CC BY
0
УДК 327
Международное сотрудничество стран СНГ в сфере правового обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса
ГРАЧЕВ АРТЕМ ЮРЬЕВИЧ,
заместитель директора - руководитель Центра международно-правовых и политических проблем евразийского сотрудничества Научно-исследовательского института проблем безопасности Содружества Независимых Государств (e-mail: grachovau@gmail.com)
АННОТАЦИЯ
Статья содержит материалы доклада заместителя директора НИИПБ СНГ А. Грачева на Всероссийской научно-практической конференции «Комплексная безопасность и защищенность промышленности, нефтегазового сектора и электроэнергетики», состоявшейся 17 февраля 2022 г. в рамках XXVII Международного форума «Технологии безопасности», и раскрывает ряд перспективных направлений организации участия институтов гражданского общества в международном сотрудничестве по обеспечению безопасности объектов ТЭК. На примере деятельности НИИПБ СНГ автор рассматривает возможность укрепления научного взаимодействия по правовым вопросам в рамках Содружества, определяет ключевые задачи по разработке системы правового обеспечения безопасности ТЭК на пространстве СНГ.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: безопасность; институты гражданского общества; международное сотрудничество; научное взаимодействие; правовое обеспечение; СНГ; топливно-энергетический комплекс.
International cooperation of the CIS countries in the field of legal security of fuel and energy complex facilities
GRACHEV ARTEM YURIEVICH,
Deputy Director - Head of the Center for International Legal and Political Problems of Eurasian Cooperation of the Research Institute of Security Problems of the Commonwealth of Independent States (e-mail: grachovau@gmail.com)
ANNOTATION
The article contains the materials of the report of the Deputy Director of the Research Institute of Security Problems of the CIS A. Grachev at the All-Russian Scientific and Practical conference "Integrated safety and security of industry, the oil and gas sector and the electric power industry", held on February 17, 2022 within the framework of the XXVII International Forum "Security Technologies", and reveals a number of prospective areas for organizing the participation of civil society institutions in international cooperation to ensure the safety of fuel and energy complex. Using the example of the activities of the Institute of Security Problems of the CIS, the author considers the possibility of strengthening scientific cooperation on legal issues within the Commonwealth, identifies key tasks for the development of a system of legal security of the fuel and energy complex in the CIS area.
KEYWORDS: security; civil society institutions; international cooperation; scientific cooperation; legal support; CIS; fuel and energy complex.
Особая роль в выявлении и нейтрализации угроз безопасности, в том числе связанных с экстремистской и террористической деятельностью, принадлежит научно-исследовательским, образовательным, просветительским и иным организациям, представляющим гражданское общество.
Одной из таких структур является Автономная некоммерческая организация «Научно-исследовательский институт проблем безопасности стран СНГ», созданная в 2006 г. для комплексного анализа проблем безопасности стран Содружества посредством разработки научных проектов, подготовки докладов, рекомендаций, выпуска научных изданий, а также проведения экспертиз и консультаций.
Основной целью работы института является научно-исследовательская, аналитическая и консультационная деятельность по широкому спектру проблем обеспечения безопасности государств - участников СНГ Институт занимается научными и прикладными исследованиями в целях развития идей национальной и международной безопасности, содействия международному сотрудничеству наших стран в процессе создания, развития, внедрения инновационных систем обеспечения безопасности.
Отдельным этапом в развитии нашей деятельности стало заключение в августе 2019 г. Меморандума о сотрудничестве с Антитеррористическим центром СНГ, являющимся со-организатором сегодняшней конференции. С момента установления рабочих отношений и подписания вышеназванного меморандума мы продуктивно сотрудничаем по целому ряду направлений.
Поэтому, учитывая наше взаимодействие и особый акцент в анонсе мероприятия на антитеррористическую тематику, позволю себе
особое внимание уделить именно этому вопросу, обозначив ряд проблем, требующих разрешения в рамках СНГ
За последние десятилетия в энергосистемах мира произошло более четырех десятков крупных системных аварий. Основные причины их чаще всего лежали в стремлении решать в полном объеме коммерческие задачи без учета технологических возможностей. Однако инициирование системных аварий вследствие незаконных вмешательств (в том числе террористических актов) в деятельность объектов ТЭК является вполне возможной реалией сегодняшнего дня.
Рассматривая правовое обеспечение безопасности объектов ТЭК как составную часть обеспечения глобальной, региональной и национальной безопасности, Институт в настоящее время проводит работу по систематизации положений основ теории национальной безопасности применительно к созданию единого стандарта обучения специалистов в области безопасности. Цель - совместно с нашими партнерами из «силовых» структур, представленными Антитеррористическим центром государств - участников СНГ и высших учебных заведений стран Содружества, если и не унифицировать, то сблизить систему подходов к правовому обеспечению безопасности.
Апробация этого «сближения» осуществляется на платформе как раз партнера из второй названной категории - факультета комплексной безопасности ТЭК Российского государственного университета имени И.М. Губкина, являющегося базовой организацией СНГ по подготовке специалистов в области нефтегазовой отрасли.
В настоящее время в учебный процесс по целому ряду направлений обучения, в первую очередь по специальности «Правовое
обеспечение национальной безопасности», уже внедрены подходы, разработанные с участием специалистов Института [1]. В планах -их распространение в том числе и на страны Содружества, в которых имеются филиалы российских вузов. Например, филиал Губкинского университета в Ташкенте.
Учитывая особенности национального законодательства, присутствие за рубежом многочисленных объектов нефтяных и газовых компаний, «гибридный» характер угроз и целый ряд иных факторов, мы стараемся применять комплексный подход, объясняя в том числе работникам топливно-энергетического комплекса (ТЭК), что обеспечение безопасности объекта напрямую связано с общим геополитическим раскладом, историческими, национальными, религиозными особенностями, столкновением различных интересов и систем обеспечения безопасности.
В этом мы видим особую миссию гражданского общества и его научно-исследовательских и образовательных структур. Последним примером могут служить и события в Республике Казахстан, формальный повод начала которых был связан с нефтегазовой отраслью. При этом важно не сводить истоки насильственного экстремизма только к социально-экономическим предпосылкам или реализации внешних угроз. Это явление может иметь и культурно-языковые, и религиозные, и межклановые истоки. Там, гдевстранах Содружества пытаются привить или искусственно культивировать чужеродные культурно-языковые или иные традиции, происходит отрыв от реального культурного наследия, накопленного в советский период, на базе которого складывалась современная государственность этих стран. В результате она слабеет.
Выработка согласованных мер противодействия актуальным угрозам и вызовам - одна из основных задач сегодняшнего дня на всем постсоветском пространстве. Это касается
и превентивных мер, и мер силового противодействия уже реализуемым угрозам.
Так, предварительная правовая проработка ситуации возможной необходимости совместного реагирования на кризис позволила довольно быстро стабилизировать ситуацию в Казахстане. Операция, проведенная силами ОДКБ, была заявлена как миротворческая миссия по охране наиболее важных государственных и стратегических объектов Казахстана и оказанию помощи казахстанской стороне в поддержании правопорядка. При этом значительная часть взятых под охрану объектов относилась к ТЭК республики.
Подводя итоги проведенной операции, Генеральный секретарь ОДКБ Станислав Зась назвал три основных момента:
1) операция реально поспособствовала перелому ситуации и стабилизации в Казахстане, прекращению кровопролития, террористических атак;
2) все государства ОДКБ продемонстрировали и подтвердили свое единство и готовность сообща защищать безопасность и интересы своих государств;
3) государства ОДКБ получили практический опыт и убедились в том, что силы и средства, механизмы их применения, в том числе международно-правовые, реально функционируют и позволяют решать задачи, которые стоят перед организацией.
По словам С. Зася, «в ОДКБ сейчас внимательно изучают полученный в Казахстане опыт. Будем корректировать прежде всего систему кризисного реагирования. Нам надо иметь возможность быстро и эффективно применять имеющийся потенциал в любых условиях и в любой точке в зоне своей ответственности» [2].
В зоне этой ответственности сегодня шесть государств, в Содружестве Независимых Государств - большее количество стран, часть из которых не входит в военный блок, но
также имеет значительное число критически важных объектов и правовую неурегулированность, связанную с возможностью легитимной незамедлительной помощи со стороны союзников.
Теоретическая проработка правовых вопросов возможности оказания такой помощи также является одним из направлений нашей деятельности. Так, еще в начале 2020 г. издаваемый Институтом научно-аналитический журнал «Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право» предоставил Антитеррористическому центру СНГ и его партнерам дискуссионную площадку для разработки правовых вопросов организации и проведения совместной военно-полицейской операции в системе контртеррористической деятельности стран Содружества.
Следует отметить, что одним из основных участников дискуссии стал Научный центр стратегических исследований Федерального агентства войск национальной гвардии Российской Федерации. Применительно к рассматриваемым сегодня вопросам считаем это особо актуальным, поскольку отдельная задача Росгвардии непосредственно касается обеспечения комплексной безопасности ТЭК - федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия и в области частной охранной и частной детективной деятельности, а также за обеспечением безопасности объектов ТЭК, за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны.
Используя опыт конкретных государств СНГ и опираясь на национальное законодательство в сфере обеспечения комплексной безопасности ТЭК и антитеррористической защищенности можно сказать, что сегодня идет процесс гармонизации норм в этих областях, который
сопровождается усилением мер общей ответственности государств за антитеррористическую защищенность ТЭК. Согласовываются функции центральных и региональных органов власти стран СНГ в сфере энергетической безопасности, пограничной службы, борьбы с терроризмом. На двусторонней и многосторонней основе заключаются межведомственные соглашения о приграничном сотрудничестве в охране объектов ТЭК, совместных действиях с использованием в случаях аварий на объектах ТЭК войсковых формирований государств - участников ОДКБ. Вырабатываются общие программы и стратегии государственных мер по обеспечению антитеррористической безопасности ТЭК стран СНГ а также по подготовке скоординированных мер защиты энергетической безопасности в сфере ТЭК.
Вместе с тем, говоря о правовом регулировании рассматриваемой проблемы, на наш взгляд, следует обратить внимание на еще один принципиальный момент.
Особенность большинства объектов ТЭК государств - участников СНГ - необходимость учета интересов и, соответственно, подходов к обеспечению антитеррористической защищенности, сразу нескольких «игроков»:
• государства, на чьей территории располагается объект;
• собственника объекта;
• иностранного государства, которое может выступать и собственником, и иным интересантом («транзитер», потребитель). Каждый из этих субъектов, как правило, не
только имеет «свои виды» на безопасность объекта, но и располагает собственной системой ее обеспечения (начиная со спецслужб и правоохранительных органов и заканчивая наличием собственных служб безопасности, частных охранных предприятий, частных военных компаний и т.д.).
Так, в качестве примера можно привести объекты ТЭК, которые сегодня наиболее часто
присутствуют в новостных блоках и при этом часто служат одним из основных фигурантов формирования тех самых «гибридных» угроз, о которых уже говорилось - подземные хранилища газа (ПХГ).
Действующие ПХГ группы «Газпром»: на территории России - 22; на территории Белоруссии - 3; на территории Германии - 1; на территории Армении - 1 (для республики -единственное и имеющее стратегическое (критически важное) значение, для «Газпрома» -одно из 27).
Действующие объекты ПХГ с участием группы «Газпром» в качестве соинвестора: на территории Германии - 3; на территории Австрии - 1; на территории Сербии - 1; на территории Чехии - 1; на территории Латвии - 1.
Следует учитывать, что изначально, зачастую параллельно с государством (государство-собственник или государство - правообладатель территории), хозяйствующий субъект ведет работу по сбору исходных данных об объекте и оценке состояния безопасности объекта, выстраивает собственную систему безопасности, ведет прямой диалог с институтами гражданского общества. Это и профсоюзы, и научные организации, и общественные, и религиозные (что наиболее характерно для региона Центральной Азии) объединения.
Вся эта работа проводится специалистами, основная квалификация которых не антитеррор, но в отличие от большинства сотрудников спецслужб и правоохранительных органов именно они обладают необходимыми техническими и специальными знаниями по объекту и по своему менталитету «более привязаны к социуму».
Вряд ли возможно качественно организовать обеспечение безопасности этого объекта без привлечения соответствующих специалистов собственника, учитывая при этом, что общие требования к системам безопасности ТЭК разрабатываются на уровне законодательства
и утверждаются на уровне постановлений правительств стран, национальных законов.
На это накладывается еще одна неургулиро-ванная в правовом плане проблема, связанная с вышесказанным участием в обеспечении безопасности объектов ТЭК «игроков».
Сегодня уже говорилось, что одним из основных элементов обеспечения комплексной безопасности объектов ТЭК является выработка единых требований при определении категории потенциальной опасности объекта от акта незаконного вмешательства - катего-рирование.
Подходы в отдельных странах СНГ к решению этого вопроса могут существенно отличаться.
Так, например, в Республике Казахстан Правила определения объектов, подлежащих государственной охране, и Требования по инженерно-технической укрепленности объектов, подлежащих государственной охране, утверждены Постановлением Правительства от 7.11.2011 г. № 1151 (последние изменения- 23.12.2020 г.).
В соответствии ним объекты подразделяются на три основные категории (особо важные государственные, стратегические и объекты отраслей экономики, имеющие стратегическое значение и принадлежащие юридическим лицам, в уставном капитале которых государство прямо или косвенно владеет контрольным пакетом акций (долями участия)). К данной категории объектов относятся в том числе «объекты, связанные с добычей и переработкой топливно-энергетических полезных ископаемых, объекты химической промышленности».
В Российской Федерации Федеральным законом «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» закреплены определения понятий «антитеррористическая защищенность объекта топливно-энергетического комплекса» и «критически важные объекты топливно-энергетического комплекса»,
принципы обеспечения безопасности объектов ТЭК, установлены три категории объектов ТЭК в зависимости от степени потенциальной опасности. В соответствии с данным Законом Правительство РФ устанавливает исходные данные для проведения категорирования объекта, порядок его проведения и критерии категорирования объектов ТЭК. Также Законом закреплено, что обеспечение безопасности объектов ТЭК осуществляется субъектами ТЭК, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
В большинстве государств - участников СНГ в качестве основного документа, регламентирующего обеспечение безопасности критически важных объектов (КВО), введен паспорт антитеррористической защищенности (паспорт безопасности) объекта.
Так, в Азербайджанской Республике Паспорт безопасности объектов (декларация безопасности) является основным документом, отражающим данные о критериях безопасности сооружения. Собственник или эксплуатационник объекта представляет декларацию безопасности на утверждение соответствующих органов исполнительной власти. Утверждение декларации безопасности объекта служит основанием для включения сооружения в государственный реестр.
В Республике Казахстан Паспорт безопасности объектов - паспорт антитеррористической защищенности объектов, уязвимых в террористическом отношении, утвержден Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12.11.2013 г. №1217.
В Российской Федерации Паспорт безопасности КВО составляется на основании результатов категорирования данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических
1 60,69% - Узбекистан, 7,59% - Ирак.
мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации.
В ряде стран Содружества нормативные требования к наличию паспортов безопасности отсутствуют. Требования в вышеприведенных странах не вовсем совпадают.
Необходимость координации действий обусловливается и наличием совместных международных проектов в области добычи углеводородов. Так, например, в Каспийском регионе, о комплексных проблемах безопасности которого уже говорилось (имеется в виду Казахстан), со стороны Российской Федерации все нефтегазовые разработки ведет компания «ЛУКОЙЛ».
Наряду с девятью открытыми российскими месторождениями, на двух из которых уже ведется добыча (Корчагина и Филановского), компания участвует в ряде зарубежных проектов, по которым только в 2019 г. было добыто 145 млн баррелей углеводородов, часть из которых на морских нефтегазовых сооружениях (22,07% с Казахстаном; 6,9% -с Азербайджаном)1. В 2020 г. «ЛУКОЙЛом» подписан еще один контракт на разведку и добычу углеводородов в казахстанском секторе Каспийского моря. По всей вероятности, это также потребует дополнительного внимания к совместным действиям по обеспечению в том числе правового регулирования защищенности объектов ТЭК.
При этом - только один всем известный пример из области права. В Российской Федерации обеспечение безопасности морских нефтегазовых сооружений в общей части регламентируется законом «О транспортной безопасности». В других странах подход отличается. А это затрагивает и морские буровые платформы, и суда, и наливные танкеры, и большинство портовых сооружений и т.д.
Что касается масштабов «распространения» морских нефтегазовых сооружений и тенденций развития этого направления нефтегазовой отрасли, можно привести следующие цифры.
В настоящее время:
• более 120 государств вовлечены в работы по освоению углеводородных ресурсов на континентальном шельфе;
• задействовано 340 судостроительных и машиностроительных предприятий, более 50 геофизических и более 100 водолазных фирм;
• около30млрддолл.в годрасходуетсянаобу-стройство и эксплуатацию морских нефте-газопромыслов, а также на проектные и научно-исследовательские разработки. В Мировом океане расположено свыше
30 тыс. установок для бурения скважин и хранения углеводородов, и 800 плавучих буровых установок.
Каждый год в целях поисковой разведки бурится 1000 скважин и примерно 2000 для эксплуатации.
В 2020 г. на долю нефти, добытой из морских месторождений, приходилось около 30% всей мировой продукции, газа - еще больше.
Кстати, что касается обеспечения безопасности этого сектора нефтегазовой отрасли, то все помнят, что самой крупной мировой экологической катастрофой на сегодняшний день признана авария на нефтяной платформе, произошедшая 20 апреля 2010 г. в 80 км от побережья штата Луизиана в Мексиканском заливе на месторождении «Бритиш петролиум». Во время взрыва и пожара, который длился более суток, на платформе погибли 11 и пострадали 17 человек. Через поврежденные нефтяные трубы в воды залива начала поступать нефть, которую не могли остановить 152 дня. За это время в Мексиканский залив попало около 5 млн баррелей нефти. Размер пятна был сопоставим с площадью Чехии или Ирландии.
Кроме ужасающего экологического урона, катастрофа ударила и по экономике. Более полумиллиона человек потеряли работу из-за запрета на вылов рыбы и падения туристического спроса. А суммарные экономические потери, по оценкам аналитиков, колеблются в районе 70-100 млрд долл. США (см., например, годовой бюджет Польши в 2010-х гг.).
Причиной аварии официально признали нарушения норм безопасности, неудачную конструкцию скважины, а также неверные действия работников, которые пренебрегли инструкциями при бурении.
Следует отметить, что рассматриваемому вопросу большое внимание уделяется не только в странах Содружества, но и во всем мире, включая отдельную озабоченность состояние обеспечения безопасности КВО со стороны профильных структур Организации Объединенных Наций.
Советом Безопасности ООН 13 февраля 2017 г. была принята Резолюция 2341 (2017) [5], призывающая государства-члены рассмотреть возможность разработки или дальнейшего совершенствования своих стратегий уменьшения рисков террористических нападений на критически важные объекты инфраструктуры - стратегий, которые должны предусматривать, в частности, оценку и улучшение понимания соответствующих рисков, принятие мер по обеспечению готовности, в том числе эффективного реагирования на такие нападения, а также содействие повышению оперативной совместимости в области безопасности и ликвидации последствий и поддержку эффективного взаимодействия всех заинтересованных сторон.
В соответствии с Резолюцией 2341 (2017) и в ее развитие Исполнительным директоратом Контртеррористического комитета ООН (КТК ООН) был подготовлен Доклад, посвященный физической защите объектов критически важной инфраструктуры от террористических
атак, основанный на информации, полученной от партнеров по Глобальной контртеррористической исследовательской сети. Доклад призван укрепить партнерство между международными, региональными и субрегиональными организациями, гражданским обществом, научными кругами и другими структурами в проведении исследований, сборе информации и выявлении передовой практики. В настоящее время и наш Институт подключается к работе в данной сети, а также к проведению целого ряда мероприятий профильных структур ООН и ОБСЕ по направлению обеспечения безопасности критически важных объектов.
Одно из таких мероприятий совместно с нашими партнерами из Антитеррористического центра СНГ и факультета комплексной безопасности ТЭК РГУ нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина было проведено в рамках Контртеррористической конференции 2020 г. в масштабах всей ОБСЕ и представлено отдельным изданием, используемым в том числе для подготовки специалистов в области обеспечения безопасности ТЭК [3].
На сегодняшний день под эгидой Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ проводится большая работа по модернизации уже существующей правовой базы комплексного правового регулирования обеспечения безопасности в сфере ТЭК, которая призвана не только регламентировать вопросы борьбы с терроризмом и отдельные способы его профилактики, но и нацелена на реализацию мер по ликвидации террористических
Библиография
1. Гриняев С. Н., Мареев П. Л., Медведев Д. А. Основы теории национальной безопасности (понятийный аппарат, виды, система национальной безопасности): Учебное пособие. М. Издательский центр РГУ нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина, 2021. 296 с.
последствий для населения и окружающей природной среды, а также докризисному восстановлению пострадавших объектов, проведению реабилитации пострадавших территорий и т.д.
В связи с этим необходимо выработать концептуальные взгляды на правовое регулирование противодействия различным угрозам на критически важных объектах в приоритетных сферах жизнеобеспечения государств, обозначив в качестве целей устойчивое и безопасное функционирование ТЭК, защиту интересов личности, общества и государства в сфере ТЭК.
Требуется согласованное участие в деятельности системы обеспечения безопасности объектов ТЭК представителей всех стран -участников СНГ и представителей институтов гражданского общества. На пространстве Содружества мы определили четыре ключевых задачи по разработке системы правового обеспечения безопасности ТЭК в рамках СНГ.
1. Формирование правовых и экономических механизмов обеспечения безопасности критически важных объектов ТЭК.
2. Разработка общей системы организационных, технических и иных мероприятий по защите критически важных объектов ТЭК, в том числе от актов незаконного вмешательства.
3. Формирование системы оперативного реагирования на возникающие экстремальные ситуации, в том числе вызванные актами незаконного вмешательства;
4. Создание условий для быстрого восстановления объекта после акта незаконного вмешательства или иной чрезвычайной ситуации.
2. Глава ОДКБ назвал задачи миротворцев в Казахстане / URL:https://tj.sputniknews. ru/202201 07/kazakhstan-csto-mirotvorcy-044634898.htm (дата обращения: 15.01.2022).
3. Комплексная безопасность критически важной инфраструктуры: опыт СНГ: Сборник
научных статей / под общ. ред. Н. В. Ступаков. М.: ИД «Неолит», 2020.138 с.
4. Материалы сбора руководящего состава органов безопасности и специальных служб государств - участников СНГ: Сборник материалов. М.: Принт Торг, 2019. 362 с.
5. Резолюция Совета Безопасности ООН 2341 (2017) / Электронный ресурс: Резолюции Совета Безопасности ООН 2017 г. | СОВЕТ БЕЗОПАСНОСТИ ООН (un.org). (дата обращения: 15.01.2022).
