CC BY
170
МЕЖДУНАРОДНЫЕ МЕХАНИЗМЫ КОНТРОЛЯ ЗА ЭКСПОРТОМ ПРОДУКЦИИ ВОЕННОГО И ДВОЙНОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Н.В. ТЕРЁХИН
Кафедра международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6,117198 Москва, Россия
В статье проводится правовой анализ существующих международных механизмов экспортного контроля за продукцией военного и двойного назначения.
В настоящее время экспортный контроль в рамках международного права приобретает все большую актуальность. Он рассматривается как действенное средство борьбы с распространением оружия массового уничтожения, средств его доставки и их компонентов.
Анализ состояния существующей международно-правовой базы в области экспортно-контрольного регулирования позволяет говорить о складывающейся в настоящее время международной системе экспортного контроля за продукцией военного и двойного назначения. Система в любой области правовых знаний - это определенная научно-доктринальная и юридико-логическая конструкция, выражающая результаты научного познания специфических закономерностей правового регулирования общественных отношений. Формирующуюся международную систему экспортного контроля за продукцией военного и двойного назначения можно охарактеризовать как совокупность взаимосвязанных и соподчиненных приоритетов, выраженных в достигнутых международных соглашениях и договоренностях в области контроля за распространением (передачей) продукции военного и двойного назначения, которые накладывают на отдельные государства обязательство принять на себя международно установленные ограничения на передачу такой продукции третьим странам. При этом необходимо иметь в виду, что в международном праве разрабатываются лишь ограничительные нормы, реализация которых осуществляется через национальные механизмы экспортного контроля.
В настоящее время в рамках формирующейся международной системы экспортного контроля функционирует ряд международных режимов. К ним относятся Комитет ядерных экспортеров или Комитет Цангера (КЦ), Группа ядерных поставщиков (ГЯП), Австралийская группа (АГ), Режим контроля за ракетными технологиями (РКРТ) и Вассенаарские договоренности (ВД). В рамках указанных режимов разрабатываются основные нормы и ограничения, свя-
занные с поставками на мировой рынок продукции военного и двойного назначения, предназначенных для производства оружия. Они представляют собой постоянно действующие механизмы, через которые вырабатывается скоординированная политика в области экспортного контроля на национальном уровне. В их основе лежат списки продукции, передача которой должна находиться под строгим контролем, а ее экспорт регламентироваться правовыми нормами внутригосударственного экспортного контроля. Указанные списки контролируемой продукции носят рекомендательный характер, однако все участники этих объединений имплементируют их на добровольной основе в национальное право.
Характерной чертой указанных международных режимов экспортного контроля является их «неформальность». По сути отсутствуют закрепленные нормативно-договорные положения, регламентирующие их деятельность. Тем самым подчеркивается отсутствие намерения сторон взять на себя какие-либо международные обязательства, вытекающие из политических договоренностей. Таким образом, члены режимов дополнительно «страхуются» от возможного применения ст. 17.2 Конвенции о международной ответственности государств за правонарушения, разработанной и одобренной на XXV сессии Комиссии международного права ООН в 1973 г., согласно которой происхождение международного обязательства (обычай, договор или иной источник обязательства), нарушенного государством, не влияет на международную ответственность, которое влечет международно-противоправное деяние этого государства. Это означает, что за невыполнение принятых в рамках режимов обязательств, государство-нарушитель не может быть привлечено к международно-правовой ответственности. Принуждение к их исполнению может быть осуществлено только путем политического давления стран-участниц, а также моральными обязательствами страны-нарушительницы. Основной идеей международных экспортноконтрольных режимов является добровольное решение страны-участницы взять на себя обязательства и добросовестно их выполнять.
Международные режимы экспортного контроля - своего рода закрытые клубы по обсуждению и выработке рекомендаций в сфере улучшения функционирования национальных экспортно-контрольных систем в целях выполнения международных договоров в области нераспространения, таких как Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. (ДНЯО), Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г. (КБТО), Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении 1993 г. (КЗХО). Комитет Цангера, Группа ядер-ных поставщиков, Австралийская группа, Режим контроля за ракетными технологиями, Вассенаарские договоренности вводят более жесткие требования к осуществлению экспортного контроля в отношении контролируемой продукции, нежели другие механизмы в рамках формирующейся системы международного экспортного контроля. Государства, не участвующие в этих международных режимах экспортного контроля, не следуют рекомендациям, выработанным в их рамках, в силу двух причин. Во-первых, некоторые страны не хотят брать на себя указанные обязательства, полагая, что они направлены на ограничение их суверенитета. Во-вторых, есть государства, социально-экономическое и политическое состояние которых не позволяет им принять меры по
имплементации рекомендуемых (в рамках международных режимов экспортного контроля) обязательств в национальные правовые акты, регулирующие сферу экспортного контроля за продукцией военного и двойного назначения.
Таким образом, международные режимы экспортного контроля можно рассматривать как основной элемент складывающейся системы международного экспортного контроля, представляющие собой надгосударственные неправовые политические механизмы, при действии которых отдельные экономически развитые государства в добровольном порядке выполняют установленные ограничения на передачу продукции военного и двойного назначения в третьи страны.
В настоящее время в рамках формирующейся системы международного экспортного контроля можно выделить ряд направлений экспортно-контрольного регулирования:
- контроль за нераспространением ядерного оружия, а также товаров и технологий для его производства;
- контроль за нераспространением химического и бактериологического оружия, а также продукции, которая может быть применена для их создания;
- контроль за передачей товаров и технологий военного и двойного назначения, предназначенных для производства обычного оружия, включая контроль за запрещением передачи отдельных наиболее опасных видов обычного оружия;
- контроль за экспортом новых видов оружия;
- контроль за передачей наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсов;
- эмбарго.
Экспортный контроль за нераспространением ядерного оружия представляет собой систему международных договоренностей, получивших свое развитие во внутренних законодательных актах по вопросам экспортного контроля. В его основе лежит Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г., который запретил передачу ядерного оружия. Целью Договора является предотвращение распространения ядерного оружия и недопущение приобретения военноядерного статуса государствами, которые не имели его на начало 1967 г. Контроль за его исполнением осуществляется на национальном уровне.
Для создания эффективных инструментов предотвращения попадания продукции военного и двойного назначения, которые используются или могут быть использованы при создании ядерного оружия, существуют два международных режима экспортного контроля: Комитет Цангера и Группа ядерных поставщиков.
Эти два механизма фактически действуют параллельно и преследуют единую цель: предотвратить распространение ядерного оружия путем контроля за экспортом ядерных материалов и технологий и связанной с ними деятельностью. Однако такой «параллелизм» несовершенен. Представляется весьма вероятным, что существование Комитета Цангера с весьма не жесткими требованиями (гарантии МАГАТЭ, а не их проверки, отсутствие требования к обеспечению физической защиты и обязательного уведомления о реэкспорте) было бы во многом оправдано, если бы количество его членов не ограничивалось 34 государствами, как в настоящее время.
Наряду с Комитетом Цангера и Группой ядерных поставщиков в качестве действенных элементов системы контроля за ядерным экспортом можно отме-
тить сам ДНЯО, вводящий запрет на экспорт ядерного оружия. Важную роль в реализации рассматриваемого контроля играет МАГАТЭ. Это Агентство определяет подлежащие контролю материалы, товары, технологии, деятельность и услуги и в своей работе осуществляет тесную координацию с Комитетом Цангера и Группой ядерных поставщиков, в том числе принимая и используя в своей деятельности их списки, а также осуществляя их публикации в своих бюллетенях. Кроме того, участники Группы ядерных поставщиков не должны разрешать передачу предметов и технологий, упомянутых в Исходном списке Руководящих принципов ГЯП, государству, не обладающему ядерным оружием, если это государство не ввело в действие соглашение МАГАТЭ, требующее применения гарантий в отношении всего исходного и специального расщепляющегося материала в своей нынешней и будущей мирной ядерной деятельности.
Экспортный контроль за нераспространением химического и бактериологического оружия (ХБО) опирается на две международные конвенции: «О запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении» 1972 г. и «О запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении» 1993 г. Международный экспортный контроль за распространением химикатов и бактериологических штаммов, которые могут быть использованы для создания химического и бактериологического оружия, осуществляется Австралийской группой.
Особенностью экспортного контроля за нераспространением химического и бактериологического оружия является фактическое отсутствие в КБТО и КЗХО запрета на передачу бактериологических агентов и токсичных химикатов для целей, не противоречащих данной конвенции (ст. 6 КЗХО, аналогичная статья в КБТО), т. е. для медицинских и научных целей, а также выработки мер противодействия применения ХБО. В указанных конвенциях подразумевается их передача в незначительном количестве, однако при наличии исходных штаммов и необходимой технологии возможно развертывание промышленного производства таких реагентов. Кроме того, сложность состоит в определении, относится ли реагент к виду оружия или предназначен исключительно для мирного использования. Большое количество «мирных» химических веществ или бактериологических агентов может быть использовано при создании ХБО, поэтому фактически трудноопределима грань между бактериологическими и химическими компонентами, применяемыми в мирных и военных целях.
В Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении 1993 г. заложены элементы экспортного контроля. В рамках КЗХО функционирует специальная Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО), которая активно сотрудничает с Австралийской группой. Существует запрет на передачу ряда химикатов странам-нечленам Конвенции, разработанных в рамках ОЗХО. По сути Организация является еще одним международным режимом экспортного контроля. В ее рамках также разработаны списки токсичных химикатов и их прекурсоров, установлены правила их передачи. Однако в отличии от других аналогичных структур она имеет юридически закрепленный статус, и ее деятельность находится в международно-правовом поле. КБТО рассматривается возможность создания аналогичной организации. Первоначально страны-участницы должны
будут предоставлять информацию о принятых на национальном уровне мерах по реализации соглашения, в том числе о шагах по ограничению экспорта продукции, которая может быть использована для производства бактериологического и токсичного оружия.
Особого внимания заслуживает экспортный контроль за передачей товаров и технологий военного и двойного назначения, предназначенных для производства обычного оружия. В его основе лежат Вассенаарские договоренности (ВД). Они пришли на смену деятельности КОКОМа в 1994 г. Первоначально обсуждался вопрос создания в рамках этого соглашения единого международного механизма экспортного контроля, который бы объединил все существующие на то время международные режимы экспортного контроля. Попытка сформировать в рамках Вассенаарских договоренностей фактически два режима экспортного контроля - за экспортом оружия и продукцией двойного назначения - оказалась безуспешной. В результате было достигнуто соглашение лишь по вопросу экспортного контроля за товарами и технологиями двойного назначения. Направленность новой договоренности сместилась со всеохватно-сти контроля за продукцией военного и двойного назначения до исключительно товаров и технологий двойного назначения. Вассенаарские договоренности сочетают в себе элементы экспортного контроля и мер транспарентности. В отношении товаров и технологий двойного назначения, которые связаны с производством обычных видов оружия, действует режим экспортного контроля, а в отношении обычного оружия - меры транспарентности.
Кроме Вассенаарских договоренностей значимым механизмом обеспечения экспортного контроля за передачей обычных видов оружия является Режим контроля за распространением ракет и ракетных технологий (РКРТ). Руководящие принципы передачи чувствительных технологий в ракетной сфере 1993 г. (Guidelines for Sensitive Missile-Relevant Transfers) и Технические приложения РКРТ (MTCR Equipment and Technology Annex) обязывают всех участников режима не содействовать передачам контролируемых предметов и технологий, которые могут быть использованы для создания ракетных средств доставки оружия массового уничтожения. Одновременно они не препятствуют осуществлению сотрудничества в мирных целях. В соответствии с Техническим положением под контроль подпадает широкий спектр оборудования и технологий, в том числе готовые ракеты, космические ракеты-носители, геофизические ракеты, непилотируемые крылатые аппараты, такие как крылатые ракеты, беспилотные разведывательные самолеты, способные доставлять груз весом не менее 500 кг на дальность более 300 км, а также все сопутствующие их производству товары, технологии и оборудование.
К экспортному контролю за передачей продукции военного и двойного назначения, предназначенной для производства обычного оружия, может быть отнесен контроль за запрещением передачи отдельных наиболее опасных видов обычного оружия. Например, в международном праве предусмотрен запрет на экспорт противопехотных мин, немаркированных пластиковых взрывчатых веществ и ослепляющих лазеров. Реализация этих договоренностей осуществляется на уровне национального права. Лишь в отношении противопехотных мин предусмотрены механизмы обеспечения выполнения обязательств. Наиболее эффективным средством осуществления контроля за запрещенной передачей
было бы введение специализированного режима экспортного контроля, в рамках которого могли быть разработаны контрольные списки продукции, в том числе применяемой для его производства. В качестве первого шага предотвращения незаконной передачи обычных видов оружия в международном праве могут рассматриваться предпринимаемые в рамках ряда международных организаций, отвечающих за обеспечение мира и международной безопасности, попытки создания механизма проверки выполнения национальными режимами экспортного контроля законности поставок легкого стрелкового оружия.
В настоящее время значительное внимание в складывающейся системе международного экспортного контроля уделяется проблеме контроля за передачей новых видов оружия. На данном этапе можно говорить лишь о норматив-но-правовой регламентации применения враждебных средств воздействия на окружающую среду, а также компонентов, которые предназначены или могут быть предназначены для его производства в рамках Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую природную среду 1977 г. Эта конвенция направлена прежде всего на противодействие военному воздействию на природную среду. В ст. 3 документа подчеркивается, что «положения настоящей Конвенции не препятствуют использованию средств воздействия на природную среду в мирных целях...». Но в Конвенции используется термин «средства воздействия на природную среду» (подразумеваются «любые средства для изменения - путем преднамеренного управления природными процессами - динамики, состава или структуры Земли, включая ее биоту, литосферу, гидросферу и атмосферу, или космического пространства» (ст. 2)), а не термин «геофизическое оружие», хотя указанные средства воздействия, даже используемые в мирных целях потенциально, могут быть использованы для причинения вреда, по своей сути являются оружием, которое по степени воздействия и причинения долговременного ущерба можно отнести к оружию массового уничтожения. В конвенции договаривающимся сторонам запрещается «помогать в осуществлении враждебного воздействия на природную среду». Это подразумевает ограничения при передаче установок такого воздействия, а также товаров и технологий для их создания. Однако прямая правовая норма о запрете экспорта таких товаров и технологий отсутствует.
Особое место в системе международного экспортно-контрольного регулирования занимает контроль за передачей наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. В рамках международного права действуют два механизма, занимающихся проблемой распространения таких средств и веществ - Комиссия по наркотическим средствам Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС) и Международный комитет по контролю за наркотическими средствами. Этими организациями разработан список наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, передача которых подлежит строгой регламентации. В вопросах своего ведения указанные органы действуют в правовых рамках, обозначенных Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 г., Конвенцией о психотропных веществах 1971 г. и Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.
Крайней и чрезвычайной мерой международного экспортного контроля является эмбарго. Международное эмбарго - это эмбарго, которое вводится по
решению и совместному заявлению международной организации или группы государств. В отличие от таких международных режимов экспортного контроля, как Комитет Цангера, Группа ядерных поставщиков, Австралийская группа, Режим контроля за ракетными технологиями, Вассенаарские договоренности, в которых заложен и действует принцип недискреминационного подхода к отдельным странам, введение эмбарго сопровождается наложением жестких ограничений именно в отношении конкретного государства. Международное эмбарго может быть полным (включает запрет на передачу любых видов продукции военного и двойного назначения) или частичным (ограничивает передачу только определенных видов продукции военного и двойного назначения). Международное эмбарго может вводиться ограниченной группой стран или региональной международной организацией и в этом случае выполняется только договорившимися странами или государствами-участниками этой организации. Такое эмбарго имеет необязательный характер. Обязательное международное эмбарго устанавливается исключительно Советом Безопасности (СБ) ООН в качестве репрессивных мер за нарушение положений Устава Организации и его выполнение обязательно для всех членов ООН (ст. 7 Устава ООН). К существенным отличиям универсального эмбарго, вводимого СБ ООН, от указанных выше режимов международного экспортного контроля следует отнести глобальность (по числу участвующих стран) реализации вводимых ограничений и обязательность их имплементации в акты национального законодательства государств в сфере внешнеторговых отношений. Действенность применения универсального эмбарго, в частности, подтверждается тем, что в настоящее время в рамках СБ ООН действует 10 комитетов по санкциям, определяющих товары и технологии, запрещенные к ввозу в страну, в отношении которой приняты санкции.
Действенным инструментом экспортного контроля может стать провозглашенная президентом США Дж. Бушем в Кракове Инициатива по безопасности в области распространения (ИБОР), которая не ограничивает применение вооруженной силы для досмотра любых судов в открытом море, подозреваемых в транспортировке оружия массового уничтожения и средств его доставки, а также товаров и технологий военного и двойного назначения, предназначенных для их производства. Она имеет неформальный характер и поддерживается десятком стран, но не исключено, что эта инициатива может эволюционировать в некий прообраз контрольного международного режима с силовой составляющей и практически вопреки действующих норм международного морского права, декларирующих принцип свободы открытого моря, закрепленный в ст. 86 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
Действенным инструментом привлечения новых членов к активному участию в экспортно-контрольных механизмах и отказу от сверхдорогостоящих собственных программ создания оружия массового уничтожения были бы меры поощрения, применяемые со стороны экономически развитых государств к развивающимся странам, которые реализовывали бы на практике рекомендации, выработанные в рамках международных режимов системы экспортного контроля. Такими мерами могут являться предоставление экономически развитыми государствами третьим странам услуг в сфере высоких технологий (например, результатов спутниковой разведки полезных ископаемых, сверхточных геофизических карт и др.), льготного кредитования, торговых преференций, гумани-
тарной помощи и т. д. В рамках международного права целесообразно разработать и закрепить юридические обязательства экономически развитых стран о применении упомянутых выше мер на безвозмездной основе в качестве поощрения за выполнение странами-реципиентами обязательств по нераспространению ОМУ, средств его доставки и других наиболее опасных видов оружия, а также продукции, которая может быть предназначена для их производства. Это способствовало бы общему укреплению международной стабильности, развитию формирующейся международной системы экспортного контроля, созданию синхронных эффективных экспортно-контрольных механизмов на национальном уровне.
INTERNATIONAL MECHANISMS OF ARMS AND DUAL-USE EXPORT CONTROL
N.V. TEREKHIN
The chair of International Law Russian Peoples’ Friendship University 6, Mikluho-Maklaya St., 117198 Moscow, Russia
The article contains the legal research of international mechanisms of arms and dual-use export control.
