CC BY
195
Всстннк Санкт-Петербургского университета. Сер. 6, 2006. вып. 2
О. Г. Парамузова
ГАРАНТИИ ЯДЕРНОГО НЕРАСПРОСТРАНЕНИЯ
(МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОБЛЮДЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ)
Характерной особенностью современного международного правопорядка является расширение круга проблем, решение которых невозможно посредством принятия усилий ограниченным числом государств. В эпоху глобализации поддержание мирового порядка требует «учета тесной взаимосвязи национальных и общих интересов государств1». Причем гарантией учета интересов отдельных государств в условиях целостности и взаимообусловленности мира выступает обеспечение общих интересов2, что предполагает неукоснительное соблюдения всеми членами международного сообщества обязательств «erga omnes». Главную роль в урегулировании глобальных проблем человечества должны играть не военные, а политические средства, основой применения которых должно быть общее международное право.
Переходя к теме настоящего исследования, требуется отметить, что, несмотря на проведенную в данной сфере работу, прежде всего нормотворческую, проблем, стоящих на пути применения гарантий ядерного нераспространения, отнюдь не стало меньше а, пожалуй что и наоборот. Если некоторые сложные задачи и удалось решить путем принятия государствами совместных усилий, возникли новые в связи c, изменением общей картины современного мира и международного правопорядка. Мало того, как это будет неоднократно показано, на современном этапе развития международных отношений решение глобальных проблем находится в прямой зависимости от повышения эффективности механизма реализации международно-правовой ответственности3. Политика безнаказанности в контексте двойных стандартов в сфере ядерного нераспространения чревата возникновением еще более сложных проблем глобального масштаба.
Юридические основы международного контроля за нераспространением ядерного оружия были заложены в 1957 г. после вступления в силу Устава Международного агентства по атомной энергии. Согласно ст. II Устава, Агентство обеспечивает, чтобы помощь, предоставляемая им, или под его наблюдением, или под его контролем, не была попользована таким образом, чтобы способствовать какой-либо военной цели1. Необходимость в данной норме была вызвана тем обстоятельством, что первоначально МАГАТЭ мыслилось как посредник в осуществлении поставок расщепляющихся материалов государствам, нуждающимся в них для осуществления национальных программ по мирному использованию ядерной энергии.
Ст. Ill п. А. 5 Устава уполномочивает Агентство устанавливать и проводить в жизнь гарантии в отношении ядерных или иных материалов и услуг, оборудования, технических средств и сведений. Гарантии осуществляются на основании соглашения, заключенного с МАГАТЭ. Любое государство может потребовать установления гарантий МАГАТЭ на любые виды деятельности этого государства в области атомной энергии.
Е О.Г. Парамузова, 2006
Правовыми основами применения гарантий МАГАТЭ в современных условиях, как правило, служат:
1) документы МАГАТЭ 1961 г. (INFCIRC/66/Rev. 2)5;
2) Типовое соглашение «Структура и содержание соглашений между Агентством и государствами, требуемых в связи с Договором о нераспространении ядерного оружия» (INFCIRC/153);
3) Дополнительный протокол к соглашениям о применении гарантий 1997 г. (INFCIRC/540);
4) механизм контроля в отношении ядерных государств6.
Признавая научно-практическую оправданность приведенной классификации, которая придает определенную стройность и логическую завершенность гарантийным мероприятиям, при рассмотрении вопросов деятельности МАГАТЭ в сфере ядерного нераспространения необходимо все-таки говорить о существовании единого правового механизма применения гарантий, действующего на основе вышеназванных международных актов.
На данном этапе исследования представляется целесообразным определить позитивные и негативные черты данного механизма, а также попытаться сформулировать возможные пути решения проблемы ядерного нераспространения относительно деятельности МАГАТЭ в области применения гарантий.
Технические принципы применения гарантий, изложенные в документе 1961 г. «Система гарантий Агентства»7, становятся юридически обязательными после вступления в силу соответствующего соглашения о гарантиях. Для обеспечения своих гарантий МАГАТЭ проводит инспектирование. В соответствии со ст. XII п. 6 Устава, Агентство посылает на территорию государства-получателя или государств-получателей инспекторов, которые должны иметь доступ в любое время во все места, ко всем данным и ко всем лицам, имеющим дело с опасными расщепляющимися материалами.
В случае обнаружения нарушения обязательных требований, предъявляемых системой гарантий, МАГАТЭ может предпринять в отношении государства-нарушителя ряд мер, предусмотренных Уставом Агентства: требование исправления допущенных нарушений; сокращение или прекращение оказания помощи; требование возвращения материалов и оборудования; приостановление прав и привилегий, вытекающих из членства в организации (п. 7 А и п. С ст. XII). Подобные меры носят так называемый «корректирующий» характер, т.е. не налагают на государство-нарушителя каких-либо дополнительных обременений и ограничений его международной правосубъектности. Тем не менее, учитывая потенциально опасный характер последствий нарушения соглашений о гарантиях, решение возникших проблем далеко не всегда представляется возможным усилиями одного Агентства.
По мнению A.C. Малинина, в случае, когда нарушения настолько серьезны, что могут угрожать международному миру и безопасности. Агентство может (и обязано!) немедленно информировать Совет Безопасности об этих нарушениях8. Представляется разумным признать правильность данной точки зрения, ибо Совет Безопасности является главным органом, на который возложена ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Однако, говоря об уведомлении Агентством Совета Безопасности, требуется все же уточнить, что МАГАТЭ не обязано, в отличие от региональных организаций безопасности, сообщать Совету Безопасности об обычных мероприятиях, намеченных им к осуществлению в соответствии с его уставной компетенцией. Право и одновременно обязанность информировать главный орган ООН, отвечающий
за поддержание универсальной (всемирной) международной безопасности, касается лишь экстраординарных событий.
С 1963 г., после заключения Московского договора о частичном запрещении ядерных испытаний, нераспространение ядерного оружия стало стержневым вопросом обсуждения в Комитете восемнадцати государств по разоружению и в Генеральной Ассамблее ООН. В 1967 г. Генеральный секретарь ООН опубликовал доклад экспертов о последствиях возможного применения ядерного оружия, в котором содержалась рекомендация заключить международное соглашение, направленное против дальнейшего распространения ядерного оружия и соглашение о мерах контроля над вооружениями и разоружением.
В связи с вступлением в силу Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. (ДНЯО) встала задача адаптировать уже имеющуюся в МАГАТЭ систему гарантий. В 1967-1968 гг. в Комитете по гарантиям МАГАТЭ были разработаны конкретные нормы и процедуры системы международного контроля, изложенные в документе «Структура и содержание соглашения между Агентством и Государствами, требуемого в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия».
Таким образом, в практике применения гарантий МАГАТЭ на момент вступления в силу ДНЯО сложились две системы гарантий. Первая система, принятая в 1961 г., содержится в документе INFCIRC/66/Rev. 2, а вторая - в документе INFCIRC/153. Есть ли между ними принципиальные различия? Гарантии по первой системе применяются к каждой отдельной партии ядерного материала, каждой установке, оборудованию или информации, указанным в соглашении о гарантиях9. Что касается второй системы, то гарантийные мероприятия, предусмотренные ею, осуществляются ко всему ядерному материалу, используемому в мирной атомной деятельности государства-участника ДНЯО. Более совершенным представляется механизм контроля, основанный на документе INFCIRC/153. Заключив однажды соглашение о гарантиях с МАГАТЭ и поставив тем самым всю свою атомную деятельность под контроль этого авторитетного атомного органа, государство уже не обязано заключать отдельные соглашения о гарантиях при осуществлении каких-то конкретных мероприятий в области мирного использования атомной энергии.
В ДНЯО государства, с точки зрения характера принятых ими на себя обязательств, делятся на две категории: обладающие ядерным оружием (ядерные державы) и не обладающие ядерным оружием (неядерные державы). Ядерная держава - государство, которое произвело или взорвало ядерное оружие или другое ядерное взрывное устройство до 1 января 1967 г. Остальные государства являются неядерными. Ядерные государства-участники Договора обязуются не передавать никому ядерное оружие или другие ядерные устройства, а также осуществление контроля над таким оружием или устройствами; не помогать, не поощрять и не побуждать неядерные государства к производству или приобретению ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств, а также контролю над таким оружием или взрывными устройствами (ст. I Договора).
Государства-участники Договора, не обладающие ядерным оружием, обязуются не принимать его передачу и контроль над ним, а также обязуются не приобретать, не производить ядерное оружие, не добиваться и не принимать помощи в производстве ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств (ст. II Договора). В соответствии со ст. III Договора, государства-участники, не обладающие ядерным оружием, должны поставить ядерные материалы под контроль МАГАТЭ, чтобы не допустить пе-
реключения ядерной энергии с мирного применения на создание ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств.
Контроль за нераспространением осуществляется, во-первых, посредством статистического учета Агентством ядерных материалов и установок, в которых используются эти материалы, на основании периодических докладов государств, во-вторых, путем проведения инспекторами МАГАТЭ проверки выполнения государствами обязательств не использовать ядерные материалы в военных целях. Стоит отметить, что аналогичная процедура контроля предусматривается и в документе ШРСШС/бб/Ясу. 4.
Гарантии Агентства осуществляются в отношении исходного или специального расщепляющегося материала независимо от того, производится ли он, обрабатывается или используется в любой основной ядерной установке, или находится за ее пределами на территории государства, не обладающего ядерным оружием.
Ст. IV закрепляет за участвующими в Договоре государствами право развивать без дискриминации исследования, производство и использование ядерной энергии в мирных целях, участвовать в возможно самом полном обмене оборудованием, материалами и научно-технической информацией. В связи с содержанием данной нормы, особый интерес, на наш взгляд, представляет правовая квалификация атомной деятельности Ирана на предмет ее соответствия Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г."1, с одной стороны, и действий государств, в том числе ядерных в отношении ситуации вокруг ядерной программы Ирана, с другой стороны. Учитывая существующие разногласия в политике государств по поводу оценки атомной деятельности Ирана, данному вопросу требуется уделить особое внимание.
По оценкам экспертов", Иран обладает запасами сырья, достаточными для производства пяти ядерных зарядов. На вооружении армии Ирана находятся ракеты «Ша-хааб» с радиусом действия 1500 километров. Иран располагает 30-50 объектами, имеющими отношение к ядерной программе. По сведениям израильской разведки, Иран уже в 2007 г. сможет получить в свое распоряжение ядерное оружие.
По мнению профессора А. Ионаха из международного центра по изучению терроризма и капитана Д. Свецки, специализирующегося по вопросам геополитики, особую озабоченность международного сообщества в отношении Ирана вызывают две основные тенденции. Первая тенденция - это расширение Тегераном «джихада» («священной войны») и «шахада» («самопожертвования»). Подобное обстоятельство значительно усложняет борьбу с международным терроризмом, в том числе ядерным. Вторая тенденция - это решимость иранского режима активно развивать свою ядерную программу.
Данная точка зрения не лишена здравого смысла, однако ее вряд ли можно абсолютизировать, поскольку она является по своей сути выражением позиции Соединенных Штатов Америки, преследующих в данном русле международных отношений свои далеко идущие цели, вполне понятные и конкретные.
Несмотря на то, что США в целом выступают против силовых решений «проблемы Ирана», предлагая, в частности, сдать ядерные материалы и оборудование на хранение в Национальную лабораторию, все больше представителей американской администрации склоняются к мнению, что данную проблему нельзя решить дипломатическим путем. Они называют «пустой тратой времени» переговоры о разоружении, которые МАГАТЭ и ЕС ведут с Ираном уже долгие годы. Мало того, как заявил заместитель госсекретаря США по контролю над вооружениями Дж. Болтон, американские власти вполне допускают вероятность нанесения Израилем превентивного удара по ядерным объек-
там Ирана, аналогично тому, как это было сделано в 1981 г. в отношении иракского ядерного центра'2. По мнению ряда израильских официальных лиц, реализация ядерной программы Ирана представляет серьезную угрозу не только Израилю, но и Саудовской Аравии, Европе и интересам США в Персидском заливе. Превентивные удары широко применялись и продолжают считаться одним из важных элементов оборонной доктрины Израиля.
В этой связи представляется целесообразным уделить некоторое внимание самой «концепции упреждающего удара»13, которая на сегодняшний день является, пожалуй, одной из определяющих во внешнеполитической доктрине США. Понятие «упреждающий удар» было введено в 2002 г. в «Стратегии национальной безопасности». Согласно «Стратегии», подобный удар допускается не только в отношении международного терроризма, но и в отношении враждебно настроенных государств. Причем такое право у Соединенных Штатов возникает еще до того, как «соответствующая угроза достигнет государственной границы, не останавливаясь в случае необходимости перед действиями в одиночку»''1. Вполне очевидно, что принятие подобной доктрины является крайне опасным проявлением амбициозной политики Штатов и, как справедливо отмечают С.Д. Гольцов и Ю.Н. Малеев' ', представляет собой возврат к доктрине превентивной самообороны.
По нашему мнению, подобная концепция по своей сути и содержанию противоречит императивным нормам международного права и, в первую очередь, положениям Устава ООН. Согласно ст. 51 Устава, право государства на самооборону возникает лишь в случае вооруженного нападения одного государства на другое. Подобное право не должно толковаться расширительно. О мерах, принятых государством в порядке самообороны, должно быть немедленно сообщено Совету Безопасности. Таким образом, Соединенные Штаты Америки, присваивая право на превентивный удар, возлагают на себя полномочия Совета Безопасности.
Возвращаясь к проблеме Ирана, предположение Соединенных Штатов о возможности нанесения Израилем превентивного удара по ядерным объектам Ирана представляется вряд ли возможным в сегодняшних условиях. В отличие от иракских ядерных объектов, которые в момент нанесения Израилем удара были сконцентрированы в одном месте (в Озираке), Иран рассредоточил свои заводы по производству ядерного топлива во множестве регионов страны. Скорее всего, подобное обстоятельство в очередной раз свидетельствует о намерении Штатов осуществить в Иране уже апробированные в Ираке действия контрольного и вместе с тем карательного характера.
На этапе переговоров между Тегераном и тремя европейскими странами (Великобритания, Франция, Германия) в начале и первой половине 2005 г. Евросоюз был в целом согласен с продолжением в Иране мирной ядерной деятельности и включением Исламской Республики в список стран, обладающих полным ядерным циклом. Если бы данный процесс проходил и далее в том же русле, то все антииранские санкции возможно и утратили бы постепенно свою былую силу. Однако в сентябре 2005 г. парламент Ирана принял законопроект, обязывающий правительство страны приостановить соблюдение Дополнительного протокола к ДНЯО'к, что не только подорвало уверенность международного сообщества в мирной направленности иранской атомной деятельности, но и углубило пропасть в отношениях с государствами Евросоюза. Тем не менее подобное поведение Ирана может быть мотивировано не желанием реализации агрессивных намерений этого исламского государства, а скорее созданием достаточно серьезных гарантий безопасности в случае нападения на него Соединенных Штатов Америки.
27 февраля 2005 г. РФ Иран подписал два протокола, на основе которых будут строиться отношения наших стран в области атомной энергетики. Согласно первому протоколу, с 2006 г. Россия будет поставлять в Иран ядерное топливо (100 тонн) для атомной электростанции в Бушере. Причем в соответствии с требованиями международного регламента, топливо должно быть поставлено за полгода до пуска АЭС. Согласно второму протоколу, в возможностях принятия которого были достаточно обоснованные сомнения, отработавшее ядерное топливо должно быть возвращено в Россию с целью окончательной утилизации, по истечении определенного срока временного (приреак-торного) хранения. По мнению международных наблюдателей, участие России в ядерном проекте Ирана является определенной гарантией международной безопасности, по крайней мере, до окончания строительства.
Однако стоит отметить, что когда АЭС будет пущена, международный контроль потребуется ужесточить. В ходе предстоящих инспекционных проверок особое внимание должно быть уделено условиям хранения отработавшего ядерного топлива в плане обеспечения его физической защиты, ввиду того, что храниться первые десять лет после извлечения из реактора оно будет в Иране в непосредственной близости от станции.
Усиление международного контроля за атомной деятельностью Ирана может быть оправдано также существованием негативных прецедентов в данной сфере. Иран неоднократно маскировал свои намерения вести обогащение урана, одновременно утверждая, что его ядерная программа осуществляется исключительно в мирных целях. В свое время Индия, Пакистан и Северная Корея, так же как и Иран сегодня, уверяли международное сообщество в исключительно мирной направленности своих ядерных программ. Однако это привело к появлению во всех трех странах программ ядерных вооружений. Но в это же время мы не можем не признать, что статус Израиля в качестве фактической ядерной державы может подтолкнуть Иран, Сирию, Египет и другие страны к присоединению к сообществу государств, обладающих ядерным оружием.
До отказа Ирана от Дополнительного протокола к Договору о нераспространении ядерного оружия и заявления о намерении возобновить процесс по обогащению урана основными направлениями деятельности по укреплению доверия к Ирану со стороны Европы и США были, прежде всего, проводимые МАГАТЭ контрольные мероприятия. Посредством контроля со стороны Агентства проверялась прошлая ядерная деятельность Ирана и транспарентность нынешней. В сегодняшних условиях требуется действовать более решительным образом, чтобы воспрепятствовать созданию в Иране ядерного оружия. 24 сентября 2005 г. Совет управляющих МАГАТЭ принял резолюцию, предоставляющую возможность передачи «ядерного досье» Ирана на рассмотрение Совета Безопасности ООН с целью формирования обвинения в нарушении Договора о нераспространении ядерного оружия и введения соответствующих санкций17.
В резолюции Ирану было предложено: приостановить все работы по обогащению урана; прекратить строительство тяжеловодного ядерного реактора; предоставить экспертам МАГАТЭ доступ к ядерным объектам и научно-исследовательской документации; немедленно ратифицировать Дополнительный протокол к ДНЯ О, дающий возможность проводить интрузивные инспекции ядерных объектов. Иран отклонил Резолюцию МАГАТЭ, настаивая на том, что его ядерная программа разработана исключительно с целью производства электроэнергии, и отказался от соблюдения Дополнительного протокола к Договору 1968 г.
Россия, имея свои интересы в Иране, готова идти на компромиссы. Так, в ноябре 2005 г. министр обороны России Игорь Иванов в ходе своего визита в Тегеран сделал
официальное предложение относительно разрешения конфликта вокруг иранской ядерной программы, а именно: допустить возможность осуществления на территории Ирана всех процедур по переработке урана, но обогащение производить исключительно на территории Российской Федерации18. Министр иностранных дел России Сергей Лавров, в свою очередь, заявил, что Россия ждет от Ирана ответных шагов в направлении осуществления компромиссного решения.
В завершение разговора об Иране стоит отметить, что в результате проделанных международным сообществом усилий, вероятными представляются следующие возможные сценарии дальнейшего урегулирования этого вопроса:
во-первых, в случае если Тегеран не пойдет на компромисс и не использует последний шанс для начала переговоров, Совет Безопасности может наложить на него санкции;
во-вторых, возможно заключение сепаратного двустороннего международного договора между Российской Федерацией и Иранской республикой, и тогда гарантом безопасности будет выступать Россия;
в-третьих, поскольку переговоры в рамках евротройки уже исчерпали себя и возвращение к ним невозможно, целесообразно начать многосторонний переговорный процесс в новом формате.
Представляется очевидным, что дипломатический путь является более предпочтительным, естественно, при условии адекватного поведения Тегерана.
В ст. VI ДНЯО подчеркивается конечная цель, на которую должны быть направлены усилия государств в области разоружения, а именно: под строгим и эффективным меж дународным контролем ведение переговоров об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению.
В соответствии со ст. VIII Договора, осуществляется проверка исполнения договорных обязательств. С этой целью с момента вступления Договора в силу раз в пять лет созывались международные конференции (в 1975, 1980, 1985, 1990, 2000, 2005 гг.)
На основании заключительных статей Договора, по истечении 25 лет его действия должна быть созвана конференция участников Договора 1968 г., призванная решить вопрос о дальнейшей его судьбе: будет ли он бессрочным, будет ли установлен определенный срок его действия, либо Договор будет пролонгирован на новый определенный срок.
В апреле 1995 г. в Нью-Йорке была созвана конференция, которая подвела итог 25-летнему сотрудничеству. На конференции было принято решение о бессрочном продлении Договора и необходимости совершенствования механизма выполнения его положений, а также сформулированы принципы и цели ядерного нераспространения и разоружения: всеобщее присоединение к Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г.; предотвращение распространения ядерного оружия и других ядерных взрывных устройств; проведение переговоров об эффективных мерах дальнейшего ядерного разоружения, в том числе по договору о полном прекращении ядерных испытаний, по конвенции о запрещении производства ядерных материалов для ядерного оружия и других ядерных взрывных устройств; приложение всеми государствами усилий для сокращения ядерного оружия в глобальном масштабе в целях его ликвидации; создание зон, свободных от ядерного оружия; обеспечение уверенности, что система гарантий МАГАТЭ выполняется; осуществление дальнейших мер для предоставления государствам-участникам Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающим ядерным оружием, гарантий против применения или угрозы применения этого оружия19.
Особое внимание обращалось на необходимость совершенствования механизма действия Договора 1968 г., что связано с проблемой увеличения числа околоядерных государств. Если в конце 60-х годов XX в. количество таких государств было невелико, то в настоящее время в связи с развитием науки и техники около 30 государств мира обладают потенциальной возможностью создания ядерного оружия. Причем число таких государств непрерывно растет.
Помимо пяти ядерных государств сейчас существуют три группы стран, которые могут представлять опасность в плане распространения ядерного оружия:
- уже обладающие ядерным оружием: Израиль, Индия, Пакистан и, возможно, Северная Корея;
- так называемые «пороговые» (обладают технологическим и научным потенциалом для создания ядерного оружия и приступили к реализации соответствующего политического решения). Возможно Иран;
- «околопороговые» (приняли программу производства ядерного оружия, но не имеют пока адекватного научно-технического потенциала)2".
На Конференции государств-участников ДНЯО 2000 г. было принято решение о том, что ядерные государства должны предпринять «13 практических шагов в сторону разоружения»-1. Однако за прошедшие пять лет положение только ухудшилось. И уже Конференция 2005 г. призывает ядерные государства вспомнить о статье VI ДНЯОи. Так, Соединенные Штаты за указанный период времени успели отказаться от моратория на дальнейшее проведение ядерных испытаний, в одностороннем порядке выйти из договора по ПРО, а также внести в Конгресс предложения по модификации уже имеющихся ядерных боезарядов и разработке новых, в частности малой мощности.
После выхода в 2003 г. Северной Кореи из Договора о нераспространении ядерного оружия международное сообщество особо обеспокоено возможностью возникновения нового ядерного государства. 11 февраля 2005 г. правительство Ким Чен Ира объявило о том, что Северной Корее удалось создать атомную бомбу и в скором времени планируется проведение испытания в районе Кильччу'1.
Говоря о сегодняшнем состоянии северокорейскоп ядерной проблемы, попытки ее урегулирования предпринимаются в рамках шестисторонних переговоров по разоружению (государства-участники: Северная и Южная Кореи, США, РФ, Япония, Китай). По итогам четвертого раунда переговоров, проходившего в июле-сентябре 2005 г. в два этапа, 19 сентября было принято совместное заявление государств-участников. КНДР заявила об отказе от развития своих программ и готовности присоединиться к международным договорам по ограничению вооружений, остальные участники переговоров в качестве ответной меры признали за КНДР право на мирную атомную деятельность. Однако, введение Соединенными Штатами в октябре 2005 г. финансово-экономических санкций против восьми северкорейских компаний под предлогом нераспространения технологий оружия массового уничтожения, по мнению главы северокорейской делегации, Ким Ге Гвана, будет серьезным препятствием в деле реализации совместной резолюции21.
Еще одно важное обстоятельство, затрудняющее ход шестисторонних переговоров, на которое нельзя не обратить внимание, - требование США к Северной Корее о закрытии ядерного реактора в городе Ёнгбене. США настаивают на том, чтобы Пхеньян сначала закрыл ядерный реактор, и только после этого Штаты готовы начать переговоры о поставке реактора другого типа, который нельзя использовать в военных целях. КНДР требует сначала предоставить план поставки легководного реактора.
Пятый раунд шестисторонних переговоров по разоружению Корейского полуострова планируется провести в несколько этапов. В ходе первой фазы пятого раунда, проходившей Пекине в середине ноября 2005 г., Северная Корея предложила пятиэтапный план, направленный на постепенное сворачивание ее программы по разработке ядерного оружия. В соответствии с этим планом Северная Корея намерена сначала остановить любые ядерные испытания и соглашается не передавать другим странам ядерные технологии и материалы. Затем КНДР соглашается не производить больше ядерное оружие, после чего приостанавливает и демонтирует свою ядерную программу. На последнем этапе Пхеньян присоединяется к ДНЯО и ставит свою ядерную деятельность под контроль МАГАТЭ. Тем не менее важно отмстить, что начало осуществления своего плана КНДР связывает с получением соответствующих предложений со стороны Вашингтона. «Мы следуем принципу "действие после действия" и потому поступим должным образом лишь тогда, когда увидим действия с американской стороны», - заявил глава северокорейской делегации Ким Ге ГванЧ
Учитывая важность решения ядерных проблем Северной Кореи и Ирана, эти темы были предметом особого обсуждения на переговорах в городе Пусан в рамках форума Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), проходивших на уровне министров иностранных дел РФ и США2''.
В мае 2005 г. в Нью-Йорке проходила Международная конференция государств-участников Договора о нераспространении ядерного оружия. Тематика Конференции -усиление режима ядерного нераспространения и всемирная безопасность. Основная задача, которую предстоит решить участникам Конференции27, может быть сформулирована следующим образом - определение приоритетов в процессе предотвращения дальнейшего распространения ядерного оружия с учетом новых вызовов и угроз международной безопасности.
Генеральный директор МАГАТЭ М. Аль-Барадеи считает, что сегодня, когда международное сообщество отмечает 35-ю годовщину вступления Договора 1968 г. в силу, наступил переломный момент в определении его дальнейшей судьбы. М. Аль-Барадеи предложил, в частности, сделать семь основных шагов в направлении усиления режима ядерного нераспространения:
1. Установить пятилетний мораторий на строительство новых объектов по обогащению урана и выделения плутония.
2. Ускорить процесс преобразования исследовательских реакторов (предстоит заменить высокообогащенный уран на низкообогащенный).
3. Создать «Дополнительный протокол» к Договору, который бы расширил полномочия инспекторов МАГАТЭ в отношении допуска к физическим структурам и информации о ядерных программах.
4. Призвать Совет Безопасности ООН принимать быстрые и решительные меры в отношении любого государства, уклоняющегося от соблюдения Договора.
5. Призвать все государства содействовать выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН №1540; осуществлять преследование и привлечение к ответственности лиц, занимающихся незаконной продажей ядерных материалов и технологий.
6. Призвать все ядерные государства ускорить имплементацию их недвусмысленного обязательства по ядерному разоружению.
7. Владеть информацией относительно очагов напряженности; в таких регионах, как Центральный Восток и Корейский полуостров, предпринимать меры, по поддержанию безопасности и, где это необходимо, осуществлять гарантии безопасности.
Вообще говоря, обеспокоенность международного сообщества относительно скорейшего разрешения ядерных проблем околоядерных и особенно пороговых государств далеко не случайна. Как справедливо отмечают В.П. Абаренков и Б.П. Красулин, именно от околоядерных государств исходит опасность дальнейшего распространения ядерного оружия. Приобретение ядерного оружия хотя бы одним из государств неминуемо вызовет цепную реакцию увеличения количества стран, обладающих таким оружием. Естественно, что опасность применения ядерного оружия и угроза ядерной войны при таком развитии событий возрастают во много раз. Поэтому становится ясным, сколь важно и необходимо, чтобы не только ядерные государства, но и все околоядерные присоединились к ДНЯ О-8.
Необходимость обеспечения универсальности Договора неоднократно обсуждалась в ООН. Неприсоединение к этому самому широкому и представительному международному соглашению целого ряда государств вызывает вполне понятную озабоченность всего мирового сообщества. Каким же образом можно достичь всеобщего участия? Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г., бесспорно, относится к универсальным международным договорам, поскольку в нем могут участвовать все без исключения государства. Если это многосторонний договор универсального типа и если его невыполнение будет представлять угрозу международной безопасности и человеческой цивилизации в целом, то подавляющее большинство государств мира, участвующих в договоре, может, на наш взгляд, объявить положения (правила), закрепленные в этом договоре, общепризнанными, то есть, обязывающими и государства, не участвующие в договоре. Применение такого метода воздействия на околоядерные государства, упорно и под любыми предлогами отказывающиеся присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия, является, по всей видимости, наиболее эффективным способом повышения универсализации этого важнейшего международного акта.
Резюмируя вышесказанное, можно предложить следующие пути совершенствования механизма применения гарантий нераспространения ядерного оружия.
Во-первых, необходимо ужесточить режим инспекционных проверок и проводить инспекции также при наличии сомнений относительно соблюдения государствами обязательств по Договору о нераспространении ядерного оружия, а не только руководствуясь фактическими данными о тех или иных нарушениях. Наиболее эффективными, на наш взгляд, являются интрузивные инспекции. Для реализации данной цели было бы уместным придать обязательный характер подписанию Дополнительного протокола к ДНЯО (о проверке ядерных объектов экспертами МАГАТЭ).
Во-вторых, требуется запретить выход из Договора, учитывая прецедент, созданный Северной Кореей.
Во-третьих, представляется разумным создать под эгидой ООН специальный орган по осуществлению контроля за мирной атомной деятельностью, который должен быть связан соглашением о сотрудничестве как с главными органами ООН, так и с МАГАТЭ.
В-четвертых, целесообразно было бы создать международный информационный центр (банк данных), в который бы поступала вся информация, связанная с нарушением обязательств государств в области нераспространения. Определенный здравый смысл несет в себе и идея создания специальной системы мониторинга окружающей среды, по аналогии с Международной системой мониторинга, предусмотренной Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г.
В-пятых, необходимо совершенствовать национальные законодательства государств, с целью обеспечения гарантированного доступа международных инспекторов ко всем данным, представляющим интерес для целей инспекции, к материалам, поставленным под гарантии МАГАТЭ, ко всем лицам, несущим ответственность за обеспечение ядерной безопасности.
В-шестых, требуется внести коренные изменения в понятие «ядерная безопасность», по крайней мере, в подобной модификации нуждаются два основных аспекта политической культуры ядерных государств. Первое изменение касается классификации всех государств на ядерные (законные обладатели ядерным оружием) и неядерные (незаконные обладатели). Особо ревностными сторонниками такого подхода являются Соединенные Штаты Америки. В связи с этим можно согласиться с мнением Арджун Макхиджани'-9, который полагает, что нет «надежных обладателей» ядерного оружия, а есть различные типы угроз, исходящих от различных обладателей ядерного оружия. Второй аспект, в отношении которого требуется проведение качественно новой государственной политики - обеспечение неукоснительного соблюдения договорных обязательств доминирущими державами, игнорирующими в последние годы ставшие им «неудобными» обязательства, вытекающие из разоруженческих международных договоров. Поэтому важно не только усовершенствовать процесс правоприменения, но и обеспечить неотвратимость международно-правовой ответственности любого государства, допустившего даже незначительные нарушения международных обязательств, воплощенных в Договоре 1968 г.
В-седьмых, эффективность режима ядерного нераспространения зависит от равнозначного отношения ко всем околоядерным и пороговым государствам. Надо особо отметить, что политика «двойных стандартов» в данной области является чрезвычайно опасной1".
Кроме того, очень важно иметь в виду и то обстоятельство, что осуществление международного контроля не должно быть «беспредельным», то есть из его объектов следует исключить всю конфиденциальную и секретную информацию, составляющую государственную, коммерческую или промышленную тайну. В связи с этим в специально созданном международно-правовом документе требуется четко регламентировать права и обязанности инспекторов по осуществлению проверочной деятельности.
В сегодняшних условиях международных отношений важнейшей задачей в сфере нормализации и повышения эффективности механизма сотрудничества государств в решении глобальных проблем человечества является совершенствование процесса проведения дипломатических переговоров, в рамках которых могут создаваться не только классические международные договоры, содержащие нормоустановительные положения, но и различного рода международные договоренности; pactum de contrahendo, в основе которых лежит обещание о заключении международного договора в будущем; прелиминарные международные договоры.
Говоря о важности дипломатических переговоров, необходимо подчеркнуть, что успех в процессе продвижения от принятия заявлений (предварительных договоров, соглашений о намерениях) к заключению международных договоров зависит от целого ряда факторов, среди которых можно назвать следующие: уровень международной конференции, форума или саммита, в рамках которого идет переговорный процесс; участие всех заинтересованных государств и международных организаций; обеспечение соблюдения международных обязательств, вытекающих из международных договоров; реальная возможность привлечения к ответственности правонарушителя.
Особо требуется отметить, что в решении проблем безопасности, к коим относится и проблема нераспространения ядерного оружия, должны участвовать не только непосредственные участники спора или ситуации, но и государства, несущие особую ответственность в деле поддержания международного мира и безопасности. Это касается, прежде всего, ядерных государств, являющихся постоянными членами Совета Безопасности, и ряда других государств, которые могут быть охвачены единым понятием «великие державы». Роль великих держав в обеспечении международного мира и безопасности на протяжении всей истории человечества была и по-прежнему остается крайне важной '1. Когда дело касается международной безопасности, такие государства можно с полным на то основанием назвать «наиболее заинтересованными государствами»3-. Их участие в регулировании подобных вопросов не только возможно, но и необходимо. Великие державы не могут рассматриваться в качестве третьих сторон в международных договорах, касающихся вопросов поддержания международного мира и безопасности, то есть тех, в основе которых лежат обязательства «erga omnes». Такие международные договоры не являются для великих держав res inter alios acta.
Именно поэтому, говоря о необходимости решения ядерных проблем пороговых государств, крайне важно задействовать великие державы в качестве участников переговорных процессов. Не умаляя роли Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации, требуется все же констатировать, что эффективность процесса совершенствования механизма ядерного нераспространения зависит от участия как можно большего числа наиболее заинтересованных стран.
I Лукашук И.И. Современное право международных договором: В 2 т. М., 2004. Т. 1. С 38.
Дипломатический вестник МИД РФ. 2002. >6 2. С. 114.
Причем речь идет не только о традиционно понимаемой международно-правовой ответственности, как негативных последствиях, наступающих для субъекта международного права в силу факта нарушения им своих международно-правовых обязательств. Необходимость совершенствования механизма международно-правовой ответственности относится и к позитивной ответственности как «ответственности, общей для всех государств за управление мировой экономикой и социальным развитием, а также за обеспечением мира и безопасности» (см : Декларация тысячелетия ООН. 2000; Annan К. We, the Peoples. The Role of the United Nations in the 21-' Century. U N 2000).
' Ларин В. Международное агентство по атомной энергии. М.. 1957. С. 79. (В качестве приложения в книге В.Ларина содержится Устав МАГАТЭ )
г" Документы МАГАТЭ см.: official web-site of International Atomic Energy Agency. Address of page: http:// www.iaea.org
6 См подробнее: Комаров II.В. Международный контроль в области нераспространения ядерного оружия. Автореф. канд. дне. СПб.. 2004. С. 16-17.
7 Doc. IAEA lNFClRC/66/Rev. 2. (Отметим, что данный документ неоднократно подвергался ревизии
Советом управляющих МАГАТЭ, что преследовало цель совершенствования этого института с учетом его
применения на практике.)
* Малинип CA. Мирное использование атомной энергии. Международно-правовые вопросы. М„ 1971. С 86.
II Винилов А.И., Пойрыш А.И.. Молодцова Е.С-. МАГАТЭ: политико-правовой статус. М„ 1992. С. 07.
III Иран является участником Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. в качестве неядерного государства. Следовательно, действия Ирана в области атомной энергии должны соответствовать, прежде всего, ст. II и Ш Договора.
См. подробнее: Шестаков Е. Виртуальная угроза /'./ Российская газета. 2005. 2 февраля.
Там же.
См.. Арбатов А.Г., Белоус B.C., Пите« Л.Л., Барановский В.Г. Снижение боеготовности ядерных сил России и США путь к уменьшению ядерной угрозы. М„ 2001: Иванов А.. Воронцов А. Пхеньян бряцас! реактором. США и Корея грозит друг другу ядерной войной // Коммерсант. 2002. 25 декабря. № 232.
" The National Security Strategy of The United States of America. Washington. 2002. September. P. 13 .// Offiicial web site of White House. Address of page: http:// www.whitchouse.gov/nse/nss.pdf
IJ Гольцов С.Д., Малеев Ю.И. Применение иооружоиной силы государствами как мера превентивной самозащиты ad hoc от внешней угрозы // Московский журнал международного права. 2004. ,\» 4. С. 48
111 В 2003 г. Иран присоединился к типовому Дополнительному протоколу к соглашению (соглашениям) между государством (государствами) и МАГАТЭ о применении гарантий (Документ МАГАТЭ 1NFC1RC -540 (Corrected), утвержден МАГАТЭ в мае 1997г.). Данный документ дает возможность инспекторам МАГАТЭ проводить интрузивные инспекции.
17 За принятие резолюции проголосовали 22 из 35 государств-членов МАГАТЭ, против -- Венесуэла, воздержались - 12. в том числе РФ и Китай // Российская газета. 2005. 28 сентября. - За последние 10 лет только два раза Совет управляющих МАГАТЭ ставил подобный вопрос на голосование, когда не удалось решить проблему ме тодом обычпога консенсуса. Оба случая связаны с заявлениями Северной Кореи о выходе из ДНЯО в 1993 г. и 2003 г. Однако санкции Совета Безопасности и в том и в другом случае наложить не удалось в связи с реализацией Россией и Китаем их права вето. www.BBCRussian.com (Дата обращения 16 ноября 2005 г.).
19 Калядин А., Кириченко Э. Нераспространение после конференции в Ныо-Йорке // Международная жизнь. 1995. № 7. '
Перспективы нераспространения: попытки заглянуть за 1995 год // Международная жизнь. 1994. № 7-8.
21 Заключительный документ Конференции 2000 г. участников Договора о нераспространении ядерного оружия но рассмотрению Договора. Нью-Йорк. 19.05.2000 // http://www.pircent.er.org/WebHelp/dss/ zakdocl .htm.
22 См.: www.iran.rii/rus/print_news.php?newsJd=29995&PHPSESSID=acOd06dab81bcldd7f4690fl 1
2:1 Mar.mpoiu.rtu П. В арсеналах Северной Кореи имеется до 6 атомных бомб «Ким сделал все. чтобы об этом стало известно». 11.05.2005 //.www.lastampa.it&Inopressa.ru.
Мнение: экономические санкции США против КНДР препятствуют переговорам ,// www.rian.ru (Дата обращения 16 11.2005 г.).
http:,//' www.ranibler.niassmedia (Дата обращения 16.11.2005 г.).
2Й Раис и Лавров обсудили ядерные программы Ирана и КНДР /,/ http:// www.rambler.massmedia. Газета.ru РИА «Новости» (Дата обращения 16 11.2005 г.).
27 На февраль 2005 г. в Договоре о нераспространении ядерного оружия 1968 г. участвует 188 государств,
" Абареиков В.П.. Крагулии БII. Разоружение. Справочник. М.. 1988. С. 170. Арджун Макхиджани. Договоры недостаточны // Энергетика и Безопасность 2000. Si 6-7. (Russian language edition).
1,1 Например, США по-разному относятся к пороговым государствам, не являющимся участниками Договора 1968 г. Ядерная угроза Израиля Штатами полностью игнорируется. Напротив, Пакистан, еще до проведения им в 1998 г. ядерных испытаний, был подвергнут американским санкциям. В отношении Индии, имеющей ядерную программу, схожую с Пакистаном, были применены отдельные экспортные ограничения, уже говорилось об отношении США к Ираку и Ирану.
" Проблема определения международной правосубъектности великих держав и характера их взаимодействия с малыми державами была подвергнута глубокому научному исследованию в работах отечественных и зарубежных авторов (см., напр.: Wolfke К. Great and Small Powers in International Law from 1815 to 1920. Wroclaw, 1961: Klein R. Sovereign Equality among States: The History ot an Idea Toronto. 1974: Лукашук ИЛ. Современное право международных договоров. В 2 т. Т. 1. Заключение международных договоров. М.. 2004. С. 141-151; Фельдман Д.И., Курдюков ГЛ. Основные тенденции развития международной правосубъектности. Казань, 1974).
Рассматривая вопрос обязательного участия в международных договорах государств, чьи дела являю гея основным предметом договорного регулирования. Ф.Ф. Мартене в свое время писал, что «державы, о делах которых идет речь», обладают абсолютным правом па участие в таком договоре {Мартене Ф. Современное международное право цивилизованных пародов. Т. 1. СПб., 1898. С. 233).
Статья поступила в редакцию 7 декабря 2005 г.
