановление о защите от последствий экстерриториального применения законодательства третьих стран, которое обязывало европейские компании не подчиняться подобного рода ограничениям. Аналогичные меры были предприняты европейцами и на национальном уровне. Ранее, в начале 80-х годов XX века, в Великобритании был принят Закон «О защите торговых интересов», прямо запрещающий английским юридическим и физическим лицам в случае угрозы британским торговым интересам подчиняться требованиям иностранных законов, регламентирующих международную торговлю, за пределами государств, которые эти законы приняли.
Ярким примером экстерриториальной ориентированности американского экспортно-контрольного законодательства является Закон о нераспространении в отношении Ирана 2000 г. (Iran Nonproliferation Act). В нем наряду с необходимостью соблюдения всех контрольных списков международных режимов экспортного контроля говорится о запрете экспорта в Иран продукции, которая не указана в международных списках, и которая регулируется исключительно американскими правилами экспортного контроля, запрещающими возможное содействие ИРИ в развитии ядерного, биологического, химического и ракетного оружия.
Экстерриториальность американской системы экспортного контроля администрация США все чаще объясняет своими «озабоченностями в области нераспространения»11, обусловленными сложным переплетением элементов внутренней и внешней политики, интересами нераспространения, обеспечением оборонной, экологической, внутриполитической и экономической безопасности Соединенных Штатов. США исходят из того, что в однополярном мире они — единственная сверхдержава с широкими глобальными интересами. Экстерриториальность охватывает лишь дополнительные усилия Соединенных Штатов по защите своих собственных интересов национальной безопасности, которые совсем не обязательно должны совпадать с интересами других стран. При этом США неизменно подчеркивают, что они используют только свои внутренние ресурсы, ограничивая именно американскую торговлю, субсидии и капиталовложения за рубежом, и основные
меры предпринимаются именно в отношении американских физических и юридических лиц.
В целом, несмотря на особенности имплементации международных договоренностей, следует отметить, что Россия и США инкорпорируют и применяют в национальной правовой практике нормы и правила в сфере экспортного контроля, разработанные на международном уровне.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Выступление Президента РФ В.В. Путина на 58 сессии ГА ООН см.: http:// www.kremlin.ru/text/appears/2003/09/52784.shtml.
2. Статьи 15.4 Конституции РФ и 5.2 Федерального закона № 101-ФЗ 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации».
3. Например, Федеральный закон № 138-ФЭ 1997 г. «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении».
4. Указ Президента РФ от 26.08.1996 г. № 1268 (с последующими редакциями) «О контроле за экспортом из Российской Федерации товаров и технологий двойного назначения».
5. Указ Президента РФ от 28.08.2001 г. № 1082 «Об утверждении Списка химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия и в отношении которых установлен экспортный контроль».
6. Наиболее яркими примерами могут служить отказ от ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г., подписания Статута Международного Уголовного суда 1998 г. и заключение двусторонних соглашений с целью выведения американских граждан за совершенные преступления в других странах из-под его юрисдикции.
7. Статья 2 часть 2 пункт 2 Конституции США 1789 г.
8. В частности, это касается Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. (ратифицирован в 1970 г.), Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении 1993 г. (ратифицирована в 1997 г.) и др.
9. Соглашение между СССР и США об исключении случайного или несанкционированного применения ядерного оружия 1971 г., Соглашение между СССР и США о предотвращении инцидентов в открытом море и воздушном пространстве над ним 1972 г., Соглашение между СССР и США о предотвращении опасной военной деятельности 1989 г. и др.
10. Например, списки контролируемой продукции в рамках Режима контроля за ракетными технологиями включены в Части 120-130 22-го тома Свода федеральных правил.
11. Девис J1. (заместитель госсекретаря США в 1993-1996 г.г.). Выступление в Фонде Карнеги за международный мир. Вашингтон. США. Январь 1996 г.
ЛИТЕРАТУРА
1. Николь Деллер. Власть силы или власть закона? Соответствие позиции США договорам по безопасности // Энергетика и безопасность. 2002. № 22.
2. Foreign Policy & International Relations // Marshall Edwards Dimock & Gladys Orgen Dimock American Government in Action. Rinehart & Co., Inc. — N.Y., Toronto, 1951.
3. Restatement of the Law: The Foreign Relations Law of the United States. As Adopted & Promulgated by the American Law Institute at Wash. DC. American Law Institute Publishers. — Wash., DC, 1986. V.l.
INTERNATIONAL ARMS AND DUAL-USE EXPORT CONTROL NORMS IN NATIONAL LAW OF RUSSIA AND THE UNITED STATES
N.V. Terekhin
The Department of International Law Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The article deals with the problem of the implementation of international (judicial and political) arms and dual-use export control agreements into the national law of Russia and the United States.
