CC BY
173
УДК 344.414 Мухина Ирина Дмитриевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Российского государственного университета правосудия
М ЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
Mukhina Irina Dmitrievna PhD in Law,
Assistant Professor, Civil Law Department, North Caucasus branch of Russian State University of Justice
INTERNATIONAL LEGAL CONCEPTION OF ENVIRONMENTAL SECURITY OF THE COMMONWEALTH OF INDEPENDENT STATES
Аннотация:
В статье анализируются научно-теоретические подходы к пониманию концепции экологической безопасности государствами-участниками СНГ, изучены особенности международно-правового закрепления содержания экологической безопасности в Соглашении о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств-участников СНГ. Отмечены недостатки современного международно-правового регулирования концепции экологической безопасности СНГ, в числе которых отсутствие принципов исследуемой концепции и методов, которые следует использовать в процессе обеспечения экологической безопасности государств-участников СНГ.
Ключевые слова:
экологическая безопасность, концепция, международно-правовая политика, содержание международно-правовой политики, Содружество Независимых Государств, Межгосударственный экологический совет государств-участников СНГ, Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств-участников СНГ.
Summary:
The article analyzes the scientific theoretical approaches to the environmental security conception of the CIS member countries, and reviews the international legal ratification of the environmental security in the Agreement on Cooperation in the Field of Environment Protection of the CIS Member States. The author discusses the current challenges of the international legal regulation of environment security, including the lack of the principles of the conception under consideration, and the methods to be used when ensuring the environmental security of the CIS countries.
Keywords:
environmental security, conception, international legal policy, content of international legal policy, Commonwealth of Independent States, Interstate Ecological Council of CIS member states, the Agreement on Coop-eration in the Field of Environmental Protection of CIS Member States.
Формирование концепции экологической безопасности государств-участников СНГ является важной задачей, направленной на реализацию целей деятельности Содружества, определенных в ст. 2 Устава СНГ от 22 января 1993 г. Научные идеи об экологической безопасности стали формироваться в 90-е гг. ХХ в. Причем высказывались различные подходы к определению ее содержания. На основе анализа существующих подходов по указанному вопросу О.А. Глушко предложила выделить следующие специфические признаки экологической безопасности, позволяющие раскрыть сущность данного явления:
1. Экологическая безопасность есть одновременно правовое состояние (правопорядок) и правовой режим, то есть должна пониматься в статическом и динамическом аспектах. Причем динамика экологической безопасности есть процесс ее осуществления.
2. Экологическая безопасность есть нормальное функционирование жизненно важных интересов людей.
3. Экологическая безопасность должна восприниматься как безопасность жизнедеятельности отдельной социальной общности (общественный характер) и безопасность существования отдельного человека или личная безопасность (индивидуальный характер).
4. Экологическая безопасность обусловливается многообразием существующих угроз для среды обитания человека.
5. Экологическая безопасность обеспечивается с помощью различных средств, то есть правовых, организационных, экономических, политических, технических инструментов.
6. Экологическая безопасность опосредуется правовыми и организационными отношениями, в рамках которых осуществляются средства ее обеспечения.
7. Экологическая безопасность обеспечивается специально уполномоченными органами государства, международными институтами и негосударственными (общественными) формированиями [1].
Приведенные положения позволили О.А. Глушко представить весьма обоснованное определение понятия экологической безопасности как такого правового состояния (правопорядка) и административно-правового режима индивидуальной и общественной защищенности жизненно важных интересов для среды обитания от внутренних и внешних угроз, которое обеспечивается посредством системы специальных правовых, политических, экономических, организационных и технических средств в рамках правовых и организационных отношений, регулируемых нормами права [2].
Возникает обоснованный вопрос: каким образом и необходимо ли формирование правовой концепции экологической безопасности? На национальном уровне данная проблема решается неоднозначно. Одни ученые считают необходимым принятие специального закона об экологической безопасности, другие не видят в этом необходимости [3]. Если на национальном уровне данный вопрос в принципе решен законодателем посредством принятия Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (с изм. по состоянию на 29 декабря 2014 г.) «Об охране окружающей среды» [4], то на уровне государств-участников СНГ необходимость формирования международно-правовых основ концепции экологической безопасности является важным направлением сотрудничества на постсоветском пространстве. Для осуществления процесса формирования международно-правовых основ концепции экологической безопасности необходимо определиться с содержанием данного явления и выделить его элементы.
В немногочисленных работах, посвященных содержанию концепции экологической безопасности, выделены два подхода к составу данной концепции: 1) элементами содержания концепции экологической безопасности признаются понятийный аппарат концепции, цели, задачи, приоритеты, угрозы, процесс разработки и реализации концепции экологической безопасности [5]; 2) элементами указанной концепции признаются объекты безопасности, их жизненно важные интересы, угрозы жизненно важным интересам, основные направления государственной политики по обеспечению безопасности в экологической сфере как части единой государственной политики по обеспечению устойчивого развития России, система неотложных мер правового, организационно-управленческого, эколого-экономического, научно-методологического, инженерно-технического, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угроз жизненно важным интересам объектов, система обеспечения безопасности, комплекс мер противодействия угрозам [6].
Отдельные авторы считают, что концепция деятельности государства в определенной сфере есть реализация правовой политики данного государства в той же сфере. Исходя из этого, концепция складывается из элементов, раскрывающих содержание правовой политики государства в определенной сфере государственной деятельности [7]. Мы склонны согласиться с данной позицией, обосновывая это тем, что любой вид концепции является правовым актом, опосредующим государственную политику (или политику нескольких государств, если она формируется на межгосударственном (международном) уровне) в определенной сфере государственно-управленческой деятельности. Это положение касается и межгосударственной правовой политики в области обеспечения экологической безопасности, которая должна находить свое воплощение в международно-правовой концепции экологической безопасности. Данный документ может представлять собой единый документ либо закрепляться в комплексе международно-правовых актов, выражающих содержание межгосударственной правовой политики в области обеспечения экологической безопасности.
В современной теории права содержание правовой политики определяется как совокупность следующих элементов: цель, принципы, задачи, установки, реализуемые в сфере действия права и посредством права [8]. По данному вопросу Я.М. Магазинер писал: «Правовая власть, в отличие от фактической, осуществляется в правовых формах, то есть на основе заранее установленных общих правил для властвующих и подвластных» [9]. Предлагаются и иные, достаточно аргументированные, по нашему мнению, подходы к выделению элементов содержания правовой политики. В частности, определены следующие элементы ее содержания: цель, принципы, субъекты политической деятельности, функции и методы политической деятельности, приоритеты правовой политики [10]. Именно данный подход признается нами как наиболее убедительно раскрывающий содержание международно-правовой политики в сфере экологической безопасности, и, как следствие, он должен находить отражение в международной концепции экологической безопасности.
Приведенные положения позволяют сделать следующие предварительные выводы. Международно-правовая концепция экологической безопасности СНГ должна находить отражение в международно-правовых актах данного Содружества и отражать элементы содержания межгосударственной политики государств-участников СНГ в области экологической безопасности. Что же имеет место на самом деле?
Заключенное Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств-участников СНГ от 31 мая 2013 г. (далее - Соглашение от 31 мая 2013 г.), которое заменило ранее действующее Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 г. и Протокол от 7 октября 2002 г. о внесении изменений в указанное соглашение, является основным международно-правовым актом, регламентирующим экологическое сотрудничество в рамках СНГ. Оно, в частности, предусматривает:
- Цель сотрудничества. Согласно ст. 1, стороны сотрудничают в области охраны окружающей среды: охраны и использования земель, почв, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, озонового слоя и климата, растительного и животного мира.
- Основные направления (функции) международного экологического сотрудничества. Статья 2 определяет следующие функции: разработка и принятие нормативных правовых актов, экологических норм и стандартов в области охраны окружающей среды и природопользования; ведение кадастра природных ресурсов и осуществление экологического мониторинга; совершенствование системы государственного контроля (надзора) за состоянием окружающей среды; принятие мер для воспроизводства живых ресурсов, сохранения и восстановления биологического разнообразия; развитие сети заповедников, заказников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий и природных комплексов; принятие мер к минимизации хозяйственной и иной деятельности в прилегающих к ним зонах; всесторонняя оценка экологических последствий хозяйственной и иной деятельности; осуществление действий, направленных на развитие и совершенствование экологической экспертизы, в том числе планов и программ, а также проведение оценки воздействия на окружающую среду планируемой деятельности в трансграничном контексте; принятие мер для развития экологического образования и воспитания населения, обеспечения гласности в вопросах экологии; разработка общих подходов и осуществление согласованных мероприятий по восстановлению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, имеющих общие для государств-участников Соглашения ареалы; внедрение инновационных проектов, энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий, малоотходных, безотходных и экологически безопасных технологических процессов; осуществление формирования системы экономических механизмов природопользования и охраны окружающей среды, стимулирование развития рынка экологических услуг, продукции, технологий и оборудования.
- Задачи, связанные с реализацией концепции, определяются в ст. 3 Соглашения от 31 мая 2013 г.
- Приоритеты, реализуемые государствами-участниками СНГ в области экологической безопасности, а также органы, реализующие данную концепцию. По данному вопросу Соглашение от 31 мая 2013 г. предусматривает создание Межгосударственного экологического совета государств-участников СНГ [11], который действует в соответствии с Положением о Межгосударственном экологическом совете государств-участников СНГ, являющимся приложением к Соглашению от 31 мая 2013 г. В указанном Положении определяются задачи и функции деятельности Межгосударственного экологического совета государств-участников СНГ, что раскрывает такой элемент содержания концепции экологической безопасности, как установки, реализуемые в сфере действия права и посредством права, обозначается субъект, осуществляющий данные установки. Под эгидой Межгосударственного экологического совета государств-участников СНГ были разработаны и приняты межгосударственные соглашения (международные региональные договоры) о сотрудничестве по отдельным направлениям экологической безопасности [12].
Изложенные положения позволяют признать, что в настоящее время международная концепция экологической безопасности государств-участников СНГ в рамках СНГ не сформирована в полной мере. Принятые в рамках СНГ международные соглашения не отражают принципы содержания концепции экологической безопасности государств-участников СНГ. Нет также упоминания о тех методах, которые следует использовать в процессе обеспечения экологической безопасности государств-участников СНГ. Все эти обстоятельства требуют разработки целостной концепции экологической безопасности СНГ, где бы получили международно-правовое закрепление все необходимые элементы ее содержания. Объем представленной работы не позволяет предложить систему принципов и методов обеспечения экологической безопасности СНГ. Данный вопрос может стать предметом отдельного научного исследования.
Ссылки и примечания:
1. Глушко О.А. Экологическая безопасность: понятие и содержание (административно-правовой аспект). Краснодар, 2014. С. 67-68.
2. Там же. С. 68.
3. Мышко Ф.Г. Административно-правовые и организационные проблемы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 51-61.
4. Об охране окружающей среды : федер. закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (с изм. по состоянию на 29 декабря 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
5. Мышко Ф.Г. Указ. соч. С. 51-61.
6. Серов Г.П. Экологическая безопасность как составная часть национальной безопасности Российской Федерации [Электронный ресурс]. 11Р1_: http://rud.exdat.com/docs/index-656938.html (дата обращения: 05.04.2015).
7. Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007. С. 53-56.
8. Матузов Н.И. Правовая политика: сущность, концепция, реальность // Российская правовая политик : курс лекций. М., 2003. С. 77.
9. Магазинер Я.М. Общая теория права // Правоведение. 1999. № 4. С. 123.
10. Жеребцов А.Н. Указ. соч. С. 56.
11. Данный Межгосударственный экологический совет государств-участников СНГ является продолжателем идентичного органа, принявшего Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 г.
12. См., например, Соглашение о контроле за транзитной перевозкой опасных и других отходов от 12 апреля 1996 г. ; Соглашение об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов от 11 сентября 1998 г. ; Соглашение об информационном сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей природной среды от 11 сентября 1998 г. ; Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга от 13 января 1999 г. ; и др.
