CC BY
359
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Царик Александр Александрович
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина
(e-mail: tsarik@lipetsk.ru)
Международно-правовые основы реализации права на свободу массовой информации
Аннотация
В статье рассмотрено содержание указанных основ, история их развития и закрепления; обозначены существующие проблемы, которые приводят к ущемлениям права на свободное выражение своего мнения, на реализацию свободы массовой информации, предложены пути их решения.
Аnnotation
In the article the content of the foundations mentioned, the history of their development and strengthening is examined; existing issues leading to infringement of the right of free expression of one's point of view, the right of realization of freedom of mass communication are designated; ways of their decision are offered.
Ключевые слова: массовая информация, право, свобода, мнение, печать, международно-правовые основы.
Key words: мass communication, right, freedom, point of view, press, international legal foundations.
ПЩ раво человека на свободу массовой информации, базирующееся на свободе слова и печати, должно обеспечиваться государством, в том числе, через систему соответствующих (уполномоченных) государственных органов, а также заявленных гарантий и принципов. Несомненно, что в настоящее время созданы определенные международно-правовые предпосылки в этой области, которые оказывают значительное влияние и на соответствующие государственно-правовые основы Российской Федерации.
Внедрение в правовую систему Российской Федерации международных договоров РФ и признанных международно-правовых норм в качестве непосредственного регулятора отношений, охватываемых внутригосударственной юрисдикцией ст. 15 Конституции РФ, предопределяет актуальность и практическую ценность механизма согласованной реализации прав и свобод человека, а также обеспечения свободы массовой информации, зафиксированных не только в Конституции РФ и федеральных законах, но и в международно-правовых актах1.
Международно-правовые предпосылки, осно-
вы свободы массовой информации складываются из совокупности соответствующих идеальных моделей (образцов), которым должны удовлетворять складывающиеся правовые отношения в указанной сфере. Такими образцами, по мнению С.А. Локинской, выступают международно-правовые стандарты, в числе которых необходимость законодательного закрепления свободы мысли и слова, право индивидов на охрану сведений, составляющих личную, семейную, коммерческую тайну, право на доступ к публично-значимой информации, право свободно производить, распространять, искать информацию и обмениваться ей, обязанность государства нормативно закреплять перечень сведений составляющих государственную тайну, определять порядок доступа к ней, противодействовать монополизации средств массовой информации2.
Однако в дальнейшем С.А. Локинская делает вывод о том, что международно-правовые основы свободы массовой информации складываются в совокупность соответствующих стандартов, что представляется не совсем верным. Ведь согласно толковому словарю С.И. Ожегова основа есть «то главное, на чем строится что-нибудь, что является сущностью чего-нибудь»3. В свою оче-
1 Локинская С.А. Свобода массовой информации: конституционно-правовое исследование. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003, С. 90-91.
2 Там же. С. 89-90.
3 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1987. С.
396.
95
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО редь, стандарт - некоторый типовой образец, эталон, которому должно удовлетворять что-либо по своим признакам, свойствам, качествам1. Таким образом, основа является обобщающим, более общим понятием по отношению к отдельным стандартам и образцам, их совокупности.
Ключевой категорией в рассматриваемом вопросе является понятие свободы, ее природы и сущности. Категория свободы, составляющая фундамент прав и свобод человека и гражданина, постоянно развивается философами, политологами и юристами, пытающимися найти разумный баланс между свободой и социальной справедливостью, свободой и государственным регулированием.
Одним из первых актов, документально закрепивших естественно-правовое понимание свободы, стала Декларация независимости США 1776 г., в которой было записано: «все люди сотворены равными и все они одарены своим создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых принадлежит: жизнь, свобода и стремление к счастью»2.
В Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (Франция) сказано: «Цель каждого государственного союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека»3.
Указанные документы, действующие в своих странах и поныне, были положены в последующем в основу международных документов, а последние, в свою очередь, стали образцами для внутригосударственных правовых актов, указав тем самым на взаимообусловленность внутри- и межгосударственного права.
Как отмечает В.Е. Чиркин, начиная с французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г, большинство конституций стран мира стали содержать нормы, относящиеся к правовому положению человека и гражданина, в том числе и к праву на информацию4.
Свобода, в том числе свобода массовой информации, в отдельном государстве не может существовать изолированно от других государств мирового сообщества, не может не опираться на какие-то общие начала, основы, общие предпосылки. И такими предпосылками как раз и выступают международные и межгосударственные
акты.
В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., каждый человек имеет право на свободу (ст. 3), право на свободу мысли (ст. 18); право на свободу убеждений и на свободное выражение их5. Это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст. 19). Позднее эти права и свободы нашли отражение и получили дальнейшее развитие в ряде международных документов.
Знаковым событием в развитии прав и свобод человека и, в частности, свободы массовой информации стало принятие Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г. Риме 04 ноября 1950 г6.
В ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (вступила в силу 3 сентября 1953 г., для Российской Федерации -28 февраля 1996 г.), было указано, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Далее раскрывается содержание указанного права: свобода придерживаться своего мнения, а также свобода получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. В данном комплексе правомочий - в отличие от Всеобщей декларации -отсутствует такой важный элемент как свобода поиска, а также указание на многовариантность способов и средств реализации указанного права. Оговорка об исключении какого-либо вмешательства исключительно со стороны публичных властей оставляет «простор» для «иного» (негосударственного) вмешательства (например, в таком случае, возникает вопрос о вмешательстве политических партий, которые формально не относятся к публичным властям).
Наиболее содержательной представляется формулировка ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения, которое включает в себя сво-
1 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 396.
2 Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов М.: НОРМА, 1997. С. 154.
3 Свобода. Равенство. Права Человека. / под ред. Тихомирова Ю.А. М., 1997. С. 51.
4 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристь, 1997. С. 49-50.
5 Всеобщая Декларация прав человека. Принята и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., ст. 19 // Сборник документов. М.: Изд. группа: НОРМА ИНФРА М., 1998. С. 39-44.
6 Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) // «Бюллетень международных договоров», № 3, 2001.
_96
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
боду искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору»1. Вместе с тем, стоит отметить отсутствие в документе указания на недопущение вмешательства каких-либо субъектов.
В Хартии свободы печати2 (Лондон, 16 января 1987 г.) провозглашается, что «свобода печати обеспечивает свободу народа». Далее говорится, что принципы свободы беспрепятственного движения информации внутри страны и поверх государственных границ заслуживают поддержки всех сил, заинтересованных в развитии и защите демократических институтов. При этом любая цензура, прямая или косвенная, признается неприемлемой. Законы и практика, ограничивающие право средств массовой информации свободно собирать и распространять сведения, должны быть отменены. Органы местной и центральной власти не должны вмешиваться в содержание публикуемых или передаваемых сообщений, равно как и ограничивать доступ к источникам информации.
Специальным международно-правовым актом в сфере реализации права человека на свободу слова является Резолюция № 428 (1970) Консультативной ассамблеи Совета Европы «Относительно Декларации о средствах массовой информации и правах человека» (Принята 23 января 1970 г. на 21-ой сессии Консультативной ассамблеи Совета Европы)3. Указанная Декларация определяет статус печати и других средств массовой информации, систему гарантий независимости СМИ, меры по обеспечению ответственности СМИ, меры по защите индивида от любого посягательства на его право, на уважение его личной жизни.
При этом важным посылом является признание того, что средства массовой информации выполняют «весьма важную функцию в интересах широкой общественности». Более того, чтобы создать СМИ возможность выполнять эту функцию в интересах общественности декларируется необходимость соблюдения следующих принципов: распространение на средства массовой
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
информации права на свободу выражения своего мнения, обязательное указание в законе на независимость печати и других средств массовой информации от государственного контроля, допущение ограничения этой независимости только на основании решения суда, независимость средств массовой информации от угрозы со стороны монополий, а также другие, не менее важные принципы.
Заключенная в Минске 26 мая 1995 г. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека гарантирует право на свободное выражение своего мнения и включает в его содержание свободу придерживаться своих мнений, получать и распространять информацию и идеи любым законным способом без вмешательства со стороны государственных властей и независимо от государственных границ (ст. 11)4.
Следует признать, что в большинстве рассмотренных актов, исходя из условий демократической правовой системы, преобладает индивидуалистический подход к правам человека и гражданина (в том числе и к праву на информацию), исходящий из приоритета личности перед обществом и государством5.
Таким образом, мы можем предпринять попытку дать наиболее полное и содержательное определение рассматриваемого права. По нашему мнению, право на свободное выражение своего мнения включает в себя свободу придерживаться своих мнений, а также свободу искать, получать и распространять информацию и идеи независимо от государственных границ любым законным способом без вмешательства со стороны граждан, должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных организаций.
Данная свобода состоит из двух частей: пассивной (свобода придерживаться своих мнений) и активной части. Пассивна данная составляющая права на свободное выражение своего мнения потому, что констатирует и защищает наличие у человека уже сложившегося мнения, и не ведет к передаче данного мнения окружающим. В свою очередь, целью активной части является передача мнения во вне и включает в себя четы-
1 Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) // «Бюллетень Верховного Суда РФ», № 12, 1994.
2 Хартия свободы печати (Лондон, 16 января 1987 г.) // (http://infopravo.by.ru/fed1991/ch02/akt13748.shtm).
3 Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 23 января 1970 г. № 428 (1970) Относительно Декларации о средствах массовой информации и правах человека // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 12 апреля 1993 г. № 15. Ст. 1338.
4Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (Минск 26 мая 1995 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество», № 2, 1995.
5 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристь, 1997. С. 51.
97
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО ре обязательных аспекта: географический (независимость от государственных границ), политический (отсутствие какого-либо вмешательства), инструментальный (любые законные способы) и механический (поиск, получение и распространение).
Вместе с тем, признавая верховенство прав и свобод человека и гражданина, необходимо подчеркнуть, что рассмотренные выше права и свободы при своей реализации могут быть ограничены. Признание самой возможности ограничения прав и свобод человека из области философских идей перешло и в область права1. Очевидно, что попытка вывести понятие свободы как «отсутствие каких-либо ограничений» делается скорее для лучшего понимания обывателями, но ведь не бывает ничего абсолютного, в том числе и свобода.
Ограничения свободы слова появились вместе с провозглашением самой свободы. Так, Французская декларация прав человека и гражданина 1789 г. провозгласила: «Свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека; каждый человек поэтому может свободно высказываться, писать, печатать, отвечая лишь за злоупотребление этой свободой в случаях, предусмотренных законом»2.
В п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека говорится, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения:
1) должного признания и уважения прав и свобод других (в ст. 12 Декларации перечисляются права и свободы других лиц: личная и семейная жизнь, неприкосновенность жилища, тайна корреспонденции, честь и репутация);
2) удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе3.
Если во Всеобщей декларации прав человека устанавливаются основания для ограничений только в интересах других граждан и общества в целом, то в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 2 ст. 10) отмечается, что осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями,
условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах: национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.
В п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, указывается, что пользование предусмотренными правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Следовательно, может быть, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом. Далее выделены следующие основания для ограничений: для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Кроме того, в ст. 20 указанного документа дается дополнительное ограничение в виде запрета законом всякой пропаганды войны, а также выступления в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию.
Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (п. 2 ст. 11) отмечает, что пользование указанными свободами налагает обязанности и ответственность и может быть сопряжено с формальностями, условиями и ограничениями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка или защиты прав и свобод других лиц.
Значимость вышеуказанных документов и содержащихся в них норм подчеркивается в разъяснениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, выраженных «в целях единообразного применения судами конституционных норм при осуществлении правосудия»4. Так, судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных
1 Довнар Н.Н. К вопросу о критериях ограничений свободы слова в международном праве и законодательстве Республики Беларусь // Белорусский журнал международного права и международных отношений № 4, 1999. С.15.
2 Международные акты о правах человека: Сборник документов. М.: Норма-Инфра, 1998. С. 33.
3 Всеобщая Декларация прав человека. Принята и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., ст. 19 // Сборник документов. М.: Изд. группа: НОРМА ИНФРА М. 1998. С. 39-44.
4 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 (ред. от 06.02.2007) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // «Российская газета», № 247, 28.12.1995.
_98
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы.
Таким образом, учитывая это, суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.
При этом необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.
Значимым актом в утверждении международно-правовых основ прав и свобод человека и гражданина, в том числе свободы массовой информации, в российской правовой системе стал Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»1. В соответствии с ним, «Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Фе-дерации»2. Кроме того, отмечается необходимость «приведения правоприменительной практики в полное соответствие с обязательствами Рос-
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО сийской Федерации, вытекающими из участия в Конвенции и Протоколах к ней».
Таким образом, несмотря на то, что основные информационные права и свободы человека и гражданина закреплены во всех перечисленных документах, они не одинаковы по своему содержанию и объему правомочий. Кроме того, основания их возможного ограничения и прямые ограничения, определенные там же, зачастую не совпадают между собой. Это может породить взаимоисключающие толкования и так называемые двойные стандарты, зачастую использующиеся в международном праве как средство достижения отдельными странами своих внешнеполитических целей. Все это приводит к ущемлениям права на свободное выражение своего мнения, на реализацию свободы массовой информации. Необходимы единые формулировки как рассматриваемых прав, так и присущих им ограничений с последующим их закреплением в законе. При этом, решая вопрос о пределах указанной свободы, следует помнить, что свобода слова рассматривается как основа всех других свобод и, следовательно, ее сущностная ценность должна быть учтена во всех случаях, когда решается вопрос о границах свободы слова, о границах ответственности за злоупотребление ею3.
Важным в решении поставленных задач представляется не только развитие международного права, но и совершенствование правоприменительной практики, в первую очередь, Европейского Суда по правам человека. Именно наличие данной практики позволит как «вскрыть» отдельные изъяны национального законодательства (ярким примером этого является Постановление по делу «Гринберг против Российской Федерации» от 21 июля 2005 г.4), так и подойти индивидуально к каждой стране с учетом особенностей сложившейся в данном государстве правовой системы, обычаев и общественных отношений.
Взаимозависимость и целостность мирового сообщества, единство человечества выражается не в последнюю очередь в появлении, расширении и углублении содержания общечеловеческих стандартов прав и свобод, имеющих силу норм как международной морали, так и международного права5. В настоящее время становится совершенно очевидной значимость формирования устойчивых международно-правовых основ реализации права на свободу массовой информации.
1 Бюллетень международных договоров, июнь 1998 г., № 6.
2 Там же.
3 Лобанов К.Н. Договор о Европейском союзе: правовой анализ новейших тенденций в развитии западноевропейской интеграции. Учебное пособие. Белгород, 1996. С. 17.
4 См.: Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2005. № 12. С. 4, 90-98.
5 Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991. С. 9.
99
