CC BY
16DO110.47643/1815-1337_2021_4_108 УДК 349.3
СРЕДОВЫЕ И ОТНОШЕНЧЕСКИЕ БАРЬЕРЫ В СВЕТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ «ДОСТУПНАЯ СРЕДА», А ТАКЖЕ О ДИСКРИМИНАЦИИ ПО ПРИЗНАКУ ИНВАЛИДНОСТИ ENVIRONMENTAL AND RELATIONAL BARRIERS IN THE LIGHT
OF THE STATE PROGRAM «ACCESSIBLE ENVIRONMENT», AS WELL AS DISCRIMINATION ON THE BASIS OF DISABILITY
ПЕРЕПАДЯ Сергей Михайлович,
доцент кафедры юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС, адвокат. 355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: lawyerplus26@yandex.ru;
ПЕРЕПАДЯ Ольга Александровна,
кандидат юридичеких наук, доцент, доцент юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС. 355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: orizk1@yandex.ru;
МИНИНА Анна Александровна,
кандидат психологических наук, доцент, доцент кафедры юридических и специальных дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС. 355002, Россия, Ставропольский край, г. Ставрополь, ул. Лермонтова, 189. E-mail: ann247@yandex.ru;
Perepadya Sergey Mikhailovich,
associate professor of the department of legal and special disciplines of the stavropol branch of RANEPA, lawyer. 355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: lawyerplus26@yandex.ru;
Perepadya Olga Alexandrovna,
Ph. D., associate professor, associate professor of legal and special disciplines, stavropol branch of RANEPA. 355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: orizk1@yandex.ru;
Minina Anna Alexandrovna,
Ph. D., Associate Professor, Associate Professor of the Department of Legal and Special Disciplines of the Stavropol Branch of the RANEPA, 355002, Russia, Stavropol Territory, Stavropol, Lermontov str., 189. E-mail: ann247@yandex.ru
Краткая аннотация: данная статья представляет собой анализ ситуации, связанной с реализацией положений Конвенции о правах инвалидов, определяющих инвалидность как эволюционирующее понятие. Авторы приходят к вводу о том, что отсутствие понимания этого препятствует устранению средовых и в большей степени отношенческих барьеров, которые мешают полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими лицам с инвалидностью в России.
Abstract: This article is an analysis of the situation related to the implementation of the provisions of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, which define disability as an evolving concept. The authors conclude that the lack of understanding of this hinders the elimination of environmental and, to a greater extent, relational barriers that prevent full and effective participation in society on an equal basis with other persons with disabilities in Russia.
Ключевые слова: Конвенция о правах инвалидов, доступная среда, маломобильные граждане, лица с инвалидностью, государственная программа «Доступная среда», дискриминация, ответственность.
Keywords: Convention on the Rights of Persons with Disabilities, accessible environment, disabled citizens, persons with disabilities, state program «Accessible Environment», discrimination, responsibility.
Дата направления статьи в редакцию: 20.02.2021
Дата публикации: 30.04.2021
В Российской Федерации по данным Федеральной службы государственной статистики в настоящее время насчитывается около 11,96 млн. инвалидов, что составляет около 8,1 процента населения страны, и более 40 млн. маломобильных граждан - 27,4 процента населения.
В 2008 году Российская Федерация подписала и в 2012 году ратифицировала принятую резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 2006 года Конвенцию о правах инвалидов (далее - Конвенция). С указанного времени в России запущен процесс имплемен-тации Конвенционных положений, в том числе тех, которые касаются обеспечения беспрепятственного доступа людей с инвалидностью и иных маломобильных групп населения к объектам транспортной, инженерной инфраструктуры, доступного и качественного образования, медицинской помощи и т.д. С этого же момента, фактически, утверждены принципы, на основании которых должны выстаиваться отношения между государством и людьми, имеющими инвалидность и нуждающиеся в создании для них безбарьерной среды.
Положения, на основании которых должны выстраиваться анализируемые правоотношения, достаточно четко сформулированы в преамбуле Конвенции о правах инвалидов. Среди них, и мы полагаем, что оно является основополагающим, это положение, позволяющее понимать и признавать инвалидность как эволюционирующее понятие, суть которого состоит в том, что не только средовые барьеры и отсутствие физической доступности объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры препятствуют людям с инвалидностью полноценному вклю-
Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
чению в социум, но и отношенческие барьеры, причем в не в меньшей степени. При этом, Конвенция предписывает государствам-участникам вести просветительскую работу, направленную на воспитание у граждан восприимчивости к правам инвалидов. Итак, полагаем, что следует более детально рассмотреть вопрос о том, что же такое «отношенческие барьеры», наличие которых реально препятствует людям с инвалидностью максимально интегрироваться в социум.
Анализ действующего российского законодательства, принятого в реализацию положений Конвенции о правах инвалидов, показывает, что легального понятия «средовые барьеры», «отношенческие барьеры» и даже «доступная среда» не имеется. Однако это вовсе не означает необходимость скорейшей разработки этих понятий и внесение в законодательство изменений. Скорее всего это останется предметом научных диспутов, однако, мы полагаем, что должны быть определенные рамки, очерчивающие достаточно широкий круг правоотношений по поводу создания таких условий, с обязательным участием людей с инвалидностью, сообществ людей с инвалидностью в их разнообразии.
В более ранних публикациях мы указывали [1], что одним из правовых имплементационных механизмов Концепции стала государственная программа «Доступная среда», которая в очередной раз продлена до 2025 года и утверждена Постановлением Правительства РФ от 29.03.2019 № 363 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» (далее - программа) [2]. Практически цели, которые ставит перед собой программа (создание условий для интеграции инвалидов в общество), остались неизменными с момента ее разработки, задачи во многом также не претерпели изменений. Однако, если с решением вопросов, связанных со «средовыми барьерами», созданием безбарьерной среды так или иначе, при помощи заложенных программой денежных средств, исполнители программы с переменным успехом справляются, то с «отношенческими барьерами» ситуация остается, по крайней мере на указанном уровне, неоднозначной.
Необходимо отметить, что «отношенческие барьеры», вернее их устранение, как одна из задач программы, сформулирована следующим образом: «формирование условий для просвещенности граждан в вопросах инвалидности и устранения барьеров во взаимоотношениях с другими людьми». Иных задач, направленных на устранение «отношенческих барьеров» программа не содержит. При этом программа предполагает увеличение количества граждан, признающих навыки, достоинства и способности инвалидов, в общей численности опрошенных граждан до 84,7 %. То есть, полагаем, количество тех граждан, негативные стереотипы в отношении людей с инвалидностью, института инвалидности в целом, государственной политики в отношении понимания института инвалидности и социальной модели инвалидности, останутся на уровне 25 %. В принципе, такой результат был бы достаточно позитивным. В редакции Постановления Правительства РФ от 30.03.2018 № 352 (утратило силу) к 2020 году этот показатель стремился к 52,5 %. Это означает, с точки зрения программы, что на сегодняшний день общее количество опрошенных граждан, чье понимание инвалидности в целом соответствует духу Конвенции о правах инвалидов, должно быть чуть более половины всех именно опрошенных граждан, поскольку именно такой способ измерения устанавливает программа. Однако верифицировать полученную (ожидаемую) статистику представляется крайне проблематично из-за неясности методики ее определения и, возможно, бюрократической «закрытости» этой информации.
Программа, как с момента ее принятия, так и в настоящей редакции, в части реализации указанной выше задачи, и в целом, механизмов, направленных на устранение «отношенческих барьеров», к сожалению, не содержит.
В последние годы, по нашему мнению, отмечается сдвиг вектора формирования у граждан позитивных стереотипов в отношении людей с инвалидностью, от ранее большинства некоммерческих объединений людей с инвалидностью (далее - НКО ЛСИ) различный нозологий, к непосредственным исполнителям указанной выше программы. Естественно под контролем ответственного исполнителя, то есть Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. Постепенно количество некоммерческих организаций, вовлеченных, в том числе посредством реализации проектов, финансируемых по сути государством, становится меньше. Вернее, меньше становится не их количество, а разнородность. «Аффилированность» практически одних и тех же НКО ЛСИ, при осуществлении их деятельности, направленной на реализацию задач программы, в частности формирование условий для просвещенности граждан в вопросах инвалидности и устранения барьеров во взаимоотношениях с другими людьми, становится очевидной. Иным НКО сложно конкурировать с ними при участии в конкурсах на получение грантов. Возможность реализации грантов для многих НКО ЛСИ становится вопросом их существования.
Безусловно, однозначно утверждать, что люди с инвалидностью, общественные объединения людей с инвалидностью, не включены в указанный процесс, нельзя. Действительно, законодательство, регулирующее на региональном уровне процесс взаимодействия органов исполнительной власти, в частности Ставропольского края, органов местного самоуправления и организаций с общественными объединениями инвалидов, изменилось.
Региональное законодательство, в частности Закон Ставропольского края от 27.02.2008 № 7-кз «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к информации, объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур» [3], содержит в себе норму, согласно которой органы, ответственные за реализацию мероприятий, указанных в Программе, привлекают НКО ЛСИ для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов, в том числе для рассмотрения вопросов, связанных с обеспечением инвалидам и другим маломобильным группам населения условий для беспрепятственного доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур. В первоначальной редакции указанного Закона содержалась фраза «могут привлекать», что давало основания полагать, что «могли и не привлекать» и не привлекали в том имевшемся разнообразии. Ответственности за «не привлечение» законодательство не устанавливало. Оснований в настоящее время назвать его не соответствующим положениям Конвенции ООН о правах инвалидов у авторов не имеется. Но фактически, возможности участия указанных объединений наряду с исполнителями Программы в реализации ее задач, узкие, а порою средства достижения заявленных целей Программы, различны и при их несовпадении с средствами Исполнителя им же надуманно отвергаются.
Таким образом, вовлеченность сообществ людей с инвалидностью, общественных объединений инвалидов в процесс устранения средовых и отношенческих барьеров остается низким.
С 1 января 2016 года в России нормативно установлен запрет на проявление любых форм дискриминации в отношении людей с инвалидностью. Федеральным законом от 01.12.2014 № 419-ФЗ [4] в существующее правовое поле введено легальное определение дискриминации по признаку инвалидности, а Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ [5] получил новую статью 3.1. Кстати сказать, что государство всегда весьма ловко маневрирует установлением своего рода запретов и ограничений при формировании того или иного, нужного общественного интереса. И опять, назвать данную поправку не соответствующей Конвенции о правах инвалидов нельзя, но достигнет ли она когда-нибудь цели, направленной на устранение «отношенческих барьеров» по отношению к инвалидам? В принципе, когда-либо вновь вводимые ограничения и запреты в России формировали позитивный образ в отношении людей с инвалидностью? Это касается и системы квотирования рабочих мест. Это касается массового «вовлечения» людей, не имеющих инвалидности, понимающих институт инвалидности лояльно, вопреки, понуждающим именем Российской Федерации на основании судебных решений, в процесс социальной интеграции людей с инвалидностью в социум. Понуждение собственников зданий, сооружений и их частей, к созданию безбарьерной среды, за их же счет, только лишь на основании того, что они собственники, порою не оказывающих никаких услуг никаким лицам в этих сооружениях, проданных застройщиком, проигнорировавшим соответствующие требования о доступности инфраструктурного объекта для людей с инвалидностью, а «аффилированное» НКО ЛСИ, при сдаче застройщиком объекта в эксплуатацию, каким-то образом не увидело нарушений. Подобная практика не порождает позитивных чувств по отношению к людям с инвалидностью, напротив, нагнетает социальную напряженность.
Поскольку имело место упоминание о запретах, то полагаем вполне уместно будет кратко указать и о юридической ответственности, хотя напрямую тема юридической ответственности за дискриминационные проявления в отношении инвалидов не соотносится с рассматриваемой. Еще одна особенность отечественного нормотворчества проявилась при введении в действие ст. 3.1 Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ. Установление определенных запретов с четко определёнными признаками при отсутствии какой-либо юридической ответственности, в данном конкретном случае, ответственности за проявление дискриминации исключительно по признаку инвалидности. Однако, действующее законодательство еще до принятия указанной антидискриминационной нормы в принципе содержит в себе ответственность за проявление дискриминации (ст. 5.62 КоАП РФ, ст. 136 УК РФ). Если внимательно изучить диспозиции указанных норм, то дискриминация по признаку инвалидности охватывается конструкциями данных статей и, возникает вполне закономерный вопрос, с какой целью вводился запрет? На наш взгляд он носит больше политизированный, нежели практический характер. Подчеркивает отношение государства к определенной социальной группе.
И, вернемся к преамбуле Конвенции о правах инвалидов, к принципу понимания и признания инвалидности как эволюционирующего понятия, что не только средовые барьеры и отсутствие физической доступности объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры препятствуют людям с инвалидностью полноценному включению в социум, но и отношенческие барьеры, причем в не в меньшей степени. Путь к пониманию эволюционирующего понятия инвалидности путем установления запретов, и суживания, возможно исполнителем, количества «игроков» данного правового поля со стороны НКО ЛСИ - выбор весьма сомнительный и требует корректировки, не изменяя нормативно-правовой базы.
Библиография:
1. Лебедева Е.П., Минина А.А., Перепадя С.М., Ризк О.А. О государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» до 2020 года: проблемы законодательства и правоприменения // Социальное и пенсионное право. 2016. № 3. С. 26 - 30.
2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» [Электронный ресурс]: Постановление Правительства РФ от 29.03.2019 № 363 (ред. от 23.12.2020) // официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.02.2021)
3. Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к информации, объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур [Электронный ресурс]: Закон Ставропольского края от 27.02.2008 № 7-кз (ред. от 08.06.2020). Доступ справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
4. О внесении и изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 01.12.2014 № 419-ФЗ (ред. от 29.12.2015) // официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.02.2021)
5. О социальной защите инвалидов в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 08.12.2020) // официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.02.2021)
References (transliterated):
1. Lebedeva E.P., Minina A.A., Perepadya S.M., Rizk O.A. O gosudarstvennoj programme Rossijskoj Federacii «Dostupnaya sreda» do 2020 goda: prob-lemy zakonodatel'stva i pravoprimeneniya // Social'noe i pensionnoe pravo. 2016. № 3. S. 26 - 30.
2. Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Rossijskoj Federacii «Dostupnaya sreda» [Elektronnyj resurs]: Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 29.03.2019 № 363 (red. ot 23.12.2020) // oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii http://www.pravo.gov.ru (data obrashcheniya 20.02.2021)
3. Ob obespechenii besprepyatstvennogo dostupa invalidov i drugih malomobil'nyh grupp naseleniya k informacii, ob"ektam social'noj, inzhe-nernoj i transportnoj infrastruktur [Elektronnyj resurs]: Zakon Stavropol'skogo kraya ot 27.02.2008 № 7-kz (red. ot 08.06.2020). Dostup sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»
4. O vnesenii i izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii po voprosam social'noj zashchity invalidov v svyazi s ra-tifikaciej Konvencii o pravah invalidov [Elektronnyj resurs]: Federal'nyj zakon ot 01.12.2014 № 419-FZ (red. ot 29.12.2015) // oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii http://www.pravo.gov.ru (data obrashcheniya 20.02.2021)
5. O social'noj zashchite invalidov v Rossijskoj Federacii [Elektronnyj resurs]: Federal'nyj zakon ot 24.11.1995 № 181-FZ (red. ot 08.12.2020) // oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii http://www.pravo.gov.ru (data obrashcheniya 20.02.2021)
