CC BY
117Защита прав инвалидов в практике Европейского Суда по правам человека и Комитета ООН по правам инвалидов: параллельные пути или точки соприкосновения?
Анна Деменева*
В статье анализируется практика защиты прав инвалидов в рамках двух систем международной защиты прав человека: в соответствии с Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и в соответствии с Конвенцией ООН о правах инвалидов. В настоящем исследовании также обсуждаются имеющиеся в обеих системах достоинства и недостатки. Они рассматриваются автором как с точки зрения эффективности защиты прав инвалидов, так и с позиции влияния этих систем на исполнение государствами своих международных обязательств. Конвенция о защите прав человека Совета Европы не содержит норм, предусматривающих обеспечение особых потребностей инвалидов и обязательства государств по их обеспечению, однако её контрольный механизм связан с юридически обязательным характером постановлений Европейского Суда по правам человека. Конвенция ООН о правах инвалидов содержит обязательства государств по защите и обеспечению прав особой категории лиц - людей с инвалидностью, однако заключения Комитета по правам инвалидов носят рекомендательный характер для государств-участников, что заметно снижает эффект их воздействия на ситуацию с правами инвалидов в национальных правовых системах.
^ Защита прав инвалидов; Европейская Конвенция по правам человека;
Европейский Суд по правам человека; Конвенция ООН о защите прав 001: 10.21128/2226-2059-2016-4-84-98 инвалидов; Комитет по правам инвалидов
JUS HOMINUM
1. Введение
В настоящий момент Россия является участницей международных договоров в рамках двух систем международной защиты прав человека, в сфере действия которых так или иначе находятся вопросы, связанные с обеспечением и защитой прав инвалидов.
С одной стороны, речь идёт о региональной системе защиты прав в рамках Совета Европы. Созданный Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод
* Деменева Анна Валентиновна — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории международных отношений Уральского федерального университета, консультант аппарата Уполномоченного по правам человека в Свердловской области (e-mail: [email protected]).
(далее — ЕКПЧ, Конвенция по правам человека, Европейская Конвенция) механизм связан с гарантиями гражданских и политических прав вне зависимости от субъекта обращения, поэтому специальным средством защиты прав инвалидов не является. Тем не менее анализ практики Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ, Суд) показывает, что и особые вопросы, непосредственно связанные с наличием у заявителя инвалидности и серьёзных ограничений в состоянии здоровья, нередко находят своё решение при рассмотрении его жалобы.
Важным преимуществом этого механизма являются юридическая обязательность выносимых ЕСПЧ постановлений и система контроля над их исполнением государствами. В то же время ограничивающим фактором для
лиц, заинтересованных в подаче обращения о нарушении прав инвалидов, является отсутствие в ЕКПЧ специальных норм, связанных с нуждами инвалидов.
В рамках системы Организации Объединённых Наций Резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи ООН 13 декабря 2006 года была принята Конвенция о правах инвалидов (далее — КПИ) и Факультативный протокол к ней1.
Конвенция ООН о правах инвалидов — первый юридически обязательный международный инструмент, гарантирующий права людей с инвалидностью и, что не менее важно, устанавливающий обязательства государства по обеспечению этих прав.
КПИ содержит права и свободы, относя -щиеся практически к любым субъектам с учётом специфики их реализации для людей с инвалидностью. «Обеспечение прав, касающихся всего населения, имеет специфику в отношении их применения к инвалидам. В данной связи в Конвенцию включены статьи, касающиеся повышения информированности, доступности, опасных и чрезвычайных гуманитарных ситуаций, индивидуальной мобильности, абилитации и реабилитации. В большинстве статей присутствуют нормы, направленные на применение позитивных мер для поощрения и защиты прав инвалидов»1.
КПИ предусматривает механизм мониторинга за выполнением государствами своих обязательств по обеспечению и защите прав инвалидов. Мониторинг осуществляется Комитетом по правам инвалидов (далее — Комитет). Одной из основных его функций является рассмотрение периодических докладов государств на предмет выполнения ими обязательств по Конвенции2. Факультативный протокол также наделяет Комитет по правам инвалидов полномочиями принимать индивидуальные сообщения от лиц, полагающих, что государство-участник допустило по отношению к ним нарушение обязательств, предусмотренных в КПИ.
Система защиты прав человека в рамках договорных органов ООН считается универ-
1 Конвенция о правах инвалидов, принята резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеи от 13 декабря 2006 года. Факультативный протокол к Конвенции о правах инвалидов. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ disability.shtml (дата обращения: 25.06.2016).
2 Статья 34 Конвенции о правах инвалидов.
сальной в том смысле, что она не ограничена по территориальной сфере действия отдельным континентом и объединяет не отдельную группу государств, а большинство из них3.
При этом у договорных органов ООН есть существенные ограничения, влияющие на эффективность контрольного механизма: соображения комитетов по результатам рассмотрения индивидуальных обращений носят рекомендательный характер, отсутствует принудительный механизм исполнения данных государству указаний об устранении нарушений договора.
Кроме того, поскольку юрисдикцию Комитета по правам инвалидов принимать индивидуальные жалобы признали далеко не все государства4, контрольный механизм в отношении большого количества государств-участников ограничивается рассмотрением периодических докладов государств, при этом замечания Комитета по результатам рассмотрения периодических докладов носят исключительно рекомендательный характер.
Несомненным преимуществом КПИ является её содержание: фокус Конвенции направлен на то, каким образом общие для всех права должны обеспечиваться и защищаться государствами в отношении особо уязвимых субъектов — людей с инвалидностью. Однако, несмотря на юридически обязательный характер самой Конвенции о защите прав инвалидов, её контрольный механизм, по сравнению с системой Европейской Конвенции по правам человека, обладает гораздо большей долей условности, так как заключения договорного органа не являются обязательными для исполнения государствами-участниками.
Какой из этих двух механизмов оказывается более эффективным для защиты прав инвалидов и понуждения государств к исполнению международных обязательств? Взаимодействуют ли эти две системы, как они могут быть полезны друг другу, помогают ли
3 См., например: Международная и внутригосударственная защита прав человека : учебник / под ред. Р М. Валеева. М. : Статут, 2011; Ижиков М. Ю. Конвенционные органы в системе защиты прав человека: некоторые проблемы и пути их решения // Международное право и международные организации. 2012. № 2. С. 6-15.
4 По состоянию на 16 июня 2016 года Факультативный протокол к Конвенции о правах инвалидов ратифицировали 89 государств из 159 — общего числа участников Конвенции о правах инвалидов на эту дату // СПС «КонсультантПлюс».
они друг другу развиваться и компенсируют ли недостатки одной системы достоинства другой для европейских государств, которые являются участниками обеих?
2.Европейская Конвенция
по правам человека как правовая база рассмотрения жалоб от заявителей-инвалидов
К моменту принятия Конвенции о правах инвалидов и присоединения к ней европейских государств, несмотря на отсутствие в рамках Совета Европы специального документа о правах инвалидов, на европейском континенте уже сложилась определённая система международной защиты таких прав. Притом что ЕСПЧ не является специальным органом по защите прав инвалидов, он тем не менее на сегодняшний день сформировал достаточно разнообразную практику защиты прав, предусмотренных Европейской Конвенцией по правам человека, в свете особого положения заявителей-инвалидов и с учётом их потребностей.
Строго говоря, мы не можем называть находящиеся в ЕСПЧ дела от заявителей-инвалидов собственно делами о защите прав инвалидов как таковыми, поскольку Суд рассматривает жалобы на предмет соответствия действий государств Европейской Конвенции по правам человека, а она как раз относится к международным договорам общей сферы действия в том смысле, что распространяется на всех лиц, находящихся под юрисдикцией государств-участников, и не имеет специального субъекта защиты. ЕКПЧ защищает гражданские и политические права, а специальных гарантий для инвалидов либо прав, которые бы отражали особые потребности инвалидов, не содержит.
Важно понимать, что социально-экономические права инвалидов и обязательства государств по обеспечению специальных потребностей инвалидов в сфере образования, здравоохранения, доступной среды, которые для этих людей порой бывают куда более актуальны и насущны, чем возможности реализации права на объединение или свободу выражения мнения, остаются за рамками содержания ЕКПЧ.
Однако там, где речь всё же идёт о правах, защищаемых Европейской Конвенцией
по правам человека, оказывается, что подход ЕСПЧ к заявителю отличается всесторонним изучением всего контекста дела: Суд не абстрагируется от личности заявителя и почти всегда внимателен к его особенностям в конкретных обстоятельствах и в свете допущенного государством нарушения. Так что Суду, который виртуозно умеет уделять внимание особенностям заявителя, удаётся защитить его конвенционные права именно с учётом наличия у него ограничений в состоянии здоровья.
Ознакомление с практикой ЕСПЧ позволяет выделить определённые категории дел, где Суд рассматривает наличие у заявителя инвалидности как фактор, усугубляющий его положение, и как обстоятельство, требующее от государства дополнительных усилий по недопущению или устранению нарушений. Рассмотрим некоторые дела, в которых тем или иным образом положение заявителей, связанное с наличием у них инвалидности, влияло на реализацию конвенционных прав.
2.1. Ответственность государства за нарушение статьи 3 Европейской Конвенции
В контексте нарушения прав инвалидов поводами постановки вопроса о нарушении статьи 3 ЕКПЧ могут являться условия содержания под стражей или в иных местах лишения свободы, не приспособленные к нуждам инвалидов; неадекватная, некачественная, несвоевременная медицинская помощь либо её отсутствие; либо совокупность этих обстоятельств5.
ЕСПЧ указал, что в каждом случае должны учитываться отдельные обстоятельства конкретного дела, такие как: а) условия медобслуживания в местах заключения, б) соответствие оказываемой медицинской помощи нуждам больного, в) необходимость пребывания под стражей с учётом состояния здоровья заключённого6. ЕСПЧ также отме-
5 European Court of Human Rights (далее — ECtHR). Valasinas v. Lithuania. Application no. 44558/98. Judgment of 24 July 2001. § 100—101: «Оценка минимального уровня жестокости зависит от всех обстоятельств дела, таких как длительность обращения, его физическое, психологическое последствие и в некоторых случаях пол, возраст и состояние здоровья жертвы».
6 ECtHR. Moisel v. France. Application no. 67263/01. Judgment of 14 November 2002. § 40—42. См. также Gelfmann v. France. Application no. 25875/03. Jugment of 14 December 2004, в ко-
чал, что в определённых обстоятельствах содержание под стражей престарелых лиц или инвалидов в течение длительного времени может быть поводом к рассмотрению на предмет нарушения статьи 3 Конвенции7.
По делам в отношении Российской Федерации ЕСПЧ неоднократно указывал, что российское законодательство не содержит специальных правил или требований, касающихся содержания под стражей инвалидов, включая инвалидов-колясочников8.
В деле Арутюнян против России ЕСПЧ рассматривал сложный комплекс вопросов, связанных с условиями содержания инвалида-колясочника в СИЗО, отсутствием оборудования для доступа инвалида к помещениям, включая медицинский кабинет, и неоказанием медицинской помощи, и пришёл к выводу о нарушении статьи 3 ЕКПЧ9.
В деле Семихвостов против России ЕСПЧ рассматривал аналогичные вопросы отсутствия доступа для инвалида-колясочника к помещениям в исправительной колонии. Отсутствие какой-либо организованной помощи в вопросах его мобильности на территории колонии представляло собой бес-
тором Европейский Суд, помимо прочих относящихся к делу факторов, принял во внимание изменения в состоянии здоровья заявителя, возможность назначения условного наказания или досрочного освобождения для тяжелобольного заключённого в случае ухудшения состояния его здоровья, а также личное отношение самого заявителя (настойчивый отказ сотрудничать с врачами).
7 ECtHR. Papon v. France. Application no. 64666/01. Judgment of 7 June 2001, Priebke v. Italy. Application no. 48799/99. Judgment of 5 April 2001. См. также: Farbtuhs v. Latvia. Application no. 4672/02. Judgment of 2 December 2004 (ЕСПЧ пришёл к выводу, что содержание под стражей являвшегося инвалидом 79-летнего заявителя нарушило требования статьи 3 Конвенции в связи с его «возрастом, бессилием и состоянием здоровья»); Price v. the United Kingdom. Application no. 33394/96. Judgment of 10 July 2001 (ЕСПЧ признал, что содержание под стражей женщины с тяжёлой инвалидностью в помещении с низкой температурой, не приспособленной для инвалида койкой и опасностью пролежней, где заявитель, не испытывая при этом чрезвычайных трудностей, не могла сходить в туалет или помыться, является унижающим достоинство человека обращением, противоречащим статье 3 ЕКПЧ).
8 ECtHR. Arutyunyan v. Russia. Application no. 48977/09. Judgment of 10 January 2012.
9 ЕСПЧ пришёл к выводу, что исключительная частота, с какой заявитель пользовался лестницей, а также физическая нагрузка, которую он испытывал при попытке добраться до не-
доступных помещений и служб, указывают на то, что он подвергался обращению, нарушающему статью 3 ЕКПЧ, будучи заключённым под стражу в условиях, представляющих существенный риск причинения серьёзного вреда здоровью, а так-
же лишённым минимальных жизненно необходимых средств
доступности. См.: Ibid. § 77.
человечное и унижающее достоинство обра-щение10.
Вопросы оказания медицинской помощи неизбежно являются предметом исследования ЕСПЧ в делах, где речь идёт о содержании под стражей или нахождении в местах лишения свободы инвалидов или людей с серьёзными заболеваниями. ЕСПЧ в равной степени уделяет внимание необходимости оказания медицинской помощи как лицам с физиологическими проблемами11, так и с психическими расстройствами12.
2.2. Нарушение статьи 5 Европейской Конвенции по правам человека
Специфическая практика нарушения статьи 5 Конвенции в отношении инвалидов связана преимущественно с вопросами психического здоровья и правомерностью поме-
10 ECtHR. Semikhvostov v. Russia. Application no. 2689/12. Judment of 6 February 2014. См. также: Vincent v. France. Application no. 6253/03. Judgment of 24 October 2006 (содержание инвалида в тюрьме, где он не может передвигаться, в частности не может покинуть свою камеру без посторонней помощи, составляет унижающее достоинство обращение); Engel v. Hungary. Application no. 46857/06. Judgment of 20 May 2010 (в совокупности с другими обстоятельствами тот факт, что человека с серьёзным физическим недостатком оставляли на попечение его сокамерников, чтобы те помогали ему пользоваться туалетом, мыться, одеваться или раздеваться, составляли унижающее достоинство обращение).
11 См.: ECtHR. Gladkiy v. Russia. Application no. 3242/03. Judgment of 21 December 2010 (ЕСПЧ пришёл к выводу, что заявитель не получал комплексную, эффективную и своевременную медицинскую помощь в отношении заболевания туберкулезом во время содержания в следственном изоляторе. Уклонение властей от предоставления заявителю требуемой медицинской помощи составляло бесчеловечное и унижающее достоинство обращение в значении статьи 3 ЕКПЧ). Также по вопросам оказания медицинской помощи инвалидам в местах содержания под стражей см.: Sakhvadze v. Russia. Judgment of 10 January 2012; Pakhomov v. Russia. Application no. 44917/08. Judgment of 30 September 2010; Enea v. Italy [GC]. Application no. 74912/01. Judgment of 17 September 2009.
12 См.: ECtHR. Blokhin v. Russia [GC]. Application no. 47152/06. Judgment of 23 March 2016 (несовершеннолетний заяви -тель, имевший неврологические расстройства, был помещён в центр временного содержания несовершеннолетних. Он не осматривался неврологом или психиатром и не получал необходимого ему лечения, что привело к сильному ухудшению состояния его здоровья, в связи с чем также было признано нарушение статьи 3 ЕКПЧ). См. также: ECtHR. Bataliny v. Russia. Application no. 10060/07. Judgment of 23 July 2015 (ЕСПЧ признал, что принудительное психиатрическое лечение заявителя в отсутствие установленной медицинской необходимости и его вовлечение в недобровольное научное исследование нового антипсихотического препарата, наносящее ущерб его здоровью, составляли бесчеловечное и унижающее достоинство обращение).
щения в психиатрический стационар или продлением сроков содержания в нём13.
В деле Блохин против России ЕСПЧ установил нарушение статьи 5 Конвенции в связи с помещением заявителя в центр временного содержания несовершеннолетних. Рассмотрев условия нахождения заявителя в центре, ЕСПЧ пришёл к выводу, что воспитательный надзор в смысле подпункта «ё» пункта 1 статьи 5 Конвенции должен осуществляться в специально приспособленной для этого обстановке и с достаточными ресурсами для этой цели, что в настоящем деле обеспечено не было14.
2.3. Право на справедливое судебное разбирательство: доступ к суду и право на защиту
Реализация права на доступ к суду и права на защиту в уголовных делах для лиц с ограниченными возможностями здоровья также имеет свои особенности, требующие, по мнению ЕСПЧ, активной позиции государства.
В деле Сергей Тимофеев против России заявителю, который к моменту кассационного слушания его уголовного дела передвигался на инвалидной коляске, было отказано в переносе слушания. ЕСПЧ признал нарушение требований справедливости судебного разбирательства и пришёл к выводу, что в интересах правосудия суд второй инстанции должен был принять меры к обеспечению присутствия заявителя в суде15.
Относительно обязательств государства по обеспечению равных процессуальных возможностей необходимо понимать, что средства доступности никоим образом не ограничиваются только лифтами и пандусами, поскольку в зависимости от ограничений состояния здоровья человека ему могут требоваться различные ассистивные меры, чтобы компенсировать эти ограничения. Адекват-
13 См. подробнее: Деменева А. Правовые последствия постановлений ЕСПЧ по делам об оказании психиатрической помощи в России // Международное правосудие. № 2(10). 2014. С. 21-43.
14 ECtHR. Blokhin v. Russia (заявитель был помещён в центр временного содержания в целях «исправления поведения» и предупреждения новых правонарушений. Лишение свободы не являлось мерой, предваряющей помещение в какое-либо образовательное учреждение или иной воспитательный надзор).
15 ECtHR. Sergey Timofeyev v. Russia. Application no. 12111/04.
Judgment of 2 September 2010.
ное понимание потребностей людей с инвалидностью важно для обеспечения принципа равенства сторон в судебном процессе и критическим образом влияет на возможности лица осуществлять свою защиту.
Так, в деле Тимергалиев против России ЕСПЧ указал, что интересы правосудия в условиях проблем со слухом у заявителя требовали от государства предоставления бесплатной помощи адвоката в кассационной инстанции. Поскольку государство не предприняло необходимых мер для компенсации невыгодного положения заявителя, ЕСПЧ признал, что имело место нарушение статьи 6 § 1 Конвенции в совокупности со статьёй 6 § 3(с)16.
Эта правовая позиция ЕСПЧ очень важна для уяснения государством проактивной модели поведения для выравнивания заведомо невыгодного процессуального положения инвалида. В таких делах ЕСПЧ не даёт готовых рекомендаций для всех ситуаций, лишь ориентируя государства с учётом обстоятельств дела на необходимость самостоятельно искать меры, компенсирующие физические или организационные барьеры, в доступе к справедливому суду на равных с другой стороной основаниях.
2.4. Особенности признания нарушения в делах
о лишении пособий и пенсий
Несмотря на то что содержание норм ЕКПЧ не позволяет оспаривать в Суде размер пенсий и пособий, близкие к теме пенсионного обеспечения вопросы ЕСПЧ рассматривал, достаточно серьёзно отходя от своей основной концепции понимания обязательств государства по статье 1 Протокола № 1 к ЕКПЧ, подробно мотивируя свой подход к таким делам. Нарушение права собственности было признано в деле Marija Bozic v. Croatia, где в результате административной
16 ECtHR. Timergaliyev v. Russia. Application no. 40631/02. Judgment of 14 October 2008 (слабослышащий заявитель, который содержался под стражей, жаловался на нарушение его права на защиту по уголовному делу и отсутствие равных с другой стороной возможностей осуществлять свою защиту в кассационной инстанции, поскольку, несмотря на его ходатайство, он не был доставлен в судебное заседание, а слушание проводилось путём конференц-связи. При подаче кассационной жалобы заявитель ставил кассационную инстанцию в известность о своих проблемах со слухом, так как указывал на необеспечение его слуховым аппаратом).
ошибки заявитель была лишена пенсии по инвалидности в течение 11 лет17, в деле Antoni Lawandowski v. Poland, где была отменена пенсия по инвалидности из-за обнаружения ошибки в определении состояния здоровья ребёнка18.
В делах Морис против Франции и Дра-он против Франции ЕСПЧ отметил, что из-за принятия нового закона заявители лишились возможности требовать компенсацию в национальных судах, поскольку новый закон просто ретроспективно отменил один из существенных видов вреда, связанного с большими суммами денег, в отношении которого родители детей с заболеваниями, не обнаруженными во время беременности, вроде заявителей могли требовать от больницы, признанной виновной19.
2.5. Нарушение статьи 8 Европейской Конвенции по правам человека
Непропорциональное вмешательство в частную жизнь лиц с психическими заболеваниями ЕСПЧ рассматривал в делах Штукатуров против России20, Лашин против России21. Система признания в России лиц с ментальной инвалидностью полностью недееспособными подверглась категоричной критике Европейского Суда по правам человека, что дало начало процессу реформ российского законодательства в этой сфере22.
17 ECtHR. Marija Bozic v. Croatia. Application no. 50636/09. Judgment of 24 April 2014.
18 ECtHR. Antoni Lewandowsky v. Poland. Application no. 38459/03. Judgment of 2 October 2012.
19 ECtHR. Maurice v. France [GC]. Application no. 11810/03. Judgment of 6 October 2005, Draon v. France [GC]. Application no. 1513/03. Judgment of 6 October 2005 (по мнению ЕСПЧ, французский законодатель лишил заявителей существовавшего «актива», которым они ранее владели, а именно права требования компенсации вреда, которой они правомерно могли ожидать на основании сложившейся судебной практики вышестоящих судов). См. также: ECtHR. Kjartan As-mundsson v. Iceland. Application no. 60669/00. Judgment of 12 October 2004.
20 ECtHR. Shtukaturov v. Russia. Application no. 44009/05. Judgment of 27 March 2008.
21 ECtHR. Lashin v. Russia. Application no. 33117/02. Judgment of 22 January 2013.
22 См. подробнее: Бартенев Д. Г. Реализация международных
стандартов в сфере недееспособности и опеки в странах Вос-
точной Европы // Независимый психиатрический журнал. 2009. № 4. С. 61—64; Деменева А. Правовые последствия постановлений ЕСПЧ по делам об оказании психиатрической помощд в России // Международное правосудие. № 2 (10). 2014. С. 21-43.
Однако дальнейшие проблемы, связанные с ограничением правоспособности инвалидов с психическими заболеваниями, сохраняются и в России, и в других государствах — членах Совета Европы. Одно из таких ограничений в реализации гражданских прав проанализировано в разделе 2.1 данной статьи в свете сравнения подходов к этой проблеме ЕСПЧ и Комитета по правам инвалидов.
Вмешательство государства в право на уважение семейной жизни рассматривалось также в деле Киютин против России23. По мнению ЕСПЧ, основной фокус жалобы — на различии в обращении, которому заявитель подвергся в связи с состоянием здоровья при обращении за разрешением на проживание, поэтому ЕСПЧ счёл целесообразным рассматривать жалобу заявителя с точки зрения статьи 14 во взаимосвязи со статьёй 8 ЕКПЧ.
Здесь следует остановиться на практике признания Судом фактов дискриминации в отношении инвалидов. Статья 14 Европейской Конвенции по правам человека не содержит специального указания на такой признак дискриминации, как состояние здоровья или инвалидность, но поскольку перечень признаков в статье незакрытый, к иным признакам могут быть отнесены и связанные с ограничениями здоровья24.
При поверхностном взгляде на предполагаемую стратегию подготовки жалоб от заявителей-инвалидов может показаться, что самым правильным вариантом станет подача
23 ECtHR. Kiyutin v. Russia. Application no. 2700/10. Judgment of 10 March 2011 (заявитель, гражданин иностранного государства, в качестве мужа российской гражданки и отца российского ребёнка имел право на обращение за разрешением на проживание на основании своих семейных связей в Российской Федерации. Для положительного решения он должен был пройти обследование на ВИЧ и представить сертификат об отсутствии этого заболевания. После того как анализ выявил у него наличие ВИЧ-инфекции, его заявление о разрешении на проживание было отклонено).
24 ECtHR. Engel and Others v. the Netherlands. Application no. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72. Judgment of 8 June 1976: «Статья 14 Конвенции перечисляет конкретные основания, составляющие "признаки", включая, в частности, пол, расу и имущественное положение. Однако перечень, содержащийся в этой статье, является примерным и неисчерпывающим». См. также: ECtHR. Glor v. Switzerland. Application no. 13444/04. Judgment of 30 April 2009 (первое дело, в котором ЕСПЧ признал дискриминационное нарушение прав лица по признаку инвалидности. Заявителю было отказано в принятии на военную службу по причине наличия у него инвалидности, но, несмотря на это, он был обязан уплатить налог для лиц, не проходящих военную службу, в то время как лица с более тяжёлой степенью инвалидности от такого налога освобождались. ЕСПЧ признал неоправданным такое различие).
жалобы на нарушение какого-либо права в связи со статьёй 14 Европейской Конвенции по правам человека. Однако анализ практики показывает, что, по общему правилу, наличие инвалидности у заявителя автоматически не является для ЕСПЧ поводом рассматривать вопрос дискриминации. Скорее наоборот, в большинстве дел он ограничивается исследованием аспекта основного нарушения, не дополняя его нарушением статьи 14 ЕКПЧ.
ЕСПЧ нередко находит нарушение именно в контексте особого положения заявителя, использует его для обоснования нарушения по основной статье Конвенции и не стремится устанавливать факт дискриминации. Такой подход Суда кажется вполне логичным: по большинству дел нарушения в отношении инвалидов устанавливались не в связи со сложившейся негативной практикой или имеющимся законодательством, дискриминирующими пользование правами по признаку инвалидности, а в связи с тем, что уязвимое состояние заявителя было частью того негативного воздействия, которое имело для него нарушение его прав. ЕСПЧ не пускается в сложные объяснения в случаях, когда ограничивается признанием основного нарушения без дополнительной ссылки на статью 14 Конвенции, ссылаясь лишь на тот факт, что сущностное нарушение уже признано.
2.6. За пределами Европейской Конвенции по правам человека
Если принять во внимание, что ЕСПЧ не является специализированным органом по защите прав инвалидов, в свете рассмотренной практики интересен вопрос, к каким вспомогательным ресурсам он обращается при рассмотрении таких дел.
Прежде всего, он всё чаще принимает решение о вступлении в процесс третьей стороны в соответствии со статьёй 36 Европейской Конвенции по правам человека25.
25 Пункт 2 статьи 36 Европейской Конвенции по правам человека и пункт 2 Правила 44 Регламента ЕСПЧ предусматривают, что «в интересах надлежащего отправления правосудия Председатель Суда может пригласить любую Высокую Договаривающуюся Сторону, не являющуюся стороной в деле, или любое заинтересованное лицо, не являющееся заявителем, представить письменные замечания или принять участие в слушаниях». В качестве третьей стороны представляли свои заключения Европейский форум по проблемам инвалидности (Еиго-
Третья сторона для аргументации своей позиции по делу традиционно представляет всесторонний анализ международно-правовых документов, а также статистическую информацию, практику неправительственных организаций и практику договорных органов ООН. Так, в деле Блохин против России Центр по защите прав лиц с проблемами психического здоровья в объяснениях третьей стороны указал, что дети с проблемами психического здоровья испытывают двойные трудности и являются более уязвимыми: и как дети, и как лица с ментальными нарушениями. Им требуются специальные меры к тому, чтобы компенсировать их уязвимое по-
ложение26.
Используя представленные третьей стороной материалы или по своей инициативе ЕСПЧ исследует международные документы в рамках системы ООН. Особенно активно это прослеживается после вступления в силу Конвенции о правах инвалидов, однако и до её принятия ЕСПЧ обращался к документам Генеральной Ассамблеи ООН, Конвенции о правах ребёнка, конвенциям Международной организации труда, Международному пакту о гражданских и политических правах27.
pean Disability Forum), Европейская сеть (бывших) пользователей и пациентов психиатрических учреждений (European Network of (ex-) Users and Survivors of Psychiatry), Всемирная сеть пользователей и пациентов психиатрических учреждений (World Network of Users and Survivors of Psychiatry), Международный союз инвалидов (International Disability Alliance), Центр по защите прав лиц с проблемами психического здоровья (Mental Disability Advocacy Center), Лига прав человека Чешской Республики (League of Human Rights of the Czech Republic), Международный центр защиты прав человека «Интеррайтс» (International Centre for the Legal Protection of Human Rights, INTERIGHTS).
26 ECtHR. Blokhin v. Russia. § 134 (третья сторона ссылалась на Конвенцию ООН о правах инвалидов, а также на практику Комитета по правам ребёнка, который в своих общих замечаниях в 2006 году указал, что «дети-инвалиды, имеющие проблемы с законом, не должны помещаться в обычные центры для несовершеннолетних ни для задержания в целях дальнейшего предания суду, ни в целях наказания»).
27 См., например: ECtHR. Semikhvostov v. Russia. § 43 (ЕСПЧ ссылался на статьи 14, 15 и 20 Конвенции о правах инвалидов, а также обращался к Промежуточному отчёту от 28 июля 2008 года Специального докладчика ООН по пыткам и другим жестоким, бесчеловечным и унижающим достоинство видам обращения и наказания); ECtHR. Pakhomov v. Russia. § 48, 49 (ЕСПЧ обращался к Докладу Всемирного банка о борьбе с распространением туберкулёза и СПИДа в России и Принципам для национальных программ лечения туберкулёза Всемирной организации здравоохранения); ECtHR. Kiyutin v. Russia. § 28, 67 (ЕСПЧ детально исследовал Декларацию Генеральной Ассамблеи ООН «О приверженности делу борьбы с ВИЧ/СПИДом», Резолюцию № 1995/44 Комиссии
Таким образом, ЕСПЧ, сильной стороной которого являются юридическая обязательность его постановлений и система контроля над их исполнением государствами, в определённой степени испытывает недостаток в содержательной части ЕКПЧ для защиты прав инвалидов. Однако там, где ему не хватает содержательного элемента при рассмотрении дел, связанных с правами инвалидов, он компенсирует это обращением к иным международным актам, в том числе за пределами региональной системы, и обращается к договорам и рекомендациям в рамках системы ООН.
Такой подход ЕСПЧ прямо декларирует и объясняет в своих постановлениях: «Европейский Суд последовательно указывал, что учитывает применимые международные акты и доклады с целью толкования гарантий Конвенции и установления наличия общего стандарта в этой сфере»28.
Такой подход ведёт и к установлению взаимосвязи между региональной и универсальной системами, смысловому сближению содержательных аспектов в их договорах.
В целом, в практике ЕСПЧ по толкованию Европейской Конвенции по правам человека при рассмотрении жалоб о нарушении прав инвалидов можно отметить следующие особенности.
Инвалидность рассматривается ЕСПЧ как фактор, требующий дополнительных усилий государства для выравнивания положения заявителя в его осуществлении конвенционных прав.
ООН по правам человека «Защита прав человека в контексте ВИЧ и СПИДа», Резолюцию Комиссии ООН по правам человека № 2005/84, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, а также практику Комитета по экономическим, социальным и культурным правам).
28 ECtHR. Kiyutin v. Russia. § 67. См. также: ECtHR. Wallova and Walla v. Chech Republic. Application no. 23848/04. Judgment of 26 October 2006; Jeuness v. the Netherlands. Application no. 12738/10. Judgment of 3 October 2014; Ageyevy v.
Russia. Application no. 7075/10. Judgment of 18 April 2013;
Demir and Baykara v. Turkey [GC]. Application no. 34503/97. Judgment of 12 November 2008: «При определении значения понятий и определений в тексте Конвенции Европейский Суд может и обязан принимать во внимание элементы международного права помимо Конвенции, их толкование компетентными органами и практику европейских стран, отражающую их общие ценности. Консенсус, исходящий из специальных международных правовых инструментов и практики госу-
дарств-членов, может являться значимым доводом для Европейского Суда в отдельных делах при толковании положений Конвенции».
Наличие у заявителя инвалидности автоматически не влечёт для ЕСПЧ формального вывода о дискриминационном обращении. В большинстве случаев инвалидность рассматривается как фактор, негативно влияющий на реализацию конвенционного права, поскольку проблема нарушения прав зачастую не связана с заданным различным обращением со стороны государства, а является результатом недостаточно активной позиции властей в обеспечении и защите прав.
Серьёзное расстройство здоровья у заявителя ЕСПЧ учитывает при рассмотрении жалоб на условия лишения свободы — как одно из обстоятельств, влияющих на создание так называемого кумулятивного эффекта, когда к нарушению статьи 3 ЕКПЧ приводит определённая совокупность негативных факторов. Поскольку в закрытом учреждении заявитель всецело зависит от властей в возможностях доступа к медицинской помощи, ЕСПЧ последовательно формулирует позитивную обязанность государства своевременно и эффективно обеспечить такую помощь инвалиду.
В отношении заявителя-инвалида, нуждающегося в ассистивных мерах, ЕСПЧ определяет те физические и организационные условия, которые необходимы для равного и беспрепятственного пользования конвенционными правами. С учётом особенностей механизма ЕСПЧ в резолютивной части постановления содержится лишь констатация нарушения Европейской Конвенции по правам человека, а в мотивировочной части постановления как раз содержится критика недостаточности принятых мер и предложения, что именно должно быть сделано в подобном случае для недопущения нарушения прав инвалида. В ряде случаев ЕСПЧ также указывает, какой именно орган государства несёт ответственность за обеспечение специальных мер для реализации инвалидом конвенционных прав29.
29 ECtHR. Arutyunyan v. Russia. § 74: «Судья, санкционировавший заключение заявителя под стражу, прежде чем принять решение о помещении заявителя в СИЗО, не выяснил, в каких условиях он будет содержаться и будет ли возможно оказание необходимых медицинских услуг с учётом тяжёлой формы инвалидности, в то время как условия в следственном изоляторе не соответствовали потребностям заявителя-инвалида».
3. Механизм реализации
Конвенции о правах инвалидов: Комитет по правам инвалидов и действия государств
В Конвенции о правах инвалидов впервые инвалидность была определена как эволюционирующее понятие: смысл определения в статье 1 КПИ состоит в том, что человек является инвалидом не только из-за имеющихся ограничений в состоянии здоровья, но и по причине препятствий и барьеров, которые существуют во внешней среде, в обществе30. Именно в устранении этих препятствий в различных сферах жизни и заключаются основные международно-правовые обязательства государств по КПИ.
Конвенция не создаёт новых прав для инвалидов, а раскрывает смысл основных принципов прав человека применительно к этой категории населения. В Конвенции закреп -лены те права, которые имеют большое значение для инвалидов. Необходимость включения того или иного права в текст КПИ обусловлена тем, что данное право не соблюдается по отношению ко многим инвалидам или что его реализация требует принятия дополнительных мер со стороны государства31.
С точки зрения юридической техники, формулировки норм КПИ и норм ЕКПЧ концептуально отличаются: большинство статей КПИ сформулированы как перечень обязательств государств для создания специальных условий, призванных компенсировать трудности в реализации прав людей с инвалидностью. Такой способ формулировки норм характерен для договоров о защите прав человека в системе договорных органов ООН, за исключением разве что Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В статьях ЕКПЧ сформулированы права, а особенности корреспондирующих обязательств государств в применении к конкретной ситуации ЕСПЧ подробно разъясняет в своей практике.
30 См. п. «е» Преамбулы к Конвенции о правах инвалидов. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ disability. shtml (дата обращения: 21.06.2016).
31 См.: Яковлева Е.Н. Поощрение и защита прав инвалидов в международном праве : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 90-91. URL: http://www.diss.rsl.ru (дата обращения: 21.06.2016).
Между тем и практика Комитета по правам инвалидов по рассмотрению индивидуальных сообщений направлена на то, чтобы конкретизировать обязательства государств по отдельным статьям КПИ. Предусмотренные в КПИ обязательства государств можно условно разделить на три вида: 1) обязательства по защите прав (устранение и предотвращение нарушений со стороны частных лиц и организаций), 2) обязательства по уважению прав (требование для государств воздерживаться от вмешательства в осуществление инвалидами их прав), 3) обязательства обеспечивать условия для реализации прав инвалидов (принятие законодательных, административных, бюджетных, иных мер для осуществления инвалидами своих прав беспрепят-ственно)32.
3.1. Практика Комитета по правам инвалидов по рассмотрению индивидуальных сообщений
Те государства, которые ратифицировали факультативный протокол, признали компетенцию Комитета по правам инвалидов по рассмотрению индивидуальных сообщений. Комитет начал рассматривать индивидуальные обращения в 2012 году и за четырёхлетний период рассмотрел по существу чуть более десяти обращений, в половине из них признав отсутствие нарушения, а в шести случаях — нарушение ряда статей КПИ33. Практика Комитета пока не настолько объёмна, чтобы можно было выявить какие-либо тенденции, однако анализ уже рассмотренных обращений позволяет конкретизировать обязательства государств по КПИ.
Так, Комитет по правам инвалидов рассматривал вопрос о равных возможностях пользования услугами банкоматов частного кредитного учреждения в Венгрии для заявителей, имеющих серьёзное расстройство зрения. Комитет пришёл к выводу, что ни одна из принятых государством мер, включая решения национальных судов в отношении кредитного учреждения, не обеспечили банков-
32 Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. От социальной изоляции — к равенству: осуществление прав инвалидов. Руководство для парламентариев: Международная конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней. 2007. HR/PUB/07/6. URL: http://www.iefworld.org.ru/ docid/536780be4.html (дата обращения: 21.06.2016).
33 URL: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/Juris
prudence.aspx (дата обращения: 21.06.2016).
ских услуг для слабовидящих заявителей на равных условиях с другими пользователями услуг. Замечания общего характера содержат рекомендации государству по установлению минимальных стандартов доступности банковских услуг (следует закрепить в законодательстве конкретные параметры доступности для адаптируемого и вновь закупаемого оборудования, обеспечить на регулярной основе подготовку судей для рассмотрения дел с учётом фактора инвалидности)34.
Рассматривая индивидуальное сообщение в отношении Швеции, Комитет установил, что заявительница, прикованная к постели в течение восьми последних лет из-за тяжёлой хронической невралгии и слабости мышц, не может принимать лекарства из-за их непереносимости, и единственный вид реабилитации, доступный для неё с учётом её состояния здоровья, это гидротерапия во внутреннем бассейне её дома. Комитет пришёл к выводу, что решения местных органов об отказе в отклонении от плана развития для строительства гидротерапевтического бассейна были несоразмерными и оказали дискриминационное воздействие, которое негативно сказалось на доступе инвалида к медицинскому уходу и реабилитации, поэтому имело место нарушение обязательств в сфере обеспечения разумного приспособления и защиты от дискриминации (п. 1 и 3 ст. 5 КПИ), обеспечения услуг в сфере здравоохранения (ст. 25 КПИ), доступа к реабилитационным мерам (ст. 26 КПИ)35.
Что же касается связи универсальной и региональной систем при рассмотрении индивидуальных обращений, то она прослеживается тогда, когда пересекаются предметы обращений. В этом случае интересно проанализировать особенности подхода к содержанию прав и ресурсы, имеющиеся у Комитета по правам инвалидов и ЕСПЧ. Такие дела
34 Views adopted by the Committee on the Rights of Persons with Disabilities at its Ninth session (15—19 April 2013). Communication no. 1/2010. Szilvia Nyusti and Péter Takâcs. CRPD/ C/9/D/1/2010. URL: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/ treatybodyexternal/TBSearch.aspx?TreatyID=4&DocTypeCate goryID=6 (дата обращения: 21.06.2016).
35 Views adopted by the Committee on the Rights of Persons with Disabilities at its seventh session (16—17 April 2012). Communication no. 3/2011. H. v. Sweden. CRPD/C/7/D/3/2011 // URL: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/ Download.aspx?symbolno=CRPD%2fC%2f7%2fD%2f3%2f2 011&Lang=en (дата обращения: 21.06.2016).
почти одно за другим были рассмотрены ЕСПЧ и Комитетом по вопросу дискриминации в сфере права на участие в выборах инвалидов с ментальными нарушениями.
В 2010 году ЕСПЧ вынес постановление по делу Alajos Kiss v. Hungary36, в котором заявитель, страдающий ментальным нарушением, жаловался, что он как лицо, находящееся под опекой, в соответствии с частью 5 статьи 70 Конституции Венгрии автоматически был лишён избирательного права и исключён из списков избирателей. ЕСПЧ признал нарушение права на свободные выборы, гарантированного статьёй 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции по правам человека, поскольку судебному решению, по которому заявитель был помещён под опеку, не предшествовало какое-либо особое исследование, устанавливающее связь между его психическим заболеванием и способностью участия в выборах37.
По этому же вопросу о нарушении избирательных прав граждан Венгрии, имеющих ментальные нарушения, в 2013 году подготовил свои соображения Комитет по правам инвалидов, рассматривая обращение шести заявителей, представленных, кстати, тем же адвокатом, что был и у заявителя в ЕСПЧ38.
Сами заявители при аргументации своего сообщения ссылались на уже состоявшееся постановление ЕСПЧ по делу Alajos Kiss v. Hungary. Власти Венгрии в своих объяснениях также ссылались на то, что во исполнение этого постановления ЕСПЧ в январе 2012 года в Конституцию Венгрии были внесены изменения: пункт 5 статьи 70 Конституции Венгрии был отменён, а нынешние положения законодательства требуют от судей принимать решения по вопросам права на голосование с учётом индивидуальных особенностей каждого дела, в связи с чем в нынешнем виде венгерское законодательство соответствует статье 29 КПИ39.
36 ECtHR. Alajos Kiss v. Hungary. Application no. 38832/06. Judgment of 20 May 2010.
37 Ibid. § 44.
38 Views adopted by the Committee on the Rights of Persons with Disabilities at its tenth session (2-13 September 2013). Communication no. 4/2011. Zsolt Bujdoso, Janosne Ildiko Markus, Viktoria Marton, Sandor Meszaros, Gergely Polk and Janos Szabo. URL: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybody external/Download.aspx?symbolno = CRPD%2fC%2f10%2fD %2f4%2f2011&Lang=en (дата обращения: 21.06.2016).
39 Статья 29 Конвенции о правах инвалидов, в частности, возла-
гает на государства обязательства «a) обеспечивать, чтобы
Однако третья сторона, которую Комитет по правам инвалидов привлёк к рассмотрению дела, — проект Гарвардской школы по поддержке инвалидов — предложила позицию, которая концептуально отличает дело в Комитете от дела в ЕСПЧ, поскольку объём защищаемого права в статье 3 Протокола № 1 к ЕКПЧ и в статье 29 КПИ различается. Третья сторона обоснованно указала, что статья 29 КПИ не предусматривает для лиц с инвалидностью никаких исключений из права голосовать.
Если ЕСПЧ признал вмешательство в избирательные права основанным на законе, но несоразмерным40, то Комитету пришлось идти дальше, учитывая абсолютный характер права в статье 29 Конвенции о правах инвалидов. В результате Комитет признал нарушение статьи 29, взятой по отдельности или совместно со статьёй 12 КПИ, и рекомендовал государству «принять законы, признающие без какой-либо «оценки правоспособности» право голосовать».
Это соображение Комитета, не являясь юридически обязательным, тем не менее обращает внимание и других государств — участников КПИ на содержание обязательства по статье 29 КПИ и даёт сигнал о том, что в докладах государств должны быть отмечены реализованные меры по приведению национального законодательства в сфере избирательных прав инвалидов в соответствие с КПИ. Третья сторона приводила в деле данные из исследования, в котором указано, что только 7 из 27 государств — членов Европейского Союза не ограничивают право голоса по признакам инвалидности.
Похоже, что в случае с российскими властями, не так давно серьёзно задетыми постановлением ЕСПЧ о праве на голосование лиц, лишённых свободы, по делу Анчугова и Гладкова41, международным органам вновь
инвалиды могли эффективно и всесторонне участвовать, прямо или через свободно выбранных представителей, в политической и общественной жизни наравне с другими, в том числе имели право и возможность голосовать и быть избранными». URL: http: //www. un. org/ ru/documents/decl_conv/ conven tions/disability.shtml (дата обращения: 21.06.2016).
40 Статья 3 Протокола № 1 к ЕКПЧ сформулирована не как абсолютное право, а как право, которое при определённых обстоятельствах может подлежать ограничениям, в случае если соблюдаются условия закрепления в законе, защиты законных целей и соразмерности вмешательства.
41 ECtHR. Anchugov and Gladkov v. Russia. Applications no. 11157/04, 15162/05. Judgment of 4 July 2013. См. также:
есть что сказать по поводу ограничений, содержащихся в части 3 статьи 32 российской Конституции и федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме»42. Впрочем, поскольку ЕСПЧ по делам о нарушении избирательных прав граждан, находящихся под опекой, признаёт лишь несоразмерность вмешательства со стороны государства, сценарий исполнения такого постановления об избирательных правах ментальных инвалидов повторит историю с Анчуговым и Гладковым43. А относительно приведения Конституции России и федерального законодательства в соответствие со статьёй 29 Конвенции о правах инвалидов решение вопроса и вовсе рискует затянуться в долгой переписке с Комитетом по правам инвалидов с представлением периодических докладов и принятием общих замечаний на них и нового их повторения.
3.2. Первые шаги в реализации КПИ в России
Россия подписала КПИ в 2008 году и ратифицировала её 3 мая 2012 года. КПИ вступила в силу для России 25 октября 2012 года44. Поскольку Россия не подписала и не ратифицировала Факультативный протокол к КПИ, индивидуальные сообщения о нарушении Россией обязательств по КПИ Комитетом по правам инвалидов не принимаются, функции Комитета в отношении России ограничива-
Должиков А. В. «Гордость и предубеждение»: соразмерность полного конституционного запрета заключённым голосовать в России. Постановление Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года // Международное правосудие. 2013. № 4. С. 11-31.
42 Часть 3 статьи 32 Конституции России: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Часть 3 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме»: «Не имеют права избирать, быть избранными, осуществлять другие избирательные действия, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (СПС «КонсультантПлюс»).
43 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 года № 12-П по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу Анчугов и Гладков против России в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
44 Федеральный закон от 3 мая 2012 года № 46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» // СПС «Консультант-Плюс».
ются рассмотрением периодических докладов государства. Первоначальный доклад России был представлен в 2014 году, через два года после ратификации КПИ45.
Несмотря на отсутствие возможности подачи индивидуальных обращений, складывается впечатление, что сам факт подписания и последующей ратификации КПИ значительно поменял концепцию российского законодательства в этой сфере и привёл к изменению подходов к проблемам, связанным с правами инвалидов.
В рамках подготовки к ратификации КПИ и в процессе приведения российского законодательства в соответствие с КПИ было принято 12 законодательных актов, направленных на реализацию отдельных норм Конвенции: изменения и дополнения в законодательстве касались обеспечения инвалидам дополнительных условий для реализации избирательных прав, улучшения механизма реабилитации в учреждениях социального обслуживания, установления выплат по возмещению вреда здоровью инвалидам военной травмы, организации образования инвалидов, введения норм об установлении требований к оснащению специальных рабочих мест для инвалидов, повышения доступ -ности воздушных перевозок, расширения сфер использования жестового языка, обеспечения дополнительных условий доступности для инвалидов по зрению кассовых операций46.
В 2014 году был принят федеральный закон, вносящий изменения и дополнения в законодательство и предусматривающий координацию межведомственного взаимодействия в сфере занятости инвалидов, обеспечения условий доступности культурных ценностей, а также создание программ подготовки для сотрудников уголовно-исполнительной системы для обеспечения прав людей с инвалидностью в местах лишения свободы и иные меры47.
45 Initial report of the Russian Federation submitted in accordance to Article 35 of the Convention. CRPD/C/RUS/1. URL: http:// tbinternet.ohchr.org (дата обращения: 21.06.2016).
46 Ibid. § 5.
47 Федеральный закон от 1 декабря 2014 года № 419-ФЗ (ред. от 29 декабря 2015 года) «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной зашиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов» // СПС «КонсультантПлюс». Во исполнение этого закона также были внесены изменения в Правила признания лица инвалидом, введено понятие «аби-
литация» как система мер по формированию отсутствовавших
у инвалидов способностей к бытовой, общественной, профес-
Доступность для инвалидов зданий, сооружений, транспорта, жилых домов и общественного пространства — это одна из самых насущных проблем для инвалидов в России. Требования доступности не ограничиваются необходимостью установки пандусов и перил для людей с проблемами опорно-двигательного аппарата. Это серьезный комплекс мер, направленных не только на компенсацию ограничения в мобильности, но и в целом на обеспечение специальных потребностей инвалидов с различными ограничениями зрения, слуха, ментального состояния. В своём докладе в Комитет по правам инвалидов российские власти указали, что практическая реализация КПИ осуществляется в рамках действующей на федеральном уровне программы «Доступная среда». Продолжение действия этой программы в целях выполнения Россией обязательств по Конвенции о правах инвалидов продлено до 2020 года48.
Российское законодательство также содержит меры ответственности за уклонение от исполнения требований по обеспечению доступной среды: ответственность установлена статьёй 9.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и составляет штраф на должностных лиц в размере от 2 до 3 тысяч рублей; на юридических лиц — от 20 до 30 тысяч рублей49.
сиональной деятельности. В федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» внесено дополнение о недопустимости дискриминации по признаку инвалидности. В конце 2015 года этот закон был также дополнен нормой о создании федерального реестра инвалидов, реализации которой с нетерпением ждут инвалиды-колясочники, полагая, что создание реестра поможет государственным структурам в централизованном сборе информации для приспособления жилых помещений к нуждам людей с проблемами опорно-двигательного аппарата. В целях содействия реализации трудовых прав инвалидов был принят Приказ Министерства труда России «Об утверждении методических рекомендаций по перечню рекомендуемых видов трудовой и профессиональной деятельности инвалидов с учётом нарушенных функций и ограничений жизнедеятельности» от 4 августа 2014 года № 515 // СПС «КонсультантПлюс». Относительно доступа к банковским услугам Центральный банк подготовил письмо «О создании безбарьерной среды для инвалидов», в соответствии с которым все банковские офисы должны быть оснащены приспособлениями для людей с ограниченными возможностями. Банки должны оснастить отделения специальными стойками обслуживания, а также пандусами, указателями, знаками для инвалидов.
48 Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2015 года № 1297 (ред. от 25 мая 2016 года) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011—2020 годы» // СПС «КонсультантПлюс».
49 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от 23 июня
Между тем практика показывает, что, несмотря на серьёзный прогресс в законодательстве по созданию условий доступности, каждодневная жизнь российских инвалидов полна барьеров и препятствий. Как отмечает в своих ежегодных докладах Уполномоченный по правам человека в Свердловской области Т. Г. Мерзлякова, физическая недоступность для инвалидов зданий судов влечёт за собой ущемление процессуальных прав заявителей на равных основаниях с другой стороной представить своё дело. Необеспечение лицу возможности лично присутствовать в суде и выступать в защиту своих интересов приводит к нарушению его права на справедливое судебное разбирательство50.
Меры по грамотному применению норм международно-правовых актов о защите прав человека национальными судами традиционно рассматриваются договорными органами как эффективное средство реализации международных обязательств государствами на национальном уровне51. Изучение
2016 года) (с изм. и доп., вступ. в силу с 4 июля 2016 года) // СПС «КонсультантПлюс».
50 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Свердловской области в 2014 году // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области: опубликование № 7687 от 1 апреля 2016 года. URL: http:// www.pravo.gov66.ru (дата обращения: 21.06.2016): «Уполномоченным по правам человека в обращении в адрес Управления Судебного департамента в Свердловской области настоятельно рекомендовано при планировании установки технических приспособлений консультироваться с представителями организаций инвалидов, причём речь идёт не только об инвалидах-колясочниках, но в целом об инвалидах с проблемами опорно-двигательного аппарата, об инвалидах с ослабленным зрением, о необходимости учитывать особенности и потребности всех лиц с ограниченными возможностями здоровья». См. также: Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Свердловской области в 2015 году // Официальный интернет-портал правовой информации Свердловской области: опубликование № 7289 от 16 февраля 2016 года. URL: http://www.pravo.gov66.ru (дата обращения: 21.06.2016): «При обеспечении доступности учреждений здравоохранения для различных категорий инвалидов, недостаточно формально выполнить требования о физической доступности элементов архитектуры в зданиях. Очень большое значение имеет подготовка персонала всех уровней лечебных учреждений к общению с различными категориями инвалидов, в связи с чем Уполномоченным были поддержаны предложения организаций инвалидов о разработке процедур и алгоритмов работы медицинского персонала с различными категориями инвалидов при их обращении за медицинской помощью и закреплении их в локальных документах лечебных организаций».
51 Так, в заключительных замечаниях по результатам рассмотрения пятого периодического доклада России Комитет по экономическим и социальным правам рекомендовал государству-участнику собрать и включить в свой следующий периодический доклад подробную информацию о важных решениях на-
судебной практики в период после подписания Россией КПИ показывает, что не только Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела о нарушении прав недееспособных лиц ссылается на положения КПИ52, но и суды общей юрисдикции при рассмотрении вопросов о доступности зданий и сооружений для инвалидов в дополнение к положениям российского законодательства ссылаются на статью 9 КПИ53.
Необходимо учитывать, что, действуя во исполнение судебных решений или добровольно исполняя требования законодательства и КПИ, государственные и частные организации должны принимать меры к обеспечению доступности с обязательными консультациями с самими пользователями этих средств доступности. В противном случае такие попытки могут быть бесполезными или даже создавать допонительные опасности для маломобильных граждан. Важно, что часть 3 статьи 33 КПИ прямо предписывает особую роль гражданского общества в наблюдении за реализацией её положений. Поэтому предполагается, что российские неправительственные организации, работающие в сфере защиты прав инвалидов, не только продолжат взаимодействие с российскими властями по исполнению международно-правовых обязательств на национальном уровне, но и повы-
циональных судов, в которых конкретно используются положения Пакта об экономических, социальных и культурных правах. См.: Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Forty-sixth session, 2-20 May 2011. E/C.12/RUS/CO/5 URL: http://tbinternet. ohchr.org/_layouts/ treatybodyexternal/Download.aspx?symbol no=E%2fC.12%2fRUS%2fCO%2f5&Lang=en (дата обращения: 21.06.2016).
52 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2012 года № 15-П по делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 29, пункта 2 статьи 31 и статьи 32 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И. Б.Деловой. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/ KSRFDecision103395.pdf (дата обращения: 21.06.2016).
53 См., например, решение Орджоникидзевского районного суда г. Екатеринбурга от 17 июля 2012 года в деле о недопуске инвалида-колясочника в кафе. URL: https://rospravosudie.com/ court-ordzhonikidzevskij-rajonnyj-sud-g-ekaterinburga-sverdlov skaya-oblast-s/act-512027956/ (дата обращения: 21.06.2016); решение Сальского городского суда Ростовской области от 7 июня 2016 года по иску к собственнику магазина об обязанности создать условия инвалидам, использующим кресла-коляски, для беспрепятственного доступа в здание. URL: судебныерешения.рф/bsr/case/7812936 (дата обращения: 21.06.2016); решение Зырянского районного суда Томской области от 29 декабря 2015 года по делу об обязании местной администрации установить на сайте администрации версию для слабовидящих граждан. URL: судебныерешения.рф/bsr/ case/7755723 (дата обращения: 21.06.2016).
сят эффективность мониторинга путём представления альтернативного доклада в Комитет54.
4. Заключение
Проанализировав особенности действия двух разных международных механизмов, связанных с защитой прав инвалидов, можно предположить, что они вполне гармонично дополняют друг друга: Конвенция о правах инвалидов, не обеспеченная судебным механизмом исполнения обязательств, в силу её специального субъекта защиты задаёт государствам общее направление для изменения концепции и подходов к обеспечению прав инвалидов в национальном законодательстве; ЕКПЧ предусматривает процедуру контроля над исполнением постановлений ЕСПЧ, который формулирует обязательства государств по отношению к инвалидам в рамках рассмотрения нарушений Европейской Конвенции по правам человека и компенсирует отсутствие в ЕКПЧ специальных норм, ориентируясь на содержание документов ООН в сфере защиты прав инвалидов.
Сходство и сближение систем можно проследить в том, что в обеих звучит тема позитивных обязательств государств в интересах обеспечения беспрепятственной реализации инвалидами своих прав. В случае с европейской системой защиты прав человека тема обязательств государств получает своё развитие и конкретизацию именно при рассмотрении конкретных дел: ЕСПЧ, рассматривая жалобы инвалидов о нарушении их прав, гарантированных Европейской Конвенцией по правам человека, анализирует, достаточны ли действия государства по обеспечению и защите прав заявителя в контексте его особо
54 См.: Effective Use of International Human Rights Monitoring Mechanisms to Protect the Rights of Persons with Disabilities. Guidance document. International Disability Alliance. 2010. URL: http://www.internationaldisabilityalliance.org/sites/ default/files/documents/crpd-reporting-guidance-document-english-final-print1.pdf (дата обращения: 21.06.2016). Р. 57: «Альтернативный доклад должен следовать структуре, определённой в требованиях к представлению доклада в Комитет, чтобы Комитет имел возможность сравнить информацию, представленную гражданским обществом и государством. При этом недостаточно представить просто комментарии на доклад государства, необходимо представить позиции гражданского общества по вопросам реализации КПИ. Альтернативный доклад должен быть понятен сам по себе, а не только в связи с текстом, представленным государством».
уязвимого положения, приняты ли дополнительные меры к тому, чтобы заявитель мог осуществлять свои конвенционные права на равных условиях с другими лицами. Если усилия государств недостаточны, ЕСПЧ признает нарушение обязательств по ЕКПЧ.
В случае с системой ООН обязательства по большей части содержатся в тексте КПИ в форме конкретизированных требований к государствам-участникам по приспособлению людей с инвалидностью к обычной жизни. Более того, Комитет по правам инвалидов при рассмотрении периодических докладов государств и индивидуальных сообщений от заявителей конкретизирует содержание обязательств государств, ясно указывая в резолютивной части своих соображений по индивидуальным обращениям и в заключительных замечаниях на те действия, которые государствам следует в этом отношении предпринять.
Некоторый парадокс, правда, состоит в том, что более детально и ясно сформулированные Комитетом по правам инвалидов действия и меры нивелируются рекомендательным характером его заключений, а в более сильном — с точки зрения юридической обязательности и контроля — механизме ЕСПЧ необходимые для принятия государством меры в резолютивной части как раз и не формулируются, а их содержание выводится из анализа мотивировочной части постановления. Таким образом, от государственных органов в случае взаимодействия с системой КПИ ожидается добросовестность в следовании рекомендациям, а в случае с постановлениями ЕСПЧ от государств требуется определённая тщательность в установлении содержания обязательства и самостоятельное определение общих мер, которые послужат эффективным средством устранения последующих нарушений в отношении уязвимых категорий лиц, и, главное, самостоятельное определение действенного механизма таких мер на национальном уровне. В конце концов, именно принятие общих мер по результатам вынесенного Судом постановления и контроль над их исполнением со стороны Комитета министров Совета Европы составляют смысловое ядро действий ЕСПЧ, эффективно влияющих на изменения ситуаций на национальном уровне.
Две разные по своей природе системы защиты прав человека, используя различные
механизмы, в конечном итоге стимулируют государства-участники к приведению национальных законодательства и практики в соответствие с международными стандартами, с тем чтобы повысить качество жизни инвалидов и устранить те препятствия и барьеры, которые существуют во внешнем мире и в человеческом восприятии и затрудняют свободную реализацию прав людей с инвалидностью.
Библиографическое описание: Деменева А. Защита прав инвалидов в практике Европейского Суда по правам человека и Комитета ООН по правам инвалидов: параллельные пути или точки соприкосновения? // Международное правосудие. 2016. № 4 (20). С. 84-98.
Rights of the disabled persons in the practice of the European Court of Human Rights and the UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities: parallel paths or contact points?
Anna Demeneva
Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law, Associate Professor, Ural Federal University, Consultant for Ombudsman of Sverdlovsk Region (e-mail: [email protected]).
Abstract
The present paper analyses the practice of the disability rights advocacy in the framework of the two different systems of international human rights protection: in accordance with the European Convention on Human Rights and in accordance with the UN Convention on the Rights of Persons with disabilities. The article examines the advantages and disadvantages of these two international systems in the light of effectiveness of disability rights protection and the implementation of international obligations of the member states. European Convention on Human Rights doesn't contain any provisions for the special needs of disabled people or state obligations to secure disability rights, but instead the European Court's judgments are legally binding for the member states. United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities provides for obligations of member states on securing rights of the most vulnerable persons with disabilities, but the concluding observations of the Committee on the Rights of Persons with Disabilities are just advisory which reduces their impact on the situation of disabled people rights within national legal systems. One of the tendencies in interaction of these regional and universal systems in the sphere of rights of the disabled can be mentioned: the European Court of Human Rights actively addresses the UN human rights treaties and the UN bodies'practice to define the general principles of the disability rights protection. The results of functioning of these two mechanisms are interpretation and clarification of the member states' legal obligation in unobstructed realization of rights of the disabled. This, in turn, is designed to assist member states in identifying and implementing their action plans at the national level.
Keywords
Disability rights; the persons with disabilities; European Convention on Human Rights; European Court of Human Rights;UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities; Committee on the Rights of Persons with Disabilities.
Citation
Demeneva A. (2016) Zashchita prav invalidov v praktike Evropeyskogo Suda po pravam cheloveka i Komiteta OON po pravam invalidov: parallel'nye puti ili tochki soprikosnoveniya? [Rights of the disabled persons in the practice of the European Court of Human Rights and the Committee on the Rights of Persons with Disabilities: parallel paths or contact points?]. Mezhdunarod-noepravosudie, no. 4, pp. 84-98. (In Russian).
References
Bartenev D. (2009) Realizatsiya mezhdunarodnykh standartov v sfere nedeesposobnosti i opeki v stranakh Vostochnoy Evropy [Implementation of the international standards in the sphere of incapacity and guardianship in Eastern Europe]. Nezavisimyy psikhiatricheskiy zhurnal, no. 4, pp. 61-64. (In Russian). Demeneva A. (2014) Pravovye posledstviya postanovleniy Evropeyskogo Suda po pravam cheloveka po delam ob okazanii psikhiatricheskoy po-moshchi v Rossii [The legal consequences of the ECtHR judgments on psychiatric aid in Russia]. Mezhdunarodnoepravosudie, no. 2, pp. 21-43. (In Russian).
Dolzhikov A. (2013) «Gordost' i predubezhdenie»: sorazmernost' polnogo konstitutsionnogo zapreta zaklyuchyonnym golosovat' v Rossii: Post-anovlenie Evropeyskogo Suda po pravam cheloveka ot 4 iyulya 2013 [«Pride and Prejudice»: the proportionality of the total prohibition for prisoners in Russia to vote Judgment of the ECtHR of 4 July 2013]. Mezhdunarodnoe pravosudie, no. 4, pp. 11-31. (In Russian). Effective Use of International Human Rights Monitoring Mechanisms to Protect the Rights of Persons with Disabilities: Guidance document. International Disability Alliance. 2010. Available at: http://www.international disabilityalliance.org/sites/default/files/documents/crpd-reporting-guidance-document-english-final-print1.pdf (accessed 21.06.2016). Izhikov M. (2012) Konventsionnye organy v sisteme zaschity prav cheloveka: nekotorye problemy i puti ikh resheniya [Conventional bodies in the system of human rights protection: some problems and their solutions]. Mezhdunarodnoe pravo i mezhdunarodnye organizatsii, no. 2, pp. 6-15. (In Russian).
Ovsyuk A. (2007) Konventsia OON o pravakh invalidov - vazhnyi dogovor dlya zaschity uyazvimykh grupp naseleniya [UN Convention on the Rights of persons with Disabilities is the important treaty for protection of vulnerable groups of people]. Yurist-mezhdunarodnik, no. 3, pp. 1927. (In Russian).
Shepeleva 0. (2012) Kiyutin protiv Rossii: Postanovlenie Evropeyskogo Suda po pravam cheloveka ot 10 marta 2011 [Kiyutin v. Russia: Judgement of the Euroren Court on Human Rights of March 10, 2011]. Mezhdunarodnoe pravosudie, no. 1, pp. 29-33. (In Russian). Valeev R. (ed.) (2011) Mezhdunarodnaya i vnutrigosudarstvennaya zashchita prav cheloveka [International and national human rights protection], Moscow: Statut. (In Russian). Yakovleva E. (2015) Pooshchrenie i zashchita prav invalidov v mezhdunarod-nom prave: Dis. ... kand. yurid. nauk [Promotion and protection of persons with disabilities in international law: Cand. legal sci. diss.], Moscow. (In Russian).
