МЕТОДЫ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ: СОВРЕМЕННЫЙ ПОДХОД Текст научной статьи по специальности «Право»

КРИВЕЛЬСКАЯ Ольга Валентиновна,

заместитель заведующего кафедрой административного и финансового права по научной работе МГИМО МИД России, кандидат юридических наук, Москва,

e-mail: o.krivelskaya@inno.mgimo.ru

ЮСИНА Инесса Сергеевна,

студентка II курса факультета «Международное право и юридическое обеспечение международного энергетического сотрудничества» (Международный институт энергетической политики и дипломатии) Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»,

Москва,

e-mail: usina_i_s@my.mgimo.ru

DOI: 10.24412/2076-1503-2023-11-285-290 NIION: 2018-0076-11/23-895 MOSURED: 77/27-023-2023-11-895

МЕТОДЫ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ: СОВРЕМЕННЫЙ

ПОДХОД

Аннотация. В статье анализируется генезис методов административного права, исследуются современные тенденции, а также рассматриваются концептуальные подходы к их пониманию. Анализируются проблемные вопросы и дается собственное мнение о необходимости использования «мягких» методов правового регулирования.

Ключевые слова: административное право, методы, методы административного права, право, законодательство, предписание, запрет, дозволение.

KRIVELSKAYA Olga Valentinovna,

Deputy Head of the Department of Administrative and Financial Law for Research at MGIMO MFA of Russia, PhD in Law

YUSINA Inessa Sergeevna,

2nd year student Faculty of International Institute of Energy Policy and Diplomacy of MGIMO University (MIEP MGIMO), Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Education "Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation

METHODS IN ADMINISTRATIVE LAW: MODERN APPROACH

Annotation. The article analyzes the genesis of methods of administrative law, examines modern trends of methods, and considers conceptual approaches to their understanding. It also considers problematic issues and gives its own opinion on this matter about the need to use "soft" methods of legal regulation.

Key words: administrative law, methods, methods of administrative law, law, legislation, prescription, prohibition, permission.

В сфере административного права существует множество важных, а также дискуссионных вопросов. Среди них особое значение имеют методы данной отрасли

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023

права. Некоторые исследователи отмечают факт того, что предмету методологического исследования уделяется относительно мало внимания в юридической литературе. Тем не менее, крайне

важно признать, что разработка методологии для понимания административных и правовых концепций играет ключевую роль современного развития.

Создание структурированной методологии для понимания административных и правовых явлений приносит практическую пользу. Это повышает способность решать множество реальных проблем. К ним относятся эффективное применение норм административного права и применение связанных с ними актов. Кроме того, надежная методология помогает прогнозировать эволюцию административных и правовых механизмов регулирования общественных отношений, помимо других важных соображений. Решая эти проблемы, административное право можно сделать более гибким, эффективным и адаптируемым к меняющимся потребностям общества.

Для начала важно отметить, что административное право является одной из важнейших отраслей правовой системы государства, а административное законодательство служит правовой основой построения и функционирования самой многочисленной ветви власти — исполнительной. [1] Кроме того, административное право изучает законодательство, которое по своему объему и масштабу значительно превышает законодательство любой другой отрасли, гарантирует ее осуществление честно, обоснованно и в рамках закона. Для достижения этих целей в административном праве используются различные методы, которые делают ее по-своему уникальной по сравнению с другими отраслями права. В общем виде метод представляет собой определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. [1] В сфере права правовое регулирование включает в себя три основных инструмента, которые достаточно активно применяются на практике и играют важную роль:

1. предписание,

2. запрет,

3. дозволение. [2]

Эти элементы в совокупности формируют суть правового влияния на общественные дела.

Предписание, как один из этих инструментов, служит директивной силой в рамках законодательства. В нем описывается, какие именно действия или модели поведения ожидаются и требуются в данном контексте, а также устанавливаются определенные руководящие принципы, которым должны следовать отдельные лица и организации, которые указаны в законе. Предписания, по сути, определяют поведение субъекта права, гарантируя, что оно придерживается установленных норм и предписаний. Так, например, уполномоченный контролирующий орган может вынести

предписание на устранение нарушений пожарной безопасности и в соответствии с ним, контролируемый субъект должен исправить все в необходимые сроки.

С другой стороны, запрет действует как сдерживающий элемент. Он определяет, какие именно действия или поведение явно запрещены законом, обозначая границы приемлемого поведения. Запрет, устанавливающий, что запрещено, гарантирует целостность общественных норм и правовых принципов, существующих в обществе. Это служит обретённой гарантией от тех действий, которые могут нарушить структуру функционирующего общества. Так, в качестве примера запрета можно привести запрет на пропаганду и публичное демонстрирование нацисткой атрибутики или символики - ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях. [3] Напротив, дозволение открывает возможности в рамках правовой системы. Оно предоставляет физическим или юридическим лицам свободу заниматься деятельностью или совершать поступки, которые в противном случае были бы запрещены. Так, например, статья 23 Федерального закона «О полиции» допускает применение сотрудниками полиции огнестрельного оружия. [4] При этом важно обратить внимание на особую взаимосвязь в данном случае двух методов -запрета и дозволения, поскольку применять оружие можно не всегда, а только в исключительных случаях, среди которых можно выделить, например:

- для освобождения заложников,

- для защиты граждан от нападения, опасного для их жизни,

- для остановки транспортного средства путем повреждения и др.

Отдельно указывается, что оружие запрещено использовать в отношении женщин, несовершеннолетних, а также лиц, с явными признаками инвалидности (за исключением совершения данными лицами нападения). [5]

Вместе эти три столпа - предписание, запрет и дозволение - составляют фундаментальные строительные блоки правового влияния на общественные дела. Они направляют, сдерживают и наделяют полномочиями, формируя достаточно сложную сеть правил и предписаний, которые управляют обществом. Важно отметить, что каждая отрасль права обладает своими особенностями и методами регулирования. Так, например, запреты в основном относятся к уголовному праву, в то время как дозволение обычно связаны с гражданским правом (как и превалирует императивный метод в уголовном праве, а диспозитивный в гражданском). Однако стоит отметить, что запреты

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023

и предписания также присутствуют в гражданском законодательстве точно так же, как дозволения могут быть определены в уголовном законодательстве.

Отличительный характер административно-правового регулирования неразрывно связан с природой государственного управления как юридически авторитетной деятельности. В сфере административно-правового регулирования метод управления опирается на полномочия или властные предписания, издаваемые компетентным административным органом. Эти предписания по своей сути являются односторонними и представляют собой выраженную волю административного органа. В основе методологии административного права лежит отличительная черта — использование предписаний. Эти предписания представляют собой прямые механизмы административного воздействия. Их суть заключается в наделении одной стороны административных отношений юридически значимыми полномочиями, которые затем направляются другой стороне. Л.Л.Попов в своем учебнике «Административное право» называет их «командами», мостиком к формуле «власть-подчинение». [6]

В совокупности вышеназванные способы воздействия можно свести к двум основным методам правового регулирования, свойственным для абсолютно всех отраслей российского права. Такими методами являются: императивный метод и диспозитивный метод. В административном праве используется двойной подход, при котором используются оба метода. Однако преобладает императивный метод, это подчеркивает авторитетный и директивный характер административного права, поскольку оно опирается на твердое осуществление юридически закрепленных полномочий по регулированию административных отношений.

Среди принципов реализации административного права выделяют следующие основные:

1) иерархичность построения субъектов и каждого их отношения;

2) уровень подзаконности деятельности каждого процесса;

3) использование функционального и специализированного характера деятельности;

4) участие граждан и их объединений в государственном управлении;

5) проведение властных полномочий профессионально работающим аппаратом управления.

Соответственно, исходя из данных принципов можно осознать особенности правового регулирования административно-правовых отношений, что непосредственно выражается и в методах

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023

правового регулирования. Основная суть методологии административного права заключается в присущем сторонам дисбалансе, вовлеченным в эти отношения, которые в основе своей характеризуются иерархической структурой - отношениями между вышестоящими и подчиненными. В этой динамике один участник административных отношений проявляет свою волю, чтобы влиять на поведение другого, тем самым устанавливая иерархию власти.

Методы управления в административном праве бывают прямыми (административными) и регулирующими (экономическими). Последние нередко называют методами «косвенного управления». [7] Прямые методы отличаются односторонним, властным воздействием субъекта на объект государственного управления, то есть на граждан, юридических лиц и т.д. Государственно-властный субъект принимает правовые акты, которые обязательны для исполнения вышеперечисленными лицами (прямое воздействие). Неисполнение постановления, приказа, распоряжения является нарушением и может повлечь за собой применение к виновному объекту мер принуждения. Если говорить о методах, регулирующих (экономических), то они осуществляются стимулированием каким-либо материальным благом так, что объект управления самостоятельно начинает действовать в соответствии с законом. Экономическими их называют, потому что стимулируется именно экономическая, то есть материальная заинтересованность объекта государственного управления.

В литературе традиционно рассматриваются два универсальных метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение [8]. Убеждение, в свою очередь, направлено на то, чтобы объекты государственного управления сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Они добровольно подчиняются юридическим актам, если понимают цели и задачи властной деятельности и одобряют их. Принуждение, как мы знаем, свойственно любой власти. Его цель -заставить конкретные субъекты права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий. [9] Принуждение является методом, формирующим отношения власти-подчинения между субъектом государственно-властного принуждения и объектом, на который он, в свою очередь, воздействует. В демократическом государстве также не обойтись без такого метода как поощрение. Поощрение — метод административного права, с помощью которого властный субъект, влияя на интерес подвластного объекта, может «заставить» его совершать определенные,

полезные с его точки зрения действия, т.к. его интересуют те материальные (или иные) вознаграждения (выгоды), которые он может получить при выполнении всех обязательных для него предписаний.

Самые распространенные - это, безусловно, материальные поощрения. В вузах и в иных учебных заведениях студентам повышаются размеры стипендий, сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие-офицеры награждаются именными оружием и т.д. [9] Например, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [10] за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:

1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;

4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;

5) поощрение Правительства РФ;

6) поощрение Президента РФ;

7) присвоение почетных званий Российской Федерации;

8) награждение знаками отличия Российской Федерации;

9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.

Также в административном праве прослеживается большое количество рекомендательных норм (то есть не содержащих юридически обязательных предписаний). Это, например, рекомендации по применению санкций за нарушения природоохранного и налогового законодательства. [10]

При изучении методов, используемых в административном праве, стало очевидно, что в эпоху модернизации государственного управления современное административное право выходит за рамки традиционных односторонних авторитарных методов воздействия. Вместо этого теперь она включает в себя инновационные юридические методы, направленные на согласование интересов и намерений участников административных отношений, способствуя формированию чувства равенства между этими участниками. Демократичность сущности методов административно-правового регулирования легко раскрывается с помощью правовых средств воздействия на административно-правовые отношения, напри-

мер, предоставлением возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме, а также предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать (или не совершать) предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий. [11]

Известные примеры, где новые административные методы находят применение, включают предоставление государственных (общедоступных) услуг, исполнение административных контрактов, государственные концессии и другие подобные контексты. В этих сценариях административное право стремится обеспечить баланс, способствуя равноправным отношениям между вовлеченными сторонами. Этот сдвиг в подходе символизирует эволюционирующий ландшафт административного права, где акцент делается на сотрудничестве и справедливости, что соответствует потребностям модернизированного государственного управления. Многие исследователи отмечают, что, административное право, как юридическая дисциплина, обладает динамичным характером, постоянно адаптируя свой предмет и методологии в соответствии с изменениями, происходящими в государстве и системе публичного управления. Эти корректировки согласуются с преобладающей политической и государственной политикой страны.

В не столь отдаленном прошлом ключевым моментом был переход от постсоветского административного права к более демократичным и ориентированным на верховенство закона административным рамкам. Однако в настоящий момент, в связи с продолжающимися политическими и правовыми преобразованиями, наблюдается заметная консолидация власти федерального центра. Этот сдвиг соответствует централизации государственной вертикали исполнительной власти, что приводит к усилению влияния и доминирования государственных интересов в различных сферах общественной жизни. Укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации способствует более эффективному решению проблем в сфере государственного управления. Примечательно, что это укрепленное центральное управление воспринимается как символ сильной и жизнестойкой России, и это мнение на протяжении длительного периода времени разделяли видные общественные и политические деятели.

В современном ландшафте управления зависимость от императивных методов воздействия уменьшилась. Управление в современных условиях предполагает нечто большее, чем про-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023

сто отдачу приказов; оно включает в себя использование более «мягких» подходов и экономических стимулов для воздействия на субъект управления. В таких сценариях объект административного воздействия становится по своей сути инвестированным в достижение положительных управленческих результатов. В этом контексте становится очевидным, что метод служит ключевым связующим звеном между сторонами, участвующими в соответствующих взаимодействиях в процессе управления или правоохранительной деятельности. В результате становится необходимым поэтапное внесение изменений в действующее законодательство, уточняющее набор правовых инструментов, доступных для эффективного оказания влияния. Такая адаптация необходима в постоянно меняющемся ландшафте современного управления.

В современных условиях распространенность дозволения в рамках административно-правового регулирования растет. Эта тенденция является следствием отхода государства от жесткого административного и правового регулирования во многих аспектах экономической и социокультурной сфер. В этом контексте дозволения приобретают все большее значение и постепенно превращаются в ключевой элемент механизма административного и правового регулирования. Дозволения теперь применимы к широкому кругу заинтересованных сторон, расширяя их охват как граждан, так и должностных лиц. Эта трансформация отражает растущую роль и значение разрешений в современной административной и юридической практике. Таким образом, такое динамичное взаимодействие правовых инструментов отражает сложную и эволюционирующую природу права, гарантируя, что оно остается живой, адаптируемой структурой, отвечающей меняющимся потребностям и вызовам нашего мира.

Совершенствование процесса управления неразрывно связано с совершенствованием используемых методов. В современном государственном управлении требуется опора на императивные методы воздействия, но также необходимо, чтобы субъект государственного управления мог влиять на объект управления посредством использования «мягких» подходов и экономических стимулов. Примечательно, что тогда объект административного воздействия становится активным участником достижения управленческих целей. Административное право продолжает развиваться, адаптируясь к постоянно меняющимся потребностям современного общества, сохраняя при этом тонкий баланс между государственной властью и правами личности.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023

Список литературы:

[1] Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. БЗО Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. С. 15.

[2] Рассказов Л.П. Теория государства и права: углубленный курс: Учебник. — М.: РИОР: ИНФРА-М, 2015. — С. 447-448.

[3] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ.

[4] Административное право. Под ред. Попова Л.Л. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. — 703 с.

[5] Административное право. Под ред. Попова Л.Л. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. — 703 с.

[6] Общее административное право : учебник : в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова ; Воронежский государственный университет. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016. С. 626.

[7] Административное право. Под ред. Попова Л.Л. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. — 703 с.

[8] Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. БЗО Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. С. 418.

[9] Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ.

[10] Кузякин С.В., Кузякин Ю.П Административное право Российской Федерации : учеб. пособие для бакалавров / С.В. Кузякин, Ю.П. Кузякин.

- Одинцово : АНОО ВО ОГУ, 2015. С. 52.

[11] Общее административное право : учебник : в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова ; Воронежский государственный университет. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - Воронеж : Издательский дом ВГУ, 2016. С. 109.

Spisok literatury:

[1] Bahrah D. N., Rossinskij B. V., Starilov YU. N. BZO Administrativnoe pravo: Uchebnik dlya vuzov.

— 3-e izd., peresmotr, i dop. — M.: Norma, 2007. S. 15.

[2] Rasskazov L.P. Teoriya gosudarstva i prava: uglublennyj kurs: Uchebnik. — M.: RIOR: INFRA-M, 2015. — S. 447-448.

[3] Kodeks Rossijskoj Federacii ob administra-tivnyh pravonarusheniyah" ot 30.12.2001 N 195-FZ.

[4] Administrativnoe pravo. Pod red. Popova L.L. 2-e izd., pererab. i dop. - M.: YUrist", 2005. — 703 s.

[5] Administrativnoe pravo. Pod red. Popova L.L. 2-e izd., pererab. i dop. - M.: YUrist", 2005. — 703 s.

[6] Obshchee administrativnoe pravo : ucheb-nik : v 2 ch. / pod red. YU. N. Starilova ; Voronezhskij gosudarstvennyj universitet. - 2-e izd., peresmotr. i dop. - Voronezh: Izdatel'skij dom VGU, 2016. S. 626.

[7] Administrativnoe pravo. Pod red. Popova L.L. 2-e izd., pererab. i dop. - M.: YUrist", 2005. — 703 s.

[8] Bahrah D. N., Rossinskij B. V., Starilov YU. N. BZO Administrativnoe pravo: Uchebnik dlya vuzov.

— 3-e izd., peresmotr, i dop. — M.: Norma, 2007. S. 418.

[9] Federal'nyj zakon "O gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe Rossijskoj Federacii" ot 27.07.2004 N 79-FZ.

[10] Kuzyakin S.V., Kuzyakin YU.P Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii : ucheb. posobie dlya bakalavrov / S.V. Kuzyakin, YU.P. Kuzyakin. -Odincovo : ANOO VO OGU, 2015. S. 52.

[11] Obshchee administrativnoe pravo : uchebnik : v 2 ch. / pod red. YU. N. Starilova ; Voronezhskij gosudarstvennyj universitet. - 2-e izd., peresmotr. i dop. - Voronezh : Izdatel'skij dom VGU, 2016. S. 109.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023