CC BY
46УДК 341.1/8
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ СТАНДАРТЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЛИЦ С ИНВАЛИДНОСТЬЮ: НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВНЕДРЕНИЯ В КАЗАХСТАНЕ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Сарпеков Рамазан Кумарбекович
Директор Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, кандидат юридических наук, Заслуженный деятель Казахстана, Республика Казахстан, г. Астана; e-mail: [email protected]
Аннотация. Защита, уважение и продвижение прав человека является одним из общепризнанных принципов современного международного права. В рамках действующей универсальной системы защиты прав человека особое внимание уделяется наиболее уязвимым категориям лиц, к числу которых относятся лица с инвалидностью. В настоящей статье автором проведен анализ действующих международных правовых стандартов Организации Объединенных Наций в сфере обеспечения прав лиц с инвалидностью, в числе которых положения Международного билля о правах человека, Конвенции ООН о ликвидации дискриминации в отношении женщин, Конвенции ООН о правах ребенка. Приведена классификация прав лиц с инвалидностью по смыслу Конвенции ООН о правах инвалидов (гражданские и политические права, социальные права, специализированные права).
Автором также проанализированы правовые основы обеспечения прав лиц с инвалидностью в Казахстане. В частности, в настоящей статье проведено исследование практики установления инвалидности в Казахстане и передовых зарубежных странах. Кроме того, были выделены существующие модели проведения оценки инвалидности согласно европейскому подходу на основании анализа законодательных актов Эстонии, Испании, Венгрии. Автор аргументирует необходимость перехода в Казахстане от оценки функциональных Е возможностей при установлении инвалидности к целостному подходу к оценке инвалид- Н ности (holistic approach), который сочетает в себе оценку нарушений, функциональных ^ возможностей и факторов окружающей среды. С
В заключение автором предлагается ряд соответствующих рекомендаций по совершен- И ствованию казахстанской практики установления инвалидности с учетом передового за- Т рубежного опыта посредством внесения изменений в законодательные акты.
Ключевые слова: права человека, лица с инвалидностью, международные стандарты, установление инвалидности, социальная защита лиц с инвалидностью.
МУГЕДЕК АДАМДАРДЫЦ ЦУЦЬЩТАРЫН ЦОРГАУДЬЩ ХАЛЬЩАРАЛЬЩ-К;¥КЬЩТЬЩ СТАНДАРТТАРЫ: ;АЗА;СТАНДА ЖЭНЕ ШЕТ ЕЛДЕРДЕ ЕНГ1ЗУДЩ КЕЙБ1Р АСПЕКТ1ЛЕР1
сг
В
СП А
>
го О го О
X
Рамазан ^марбек^лы Сэрпеков о
Цазацстан Республикасыныц Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институтыныц директо-ры, зац гылымдарыныц кандидаты, Цазацстан Республикасыныц ецбек сщрген цайраткерi, Цазацстан Республикасы, Астана ц.; e-mail: [email protected]
Аннотация. Адам цуцыцтарын цоргау, цурметтеу жэне шгершету цазiргi халыцара-лыц цуцыцтыц жалпыга бiрдей танылган цагидаттарыныц бiрi болып табылады. Адам цуцыцтарын цоргаудыц цолданыстагы эмбебап ЖYйесi шецбертде мYгедектiгi бар адамдар цатарына жататын адамдардыц негурлым осал санаттарына ерекше назар
> JZ
"U
аударылады. Осы мацалада автор MYsedeKmrn бар адамдардыц цуцыцтарын цамтама-сыз ету саласындагы Б1ржкен ¥лттар ¥йымыныц цолданыстагы халыцаралыц цуцыцтыц стандарттарына, оныц 1ш1нде адам цуцыцтары туралы халыцаралыц Биллдщ, Эйелдерге цатысты кемс1туш1л1кт1 жою туралы Б¥¥Конвенциясыныц, Бала цуцыцтары туралы Б¥¥ Конвенциясыныц ережелер1не талдау жург1зд1. МYгeдeктiгi бар адамдардыц цуцыцтары-ныц жiктeлуi Б¥¥-ныц МYгeдeктeрдiц цуцыцтары туралы Конвенциясыныц (азаматтыц жэне саяси цуцыцтар, элеуметтж цуцыцтар, мамандандырылган цуцыцтар) мэш бойын-ша кeлтiрiлгeн.
Сондай-ац, автор Казацстанда мYгeдeктiгi бар адамдардыц цуцыцтарын цамтамасыз етудщ цуцыцтыц нeгiздeрiн талдады. Атап айтцанда, осы мацалада Казацстанда жэне алдыцгы цатарлы шет елдерде мYгeдeктiктi белгшеу практикасына зерттеу ЖYргiзiлдi. Сонымен цатар, Эстония, Испания, Венгрия зацнамалыц актшерш талдау нeгiзiндe Еуро-палыц тэсшге сэйкес мYгeдeктiктi багалауды ЖYргiзудiц цолданыстагы модeльдeрi белт-дi. Автор Казацстанда мYгeдeктiктi белгшеу кeзiндeгi функционалдыц мYмкiндiктeрдi багалаудан мYгeдeктiктi багалауга тутас кезцарасца (holistic approach) кешу цажеттi-гт дэлeлдeйдi, ол бузушылыцтарды, функционалдыц мYмкiндiктeрдi жэне цоршаган орта факторларын багалауды бiрiктiрeдi.
Корытында автор зацнамалыц актшерге езгер^тер eнгiзу арцылы шетелдт озыц тэжiрибeнi ескере отырып, мYгeдeктiктi белгшеудщ цазацстандыц тэжiрибeсiн жетш-дiру бойынша бiрцатар тиiстi усынымдар усынады.
Тушнд1 сездер: адам цуцыцтары, мYгeдeктiгi бар адамдар, халыцаралыц стандарт-тар, мYгeдeктiктi белгшеу, мYгeдeктiгi бар адамдарды элеуметтт цоргау.
CL
<
CL
О
INTERNATIONAL LEGAL STANDARDS FOR THE PROTECTION OF THE RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES: SOME ASPECTS OF IMPLEMENTATION IN KAZAKHSTAN AND FOREIGN COUNTRIES
Sarpekov Ramazan Kumarbekovich
Director of the Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Candidate of Legal Sciences, honored Worker of Kazakhstan, Republic of Kazakhstan, Astana; e-mail: [email protected]
I Abstract. Protection, respect andpromotion of human rights is one of the universally recognized principles of modern international law. Within the framework of the current universal system of
g human rights protection, special attention is paid to the most vulnerable categories of persons,
CD
which include persons with disabilities. In this paper, the author analyzes the current international ^ legal standards of the United Nations in the field of ensuring the rights ofpersons with disabilities, < including the provisions of the International Bill of Human Rights, the UN Convention on the b Elimination of Discrimination against Women, the UN Convention on the Rights of the Child. The 5 classification of the rights of persons with disabilities within the meaning of the UN Convention <i on the Rights of Persons with Disabilities (civil and political rights, social rights, specialized ° rights) is given.
° The author also analyzed the legal framework for ensuring the rights of persons with disabilities ™ in Kazakhstan. In particular, this paper examines the practice of establishing disability in Kazakhstan andforeign countries. In addition, existing models for assessing disability according g to the European approach were identified based on an analysis of the legislative acts of Estonia, i Spain, and Hungary. The author argues for the need to change approach in Kazakhstan from ^ the assessment of functional capabilities when establishing disability to a holistic approach to assessing d disability (holistic approach), which combines the assessment of impairments, functional £ capabilities and environmental factors.
In conclusion, the author proposes a number of relevant recommendations for improving the
Kazakhstani practice of establishing disability, taking into account the best foreign experience, through amendments to legislative acts.
Keywords: human rights, persons with disabilities, international standards, disability determination, social protection of persons with disabilities.
Введение
Принцип уважения прав человека является одним из базисов современной системы международного права. Сегодня разработка правовых актов международного, наднационального, национального характера невозможна без обязательного соблюдения данного принципа.
С каждым годом особое внимание со стороны государств и международных организаций уделяется проблеме соблюдения прав уязвимых категорий лиц, включая лиц с инвалидностью (далее - ЛСИ). По данным Организации Объединенных Наций, на сегодняшний день в мире насчитывается около одного миллиарда человек, которые страдают в связи с различными видами физических, психических и сенсорных расстройств. В их числе - 240 миллионов детей. Поразившая весь мир пандемия коронавирусной инфекции COVID-19, также подчеркнула особую значимость приверженности международным стандартам по реализации прав лиц с инвалидностью. Согласно ООН, в период пандемии ЛСИ пострадали больше других. Именно среди этой категории наблюдалась высокая смертность от коронавируса. Из-за изоляции и карантинных мер многие из ЛСИ лишились социальной поддержки и возможности получать медицинскую помощь.
Более того, глава государства К.К. Токаев в своем Послании «Справедливое Государство. Единая нация. Благополучное общество» от 1 сентября 2022 года отметил, что гармоничное развитие общества возможно только при условии обеспечения здоровья нации. Однако, несмотря на реформы в сфере здравоохранения, состояние данной отрасли оставляет желать лучшего.
Таким образом, проблема обеспечения полной инклюзии лиц с инвалидностью во все сферы жизнедеятельности государства и общества остается острой для всего мира, в том числе для Казахстана.
Основные положения
Важность проведения правовых исследований по поставленной теме обусловлена потребностью в справедливом и качествен-
DOI: 10.52026/2788-5291_2023_73_2_137
ном правовом регулировании проблемных вопросов, препятствующих эффективной реализации прав лиц с инвалидностью в Казахстане.
Казахстан в настоящее время осуществляет внутригосударственные процедуры по присоединению к Факультативному протоколу к Конвенции ООН о правах инвалидов (далее - КПИ). Ратификация данного международного документа означает признание Казахстаном компетенции Комитета ООН по правам инвалидов рассматривать индивидуальные сообщения граждан о нарушении государством их прав, гарантированных КПИ.
По нашему мнению, выявление законодательных пробелов является одним из наиболее эффективных превентивных механизмов для полного соблюдения прав лиц с инвалидностью и достижения инклюзии.
В рамках настоящей статьи будет проведен обзор действующих международных Е стандартов по защите прав ЛСИ, а также Н проанализированы практика Казахстана и К зарубежных стран по защите прав лиц с ин- н валидностью в части процедуры установле- И
ния инвалидности. ^
>
Методы и материалы К
При написании статьи использовались Н
общие и частно-научные методы право- а
вого исследования, такие как сравнитель- Е
но-пра-вовой, метод анализа. При проведе- С
нии исследования изучены международные В
договоры, труды ученых-правоведов по >
вопросам соблюдения прав лиц с инвалид- А
ностью, а также рассмотрено действующее о
законодательство Республики Казахстан, О
практика зарубежных стран в сфере обеспе- И
чения прав лиц с инвалидностью. ф
О м
Результаты. Обсуждение Ц
I. Международные стандарты прав > лиц с инвалидностью >
До принятия в 2006 году Конвенции ООН > о правах инвалидов, универсального между- 7 народного правового документа в области — стандартов обеспечения прав лиц с инва- 2 лидностью не существовало. Вместе с тем,
IX
< IX
О в х
о
со О
СП <
< СП
ь .0
ш £
ч О X
0 <
т
1
Генеральная Ассамблея ООН неоднократно принимала Резолюции, посвященные правам лиц с инвалидностью. Например, Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о правах инвалидов посредством Резолюции № 3447. Данную Резолюцию можно считать наиболее важным документом, содержавшим международные обязательства по защите следующих прав лиц с инвалидностью до принятия универсальной Конвенции. В рамках Резолюции были закреплены 10 прав лиц с инвалидностью, среди которых право на уважение человеческого достоинства (пункт 3 Декларации), право на медицинское, психологическое и функциональное лечение (пункт 6 Декларации), право на «экономическое и социальное обеспечение» и на достойный уровень жизни (пункт 7 Декларации) и др.1 .
Таким образом, вышеуказанная Декларация заложила основу для последующего развития института защиты прав лиц с инвалидностью и формирования международных стандартов в данной области.
Отдельные элементы стандартов прав лиц с инвалидностью можно выделить из положений Международного билля о правах человека, в который входят Всеобщая декларация прав человека 1948 года (далее - ВДПЧ), Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах 1966 года (далее - МПЭСКП).
Так, все вышеуказанные документы закрепляли запрет на дискриминацию по каким-либо основаниям. К примеру, согласно ст. 2 ВДПЧ, каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного
или иного положения2 . В свою очередь, МПЭСКП гарантирует не только запрет дискриминации по каким-либо основаниям, но и право каждого на человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (ст. 12 МПЭСКП), право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9 МПЭСКП)3 .
Следующая категория международных договоров в области прав человека в рамках системы ООН, в которых гарантируются некоторые права и свободы лиц с инвалидностью - отраслевая категория.
К подобным международным договорам следует отнести Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года (далее - КЛДЖ), Конвенцию о правах ребенка 1989 года (далее - КПР). КЛДЖ в рамках ст. 11 налагает на государства-участники обязательство принимать все соответствующие меры для ликвидации дискриминации в отношении женщин в области занятости, включая равный доступ к социальному обеспечению в случае установления инвалидности4 . В свою очередь, КПР устанавливает запрет дискриминации на основании состояния здоровья ребенка (ст. 2 КПР)5 .
На основании вышеизложенного, можно утверждать, что до вступления в силу Конвенции ООН о правах инвалидов (далее - Конвенция), международные договоры системы ООН, регламентировали лишь часть положений, которые гарантировали бы учет интересов и защиту прав лиц с инвалидностью.
Конвенция ознаменовала «смену парадигмы» от традиционного подхода к инвалидности, сосредоточенного на благотворительности и медицине, к подходу, основанному на правах человека. Она призывает к повсеместной вовлеченности людей с инвалидностью и их участию в повестках дня в
1 Резолюция тринадцатой сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций 3447(ХХХ) от 9 декабря 1975 года «Декларация о правах инвалидов»ю - Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/ docs/07500000001 Дата доступа: 21.02.2023г.
2 Всеобщая декларация прав человека. Декларация, принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/04800000001 Дата доступа: 22.02.2023 г.
3 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года / Конвенции и соглашения ООН.— [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml Дата доступа: 04.03.2023 г.
4 Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.Принята резолюцией 34/180 Генеральной Ассамблеи от 18 декабря 1979 года.- [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/ declconv/conventions/cedaw.shtml Дата доступа: 04.03.2023 г
5 Конвенция о правах ребенка. Принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1989 года. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/childcon.shtml Дата доступа: 04.03.2023 г.
области прав человека, развития и гуманитарных программах6 . Как отмечает Лыхина Т. А., принятие Конвенции явилось не только важной вехой в развитии всемирной системы прав человека, но и положило начало процессу формирования нового института
- международно-правового института защиты прав лиц с инвалидностью [1]. Волкова Г.Н. справедливо подчеркнула, что именно в Конвенции взамен доминировавшего прежде «медицинского» подхода к инвалидности закрепляется «социальный» подход [2].
По мнению профессора Сарсембаева М.А., принятие Конвенции является доказательством того, что категория ЛСИ
- особая категория лиц, нуждающаяся в особом отношении со стороны общества и государства [3].
В соответствии со ст. 1 Конвенции, ее цель заключается в поощрении, защите и обеспечении полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав человека и основных свобод, а также в поощрении уважения присущего им достоинства.
Необходимо отметить, что Конвенция впервые регламентировала принципы, которые являются основой института защиты прав лиц с инвалидностью. По смыслу ст. 3 Конвенции к указанным принципам относится инклюзивность, доступность, равенство возможностей7 .
Интересной представляется конструкция Конвенции. Данный международный договор выделяет специальных бенефициаров, для реализации прав которых государства-участники обязуются принимать меры - женщин и детей с инвалидностью. Согласно ст. 6 Конвенции государства-участники признают, что женщины и девочки с инвалидностью подвергаются множественной дискриминации, и в этой связи принимают меры для обеспечения полного и равного осуществления ими всех прав человека и основных свобод. Государства-участники принимают все надлежащие меры для обеспечения всестороннего развития, улучшения положения и расширения прав и возможностей женщин, чтобы гарантировать им осуществление и реализацию прав человека и основных свобод, закрепленных в настоящей Конвенции. В рамках ст. 7 закрепляется обязательство
государства по обеспечению наилучших интересов ребенка. Данная норма также закреплена в Конвенции ООН о правах ребенка.
Особое внимание в Конвенции уделяется специализированным правам лиц с инвалидностью, которые не нашли отражения в других международных договорах ООН в области защиты прав человека. Так, Конвенция провозглашает право лиц с инвалидностью на абилитацию, индивидуальную мобильность, защиту личной целостности, самостоятельный образ жизни.
Исходя из анализа положений Конвенции, права и свободы человека, гарантированные данным международным договором, можно подразделить на следующие категории:
1) гражданские и политические права (право на жизнь, доступ к правосудию, право на свободу от пыток, свобода передвижения, неприкосновенность частной жизни и т.д.)
2) экономические, социальные и культурные права (право на образование, право на охрану здоровья, право на труд, право на социальную защиту и т.д.)
3) специализированные права (право на абилитацию и реабилитацию, право на индивидуальную мобильность, право на самостоятельный образ жизни и вовлеченность в местное сообщество, право на защиту личной целостности).
Таким образом, международно-правовая система стандартов обеспечения прав лиц с инвалидностью в рамках ООН основывается на ряде международных договоров универсального характера, участниками которых является большинство государств мира. К числу таких документов были отнесены Международный билль о правах человека, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о правах ребенка.
Основная роль в установлении международных стандартов обеспечения прав лиц с инвалидностью, безусловно, возлагается на Конвенцию ООН о правах инвалидов. Именно эта Конвенция регламентирует перечень прав ЛСИ и обязательств государств-участников, включая нормы по таким важным вопросам как социальная защита лиц с инвалидностью, их абилитация и реабилитация,
Н
X
ы А
о х о Д А
сг
В
СП А
А
СП
О
СП
О
X
е о
"U
2 А
JZ
"и
6 УВКПЧ ООН. О правах людей с инвалидностью// Официальный сайт Управления Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека. -Электронный ресурс.- Режим доступа: https://www.ohchr.org/ru/ disabilities/about-human-rights-persons-disabilities Дата доступа: 05.03.2023 г.
7 Конвенция о правах инвалидов. Принята резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 2006 года.-[Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/disability.shtml Дата доступа: 04.03.2023 г.
CL
< z
CL
О в X
о
m О
ш <
< ш
ь
-Q
с;
ш tí ч о
X
о <
СП
инклюзия в жизнь общества и государства.
II. Установление инвалидности в Казахстане и зарубежных странах
Установление инвалидности, также по-другому именуемая оценка инвалидности, представляет собой процедуру, результаты которой влияют на дальнейший уровень жизни ЛСИ и, в целом, возможность осуществления прав и свобод, гарантированных Конвенцией. Посредством данной процедуры определяется, кто имеет право на государственную поддержку в денежной или натуральной форме. Также устанавливается: кто исключается из участия на рынке труда, кто имеет право на социальные выплаты, кто получает практическую помощь по дому и так далее.
Следует заметить, что Конвенция хотя и не содержит четких рекомендаций по проведению оценки инвалидности, как точки доступа к государственной поддержке, но она требует, чтобы реабилитационные услуги были «основаны на многопрофильной оценке нужд и сильных сторон индивида» (ст. 26 Конвенции).
Как результат, во многих странах большинство ЛСИ не пользуются эффективной защитой со стороны государства. К примеру, существует множество проблем с точки зрения содержания, охвата и полноты социальных программ:
- последние оценки МОТ показывают, что только 27,8%лиц с тяжелыми формами инвалидности во всем мире получают пособие по инвалидности8 , и только 11% стран имеют схемы, направленные на обеспечение всеобщего охвата. Имеются значительные региональные расхождения.
- недавние исследования указали на серьезные проблемы, связанные с определением права на получение помощи, достаточностью пособий, а также ограничением существующих схем в эффективной поддержке социальной интеграции и расширения экономических возможностей9 .
Поэтому мы считаем, что совершенствование системы оценки инвалидности является первоочередной задачей для государств-участников Конвенции ООН о правах инвалидов, как отправной точки к наиболее эффективной защите ЛСИ.
Необходимо отметить, что метод оценки инвалидности, предоставления пособий и обеспечения социальной защиты граждан с инвалидностью существенно различается в зависимости от государства.
Как отмечают МОТ и Международный альянс инвалидности, оценка инвалидности должна учитывать не только нарушения и ограничения активности, но также барьеры во взаимодействии с окружающей средой и потребности в поддержке10 . То есть оценка не должна исключительно ориентироваться на функциональные ограничения человека.
Европейские исследователи выделяют следующие методы оценки инвалидности11 :
1. Медицинский подход (Medical approach): включает процедуры, основанные на медицинском обследовании, и не принимает во внимание потребности оцениваемого лица.
2. Метод Barema (The Barema method): список или таблица, разделенная на главы, описывающие физические или психические компоненты, на основании которых устанавливается «процент инвалидности»; произвольная порядковая шкала, которая присваивает прогрессивные процентные значения для определения инвалидности [4]. Например, потеря зрения может составлять 40% инвалидности, а ампутация стопы - 30% инвалидности, тогда общий «процент нетрудоспособности» будет представлять собой суммарные оценки различных частей тела.
3. Оценка функциональных возможностей (Functional capacity assessment): направлена на установление функциональных ограничений. Оценка может включать стандартные тесты, которые измеряют производительность и способность человека выполнять определенные действия.
8 World Social Protection Report 2017-19: Universal social protection to achieve the Sustainable Development Goals International Labour Office - Geneva: ILO, 2017 .- PewuM docmyna:https://www.ilo.org/global/publications/books/ WCMS_604882/lang--en/index.htm ffama docmyna: 07.03.2023 г.
9 Disability - inclusive social protection in Nepal: A national overview with a case study from Tanahun district And Lena M Banks, and al (2018) Disability-inclusive social protection in Vietnam: A national overview with a case study from Cam Le district. International Centre for Evidence in Disability Research Report: London, UK. - PewuM docmyna:https://www.lshtm. ac.uk/sites/default/files/2019-06/Full-report_Nepal.pdfffama docmyna: 07.03.2023 г.
10 International Labour Organisation, & International Disability Alliance. (2019). Joint statement: Towards inclusive social protection systems supporting the full and effective participation ofpersons with disabilities. PewuM docmyna:https://www. social-protection.org/gimi/gess/ShowProjectWiki.action?id=3209&pid=2840 ffama docmyna: 07.03.2023 г.
11 Disability Assessment and Social Protection.-DneKmpombiü pecypc.- PewuM docmyna:https://www.edf-feph.org/ disability-assessment-and-social-protection/ ffama docmyna: 07.03.2023 г.
4. Целостный подход (Holistic approach): сочетает в себе оценки, связанные с нарушениями, функциональными возможностями и факторами окружающей среды. Считается, что данный подход наиболее близко согласуется с духом Конвенции.
Основываясь на данной классификации страны Европы можно распределить по следующим группам:
Медицинский подход Германия, Ирландия, Латвия, Литва, Мальта, Словения, Сербия
Метод Barem Болгария, Франция, Греция, Венгрия, Португалия, Великобритания, Люксембург, Испания
Оценка функциональных возможностей Австрия, Бельгия, Чехия, Польша, Румыния, Швеция
Целостный подход Кипр, Эстония, Словакия
Другой подход Финляндия, Нидерланды
Сочетание метода Barema и целостного подхода Италия
Сочетание медицинского подхода и оценки функциональных возможностей Дания
Сочетание метода Barema и оценки функциональных возможностей Хорватия
В 21 стране Европейского союза в рамках установления инвалидности включается также некоторая форма самостоятельной оценки лица с инвалидностью, подающего заявление, либо оценку при личной встрече с оценщиком.
Таким образом, вышеуказанные классификации показывают, что существующие подходы к оценке инвалидности в странах Европы сильно различаются, но тенденции
очевидны - отход от медицинского подхода и фиксированных шкал измерения к методам, более ориентированным на потребности лица, или социально-контекстуальным оценкам.
В рамках принятой в Европейском союзе Стратегии прав лиц с инвалидностью на 2021-2030 годы12 ряд государств-членов получили поддержку в проведении реформ оценки инвалидности. Так, соответствующие реформы были проведены в Греции (2017), Польше (2018), Болгарии (2020), Италии (2021), Испании (2022) и в других странах ЕС [5].
В 2022 году в Испании был принят Королевский Указ 888/2012 (далее - Указ)13 , устанавливающий порядок признания, объявления и квалификации степени инвалидности. Указом оценка инвалидности признается одной из основных задач социальной политики в развитых странах.
В соответствии со ст.7 Указа, заключение о признании степени инвалидности выдается многопрофильной группой специалистов по квалификации и признанию степени инвалидности. В состав многопрофильной группы в любом случае должны входить специалисты в области здравоохранения и специалисты в социальной сфере, имеющие как минимум университетское образование или его эквивалент.
Интересным для изучения представляется тот факт, что при проведении оценки заявителю предоставляется возможность (на добровольной основе) самостоятельно заполнить вопросник (оценочную анкету).
Цель данной анкеты - узнать личное мнение заявителя о конкретных трудностях, с которыми он столкнулся при выполнении повседневных действий в своей обычной среде последние 30/60 дней в результате обозначившихся проблем со здоровьем. Вопросы представляют собой сводный список наиболее важных видов деятельности, предложенных ВОЗ в 2001 году. Анкета содержит подробное, выраженное простым языком, описание цели, содержание анкеты, информацию о том, как отвечать на вопросы.
Согласно Указу, Институт по вопросам пожилых людей и социальных служб в сотрудничестве с местными администрациями
Н
X
X
ИИ
S
ы А
о х о Д А
сг
В
СП А
А
СП
О
СП
О
X
е о
"u
2 А
JZ
"и
12 Union of equality: Strategy for the rights ofpersons with disabilities 2021-2030.-Электронный ресурс.-Режим доступа: https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484#:~:text=In%20March%202021%2C%20the%20European,Europe%20 and%20around%20the%20world. Дата доступа: 10.03.2023 г.
13 Real Decreto 888/2022, de 18 de octubre, por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad.-Электронный ресурс.-Режим доступа: https://www.boe.es/diario_boe/txt. php?id=B0E-A-2022-17105 Дата доступа: 10.03.2023 г
CL
< Z
CL
О
е
X
о
сп О
СП <
< СП
ь
-О
с;
ш £
Ч О X
о <
СП
предоставляет оценочным группам специальную учебную программу в отношении шкал критериев, содержащихся в Указе.
В Венгрии также уделяется особое внимание обучению специалистов по оценке инвалидности. В контексте предоставления поддерживающего жилья14 специалисты должны пройти аккредитованный 30-часовой учебный модуль по «методологии и практике комплексной оценки потребностей». Данный модуль охватывает ключевые области, влияющие на качество жизни ЛСИ, а также выделяет трудности, с которыми лица с инвалидностью могут столкнуться в процессе оценки [6].
Как было отмечено выше, целостный подход к установлению инвалидности в наибольшей степени соответствует Конвенции о правах инвалидов. Среди стран, в которых применяется данный метод, предлагается рассмотреть опыт Эстонии.
В Эстонии основные аспекты установления инвалидности регулируются в рамках «Закона о социальных пособиях для лиц с инвалидностью»15 (далее - Закон Эстонии).
Примечателен подход к самой процедуре подачи документов на установление инвалидности. С учетом того, что Эстония является страной с высоким уровнем цифровой трансформации государственных услуг, большая часть информации, необходимой для установления инвалидности, находится в государственных информационных системах (сведения о заявителе, назначенных лекарственных средствах, информация об амбулаторных посещениях и госпитализациях). Медицинские записи автоматически извлекаются из системы электронного здравоохранения (е^еа№). Поэтому заявителю не нужно прилагать большой пакет документов.
Согласно п. 6 ст. § 23 Закона Эстонии, при определении степени тяжести инвалидности учитываются:
1) состояние здоровья;
2) потребность в личной помощи, руководстве или надзоре, которая превышает потребность, соответствующую возрасту лица;
3) потребность лица в личной помощи и
руководстве, существующая независимо от использования технических средств;
4) жизненная среда;
5) при наличии плана реабилитации, предусмотренные в нем мероприятия.
Оценку осуществляют многопрофильная комиссия: врач, специалист по реабилитации, государственный служащий. Также проводится самооценка со стороны заявителя посредством заполнения вопросника. В ходе оценки учитываются: сведения от немедицинского работника, который знает заявителя; медицинская справка или письмо от врача, лечащего заявителя16 .
Согласно Порядку определения степени инвалидности17 , при определении тяжести инвалидности области, категории жизнедеятельности характеризуются следующими функциями:
1) движение - функция движения;
2) общение - функция зрения, функция слуха и функция языка и речи;
3) оставаться в сознании и заботиться о себе - другая функция;
4) способность к обучению - психическая функция;
5) приспособление к изменениям и восприятие опасности - психическая функция;
6) межличностное общение и отношения - психическая функция.
Для детей, пенсионеров и граждан трудоспособного возраста предусмотрены отдельные процедуры подачи заявлений. Заявление можно подать по электронной почте в версии с цифровой подписью, лично в офис Департамента социального страхования или по почте.
Таким образом, изучение передовой зарубежной практики показало, что заключение об установлении инвалидности выдается многопрофильной комиссией (в которую входят на обязательной основе социальные работники, психологи). Кроме того, заявителям предоставляется возможность провести на добровольной основе самостоятельную оценку своих потребностей. Также государства уделяют особое внимание обучению специалистов по установлению инвалидности (создание
14 Примечание: поддерживающее жилье (supportive/supported housing) - политика, сочетающая доступное жилье с интенсивными скоординированными услугами для помощи людям, борющимся с хроническими проблемами физического и психического здоровья, сохранить стабильное жилье и получить надлежащую медицинскую помощь.
15 Social Benefits for Disabled Persons Act.-Электронный ресурс.-Режим доступа: https://www.riigiteataja.ee/en/ eli/518122017011/consolide Дата доступа: 13.03.2023 г.
16 Country report on disability assessment - Estonia // https://ec.europa.eu/employment_social/empl_portal/ede/EE_ ANED%202017-18%20-%20Assessment%20method%20-%20country%20report%20Estonia_final%20for%20web.docx
17 Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tooealise inimese toetuse tingimused // https://www. riigiteataja.ee/akt/101032016011
специальных учебных модулей).
В Республике Казахстан установление инвалидности проводится в рамках медико-социальной экспертизы (далее - МСЭ).
Вопросы проведения МСЭ нашли свое закономерное отражение в Социальном кодексе Республики Казахстан, который призван наиболее эффективно регулировать вопросы социальной защиты населения Казахстана.
Согласно ст. 156 Социального кодекса Республики Казахстан, медико-социальная экспертиза осуществляется исходя из «комплексной оценки состояния организма на основе анализа клинико-функциональных, социальных, профессиональных и психологических данных освидетельствуемого лица в порядке, определенном уполномоченным органом в области социальной защиты населения».
Порядок проведения МСЭ закреплен в Правилах проведения МСЭ18 (далее - Правила).
Так, согласно п.12 Правил, МСЭ проводится коллегиально, при участии руководителя отдела МСЭ или руководителя отдела методологии и контроля МСЭ и не менее двух главных специалистов, путем рассмотрения представленных документов (кли-нико-функциональных, социальных, профессиональных и других данных), осмотра освидетельствуемого лица, оценки степени нарушения функций организма и ограничения жизнедеятельности, в том числе трудоспособности.
Экспертное заключение отдела МСЭ выносится на основании классификаций нарушений основных функций организма и ограничения жизнедеятельности.
Согласно п. 43 Правил, основанием для признания лица ЛСИ является одновременное наличие следующих обязательных условий:
1) нарушение здоровья со стойкими расстройствами функций организма;
2) ограничение жизнедеятельности (полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться или заниматься трудовой деятельностью);
3) необходимость осуществления мер социальной защиты.
Исходя из классификации методов
оценки инвалидности в Европейских странах, можно сделать вывод, что Казахстан относится к странам, в которых применяется оценка функциональных возможностей.
Несмотря на то, что Закон и Правила устанавливают, что в рамках МСЭ проводится комплексная оценка, которая учитывает социальные и психологические факторы освидетельствуемого лица, анализ приложений к Правилам показал, что данные факторы практически не учитываются.
По нашему мнению, психологические факторы недостаточно учитываются при проведении экспертизы. Исходя из положений Правил оцениваются психические нарушения лица. Оценка способностей к общению, игровой и познавательной деятельности, контролю своего поведения в большей степени основывается на физиологических способностях. Например, первая степень способности к общению - степень, характеризующаяся снижением скорости, уменьшением объема усвоения, получения и передачи информации и др. Этому может также способствовать тот факт, что психолог не является постоянным членом группы, проводящей экспертизы.
Согласно п.19 Правил, при проведении МСЭ для решения спорных экспертных вопросов, на заседание отделов методологии и контроля МСЭ приглашаются консультанты (кардиологи, онкологи, офтальмологи, педиатры, психологи и другие профильные специалисты). Считаем, что присутствие социального работника и психолога должно быть обязательным при каждом проведении МСЭ. Присутствие данных специалистов позволит более комплексно оценить трудности, с которым сталкивается осви-детельствуемое лицо.
Интересным для Республики Казахстан представляется ранее отмеченный опыт Венгрии и Испании, где проводится специальное обучение для специалистов, проводящих оценку инвалидности. Изучение источников, находящихся в открытом доступе, не выявило наличие каких-либо методик проведения оценки либо информации о прохождении обучения специалистами МСЭ, в связи с чем в выводах указаны соответствующие рекомендации.
Следует отметить и положительные моменты в части проведения оценки инвалид-
Н
X
ы А
о
X
о Д А
сг
В
СП А
А
СП
О
СП
О
X
е о
"о
2 А
С
"о
18 Приказ Министра здравоохранения и социального развития Республики Казахстан от 30 января 2015 года № 44 «Обутверждении Правил проведени медико-социальной экспертизы». - Электронный ресурс. - Режим доступа: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/V1500010589 Дата доступа: 13.03.2023 г.
CL
< Z
CL
О
е
X
о
m О
сп <
< СП
ь
-Q
с;
ш £
Ч О X
о <
СП
ности в нашей стране. В настоящее время в Казахстане внедряется положительная практика заочного формата проведения МСЭ. В рамках реализации пилотного проекта по заочному формату проведения МСЭ для установления группы инвалидности по состоянию на 1 октября 2022 года было рассмотрено 39,3 тыс. заявок со всех регионов Казахстана19 . Можно сказать, что казахстанская практика выходит на высокий уровень оказания электронной государственной услуги, аналогичной той, которая оказывается в Эстонии.
Результаты
На сегодняшний день общемировым трендом развития законодательства в сфере защиты прав ЛСИ является усиление акцентов на обеспечении равенства, борьбу с дискриминацией по признаку инвалидности. Человекоцентричность должна стать главным принципом регулирования положения ЛСИ.
Установление инвалидности/оценка инвалидности играет решающее значение в обеспечении ЛСИ достойным уровнем жизни, так как ее результаты влияют на доступ лица к государственной помощи.
Конвенция о правах инвалидов установила общий стандарт такой процедуры - она должна быть основана на многопрофильной оценке нужд и сильных сторон индивида и учитывать барьеры во взаимодействии с окружающей средой и потребности в поддержке.
Анализ зарубежной практики показал, что идеальной системы оценки не существует.
Правительства по всему миру в настоящее время принимают попытки по реформированию национальных систем установления инвалидности.
Наиболее соответствующим принципам Конвенции о правах инвалидов является так называемый целостный подход к оценке инвалидности (holistic approach), который сочетает в себе оценку нарушений, функциональных возможностей и факторов окружающей среды.
Подход, применяемый в Республике Казахстан, можно отнести к оценке функциональных возможностей. Для того, чтобы в Казахстане применялся целостный подход оценки уполномоченному органу рекомендуется рассмотреть возможность:
1) Предусмотреть в Правилах проведения медико-социальной экспертизы участие психологов или работников социальных служб на постоянной основе при проведении медико-социальной экспертизы (по примеру Испании, Эстонии);
2) Предусмотреть в Правилах проведения медико-социальной экспертизы (наряду с проведением экспертизы отделом МСЭ) возможность для освидетельствуемого лица на добровольной основе производить самостоятельную оценку трудностей, с которыми он сталкивается на повседневной основе посредством заполнения анкеты (по примеру Испании, Эстонии);
3) Разработать методологию проведения медико-социальной экспертизы и проведения соответствующего обучения для специалистов отдела МСЭ (по примеру Испании, Венгрии).
ЛИТЕРАТУРА
1. Лыхина Т.А. Автореферат дисс. кандидата юридических наук на тему «Права инвалидов: проблемы международно-правового регулирования и международные обязательства Российской Федерации». - Санкт-Петербург, 2011. - 32 с.
2. Волкова Г.Н. Конвенция ООН о правах инвалидов и эволюция российского законодательства" Народонаселение, No. 1 (63), 2014, с. 19-30.
3. Проблемы правового регулирования защиты прав лиц с инвалидностью. Аналитический отчет об итогах фундаментального и прикладного научного исследования 2022 года. - Астана: РГП на ПХВ «Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан», 2023. - 114 с.
4. Assessing Disability in Europe - Similarities and Differences: Report Drawn up by the Working Group on the Assessment of Person-Related Criteria for Allowances and Personal Assistance for People with Disabilities (Partial Agreement) (P-RR-ECA). - Strasbourg, France: Council of Europe Publishing, 2002.-164 с.
19 Более 39 тыс. заявок по установлению инвалидности рассмотрены в заочном формате ,
memleket/entities/enbek/press/news/details/434976?lang=ru
' https://www.gov.kz/
5. Disability assessment, mutual recognition and the EU Disability Card, Policy Department for Citizens' Rights and Constitutional Affairs, European Parliament. - European Union, 2022.110 с.
6. Gyulaväri, T., & Horväth, P. L. (2018). Task 2017-18 Disability assessment - Country report, Hungary.- Электронный ресурс.- Режим доступа: https://www.disability-europe.net/ downloads/905-country-report-on-disability-assessment-hungary Дата доступа: 12.03.2023 г.
REFERENCES
1. Lyhina T.A. Avtoreferat diss... kandidata juridicheskih nauk na temu «Prava invalidov: problemy mezhdunarodno-pravovogo regulirovanija i mezhdunarodnye objazatel'stva Rossijskoj Federacii». - Sankt-Peterburg, 2011. - 32 s.
2. Volkova G.N. Konvenciya OONopravah invalidov i evolyuciya rossiiskogo zakonodatelstva" Narodonaselenie_ No. 1 _63,_ 2014_ s. 19 30.
3. Problemypravovogo regulirovaniya zaschitiprav lic s invalidnostyu. Analiticheskiy otchet ob itogah fundamentalnogo i prikladnogo nauchnogo issledovaniya 2022 goda. - Astana_ RGP na PHV «Institut zakonodatelstva ipravovoi informacii Respubliki Kazahstan», 2023. - 114 s.
4. Assessing Disability in Europe - Similarities and Differences: Report Drawn up by the Working Group on the Assessment of Person-Related Criteria for Allowances and Personal Assistance for People with Disabilities (Partial Agreement) (P-RR-ECA). - Strasbourg, France: Council of Europe Publishing, 2002.-164 с.
5. Disability assessment, mutual recognition and the EU Disability Card, Policy Department for Citizens' Rights and Constitutional Affairs, European Parliament. - European Union, 2022.110 с.
6. Gyulaväri, T., & Horväth, P. L. (2018). Task 2017-18 Disability assessment - Country report, Hungary.- Электронный ресурс.- Режим доступа: https://www.disability-europe.net/ downloads/905-country-report-on-disability-assessment-hungary Дата доступа: 12.03.2023 г.
ZQAI
X
ИИ
s
> JZ
"U
