CC BY
29G©4 ТЕОРИЯ УПРАВЛЕНИЯ ^D
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-1-234-237 NIION: 2018-0076-1/23-37 MOSURED: 77/27-023-2023-1-37
ХАЙРОВ Айрат Дамирович,
аспирант кафедры конституционного и административного права юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, e-mail: ajrathajrov@gmail.com
Научный руководитель: ХАБИБУЛЛИНА Гульнара Рушановна,
доктор юридических наук, профессор, е-mail: mail@law-books.ru
К ВОПРОСУ О МЕСТЕ ПРИНЦИПА ГЛАСНОСТИ В СИСТЕМЕ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В настоящее время в правовой доктрине сложились заметные разногласия по вопросам о предмете правового регулирования принципа гласности, в качестве которого может выступать вся система государственного управления или его отдельное звено, принадлежности принципа гласности к системе принципов государственного управления или принципов правового регулирования отношений в сфере государственного управления, конкретном месте принципа гласности при организационно-правовом воздействии на сферу государственного управления, одновременном нахождении рассматриваемого принципа среди общих и организационных принципов системы государственного управления или правового регулирования отношений в данной сфере и т.д.
В виду этого, в статье автором исследуются сложившиеся противоречивые представления о пределах действия и функциональном назначении принципа гласности в сфере государственного управления.
Ключевые слова: государственное управление, система государственного управления, принципы государственного управления, система принципов государственного управления, принцип гласности, принципы правового регулирования отношений в сфере государственного управления.
TO THE QUESTION OF THE PLACE OF THE PRINCIPLE OF PUBLICITY IN THE SYSTEM OF PRINCIPLES OF PUBLIC ADMINISTRATION
Annotation. Currently, legal doctrine has developed notable disagreements on the subject of legal regulation of the principle of publicity, which can be the entire system of public administration or its separate link, the principle of publicity to the system of principles of public administration or principles of legal regulation of relations in the field of public administration, a specific place of the principle of publicity in the organizational and legal impact on the sphere of public administration, at the same time finding the principle under consideration among the general and organizational principles of the system of public administration or legal regulation of relations in this area, etc.
In view of this, the author studies the existing contradictory ideas about the limits of action and the functional purpose of the principle of transparency in the field of public administration.
Key words: public administration, system of public administration, principles of public administration, system of principles of public administration, principle of publicity, principles of legal regulation of relations in the sphere of public administration.
KHAYROV Ayrat Damirovich,
graduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law, the Faculty of Law, Kazan (Volga Region) Federal University
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
В юридической и иных общественных науках система управления, одним из элементов которой выступают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, рассматривается в качестве неотъемлемого атрибута общества и (или) государства, определяющего содержание таких понятий, как публичное управление[1], публичное администрирование, государственное и муниципальное управление, государственное управление[2], государственное администрирование^] и пр.
Одним из ключевых среди рассматриваемых категорий является государственное управление, имеющее как нормативное, так и научно-теоретическое обоснование. При этом в общей теории государственного управления сложились неоднозначные представления о видах принципов государственного управления как исходных началах, отражающих, как отмечают С.Н. Братановский и Д.В. Деменчук, сущность и внутреннюю согласованность элементов системы государственного управления[4], частью которой выступают исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации.
Прежде всего обращает внимание тот факт, что далеко не все авторы разделяют точку зрения о том, что интегральный по своей природе принцип гласности входит в систему принципов государственного управления.
В частности, О.М. Рой относит к основополагающим принципам формирования системы государственного управления относит разделение властей, субсидиарность, суверенность, компле-ментарность, демократизм и гомогенность[5]. По мнению Д.В. Пожарского и И.А. Андреевой общими принципами государственного управления, определяющими стратегию, тактику и содержание данного вида человеческой деятельности, выступают законность, профессионализм и ответственность, разделение властей, демократизм и гуманизм[6]. В.Н. Романов и В.В. Кузнецов полагают, что принципами государственного управления следует признать выборность граждан на государственные должности и их свободная сменяемость, отсутствие привилегий у государственных служащих, обязательная отчетность перед обществом и общественный контроль за государственным управлением[7]. С.В. Кузякин и Ю.П. Кузякин считают, что принципами государственного управления являются демократизм, законность и федерализм (общие (конституционные) или социально-политические принципы), а также нормативного установления функций и полномочий исполнительной власти, централизации и децентрализации, отраслевого управления, межотраслевого управления, территориального управления, коллегиальности и единоначалия (организационные принципы)[8]. Аналогично Ю.Н.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
Старилов выделяет общие принципы государственного управления и одновременно руководящие идеи организации и деятельности исполнительной власти, к которым относит, во-первых, группу конституционных принципов в лице участия политических партий в управлении, демократизм или народовластие, законность и федерализм, и, во-вторых, организационные начала в виде распределения и нормативного установления функций и полномочий, сочетания централизации и децентрализации, отраслевого управления, межотраслевого управления, территориального управления, линейности и функциональности, коллегиальности и единоначалия[9].
Другая фундаментальная точка зрения связана с признанием принципа гласности в качестве руководящего начала государственного управления, однако, его масштаб и область применения трактуются неоднозначно.
В частности, С.Н. Братановский и Д.В. Деменчук выделяют группу конституционных принципов государственного управления, выражающих социально-политическую сущность данного явления, к числу которых, наряду с единым принципом учета общественного мнения и гласности, также ими относятся участие политических партий в управлении, демократизм, законность, федерализм, приоритет прав, свобод и законных интересов граждан, равноправие граждан на участие в государственном управлении[10][11]. В такой интерпретации принцип гласности в большей мере относится к пониманию государственного управления как политико-административного явления в его широком понимании. Следовательно, действие данного принципа распространяется на множество субъектов отношений властного характера и содержания, регулируемых конституционными и иными правовыми нормами.
Другой автор, И.А. Кеня, на наш взгляд, разграничивает принципы государственного управления и принципы правового регулирования отношений в сфере государственного управления: если первые выражают объективные закономерности и затрагивают существенные стороны организации государственного управления (его формы, методы и процесс управления), то вторые - упорядочивают, развивают и совершенствуют общественные связи, возникающие в процессе осуществления уполномоченными субъектами (прежде всего, государственными органами и должностными лицами) своих полномочий и реализации функ-ций[12]. По мнению указанного автора, особенность руководящих идей и предпосылок правового регулирования отношений в сфере государственного управления заключаются в том, что они являются парными и наряду с принципом гласности в сочетании с принципом взаимодействия включают: принцип законности и принцип ответ-
ственности, принцип самостоятельности и принцип субсидиарности, принцип коллегиальности и единоначалия и принцип двойного подчинения.
В соответствии с точкой зрения В.И. Осей-чука, который также, как и предыдущий автор, разграничивает понятие принципов государственного управления и принципов правового регулирования сферы государственного управления, в систему последних без какой-либо классификации включает принцип гласности, а также принципы верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, народовластия, ответственности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, функционально-отраслевой, двойного подчинения, линейно-функциональный, сочетания коллегиальности и единоначалия, плановости, научности и эффективности[13].
Согласно позиции Н.Г. Каннуниковой принципы государственного управления воплощают основные требования, предъявляемые к внутренним и внешним функциям аппарата управления, одним из которых выступает гласность, относящаяся к группе руководящих, начал, отражающих степень участия граждан в государственном управлении, вместе с группой принципов, как - то: равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения, профессионализм и компетентность государственных служащих, открытость государственный службы и ее подконтрольность обществу[14]. Таким образом, авторский подход заключается в ограничении понимания государственного управления преимущественно рамками служебно-административ-ного явления, а сферы действия принципа гласности областью их профессиональной деятельности (служебным правом как внутриотраслевым образованием административного права).
Наконец, существуют взгляды, согласно которым принцип гласности вводится в систему принципов государственного управления, однако, сфера его действия ограничивается исключительно организационными связями между субъектами данного вида деятельности.
Так, А.С. Телегин подчеркивает, что гласность по своей природе является организационным принципом государственного управления наряду с отраслевым, территориальным и иными исходными идеями управления государственными делами, которые в своей совокупности характеризуют связи между звеньями системы государственного управления и определяют основы построения его аппарата[15].
В свою очередь, ряд авторов (Ф.М. Мазурин, К.Г. Прокофьев, В.П. Сальников) считают, что сложилась группа специальных принципов административно-правовой деятельности как процесса
профессионального организационно-регулирую-щего воздействия на общественные отношения, решения общих, групповых и частных дел, выполнения управленческих решений, к которым вместе с принципом гласности и открытости в деятельности субъектов государственного управления относятся представительство интересов граждан во всех звеньях государственного управления, разделение властей, профессионализм и компетентность, законность, демократизм, взаимодействия между различными звеньями государственного управления и гражданским обществом[16]. При этом авторы к числу общих или социально-политических принципов государственного управления относят демократизм, законность, объективность, научность, федерализм, разделение властей и эффективность[17].
Итак, можно констатировать, что сложились противоречивые представления о пределах действия и функциональном назначении принципа гласности в сфере государственного управления. При этом полагаем, что принцип гласности, который, как правило, в теории государственного управления именуют принципом гласности и открытости или принципом гласности и открытости деятельности субъектов государственного управления, а также принципом учета общественного мнения и гласности в государственном управлении, являющийся интегральным по своей природе (общим, межотраслевым, отраслевым), может рассматриваться как принцип системы государственного управления и одновременно правового регулирования отношений в сфере государственного управления. Рассмотрение принципа гласности исключительно в качестве принципа правового регулирования отношений в области государственного управления ограничивает его действие только рамками нормативно-правовой подсистемы данного сложного образования.
Список литературы:
[1] Купряшин Г.Л. Публичное управление. // Политическая наука. 2016. №2. С.103.
[2] Глушакова О.В., Вайсберг Я.Л. О сущности, содержании и соотношении понятий «государственное управление», «социальное управление», «публичное управление» // Экономика. Менеджмент. Инновации. 2013. №6. С.2-9.
[3] Волчкова Л.Т., Минина В.Н. Реформирование государственного управления в контексте основных тенденций развития современного общества // Государственное управление. Электронный вестник 2006. №7.
[4] Братановский С.Н., Деменчук Д.В. Принципы государственного управления // Научно-практический журнал «Гуманизация образования». 2018. № 6. С.20-21.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
[5] Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления бУчебное пособие 4-е изд. Стандарт третьего поколения. СПб. Питер, 2013. С.17.
[6] Правовое обеспечение государственного и муниципального управления учебник / под общ. ред. Д.В. Пожарского; И.А. Андреева [и др.]. Москва: Управление МВД России, 2020. С.36.
[7] Романов В.Н., Кузнецов В.В. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие / В.Н. Романов, В.В. Кузнецов. Ульяновск: Ул ГТУ, 2008. С.19.
[8] Кузякин С.В., Кузякин Ю.П. Административное право Российской Федерации: учебное пособие для бакалавров / С.В. Кузякин, Ю.П. Кузякин. Одинцово: АНОО ВО ОГУ, 2015. С.25-28.
[9] Старилов Ю.А. Общее административное право: учебникб в 2 ч. / под ред. Ю.Н. Стари-лова; Воронежский государственный университет. 2-е изд, пересмотр. и доп. Воронеж: Изд. дом ВГУ, 2016. С.55-59.
[10] Братановский С.Н., Деменчук. Д.В. Принципы государственного управления // Научно-практический журнал «Гуманизация образования». 2018. № 6. С.21-24;
[11] Административное право России: учебник / С.Н. Братановский, К.М. Конджатулян, М.С. Братановская. М.: РИОР, 2018. С.21-24.
[12] Кеня И.А. Специфика правового регулирования отношений в сфере государственного управления // Российская юстиция. 2013. №4. С.65-67.
[13] Осейчук В.Н. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления6 учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / В.Н.Осейчук. М.6 Изд-во Юрайт, 2016. С.42-49.
[14] Каннуникова Н.Г. О понятии принципов государственного управления // Административное право и процесс. 2012. №2.
[15] Административное право: Учебник / под общ. ред. А.С. Телегина; Пермский государственный национальный университет. Пермь, 2020. С.16.
[16] Мазурин С.Ф., Прокофьев К.Г. Административное право: Учебное пособие / Под общ ред. В.П. Сальникова. СПб: Фонд «Университет», 2019. С.42-43.
[17] Мазурин С.Ф., Прокофьев К.Г. Административное право: Учебное пособие / Под общ ред. В.П. Сальникова. СПб: Фонд «Университет», 2019. С.39.
Spisok literatury:
[1] Kupryashin G.L. РиЬИ^пое ирга^ете. // Politicheskaya паика. 2016. №2. S.103.
[2] Glushakova О.^, Vajsberg YA.L. О sushch-nosti, soderzhanii i sootnoshenii ропуа^ «gosudarst-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2023
vennoe upravlenie», «social'noe upravlenie», «pub-lichnoe upravlenie» // Ekonomika. Menedzhment. Innovacii. 2013. №6. S.2-9.
[3] Volchkova L.T., Minina V.N. Reformirovanie gosudarstvennogo upravleniya v kontekste osnovnyh tendencij razvitiya sovremennogo obshchestva // Gosudarstvennoe upravlenie. Elektronnyj vestnik 2006. №7.
[4] Bratanovskij S.N., Demenchuk D.V. Principy gosudarstvennogo upravleniya // Nauchno-praktich-eskij zhurnal «Gumanizaciya obrazovaniya». 2018. № 6. S.20-21.
[5] Roj O.M. Osnovy gosudarstvennogo i munic-ipal'nogo upravleniya 6Uchebnoe posobie 4-e izd. Standart tret'ego pokoleniya. SPb. Piter, 2013. S.17.
[6] Pravovoe obespechenie gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya uchebnik / pod obshch. red. D.V. Pozharskogo; I.A. Andreeva [i dr.]. Moskva: Upravlenie MVD Rossii, 2020. S.36.
[7] Romanov V.N., Kuznecov V.V. Sistema gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya: uchebnoe posobie / V.N. Romanov, V.V. Kuznecov. Ul'yanovsk: Ul GTU, 2008. S.19.
[8] Kuzyakin S.V., Kuzyakin YU.P. Administra-tivnoe pravo Rossijskoj Federacii: uchebnoe posobie dlya bakalavrov / S.V. Kuzyakin, YU.P. Kuzyakin. Odincovo: ANOO VO OGU, 2015. S.25-28.
[9] Starilov YU.A. Obshchee administrativnoe pravo: uchebnik6 v 2 ch. / pod red. YU.N. Starilova; Voronezhskij gosudarstvennyj universitet. 2-e izd, peresmotr. i dop. Voronezh: Izd. dom VGU, 2016. S.55-59.
[10] Bratanovskij S.N., Demenchuk. D.V. Principy gosudarstvennogo upravleniya // Nauchno-prak-ticheskij zhurnal «Gumanizaciya obrazovaniya». 2018. № 6. S.21-24;
[11] Administrativnoe pravo Rossii: uchebnik / S.N. Bratanovskij, K.M. Kondzhatulyan, M.S. Bra-tanovskaya. M.: RIOR, 2018. S.21-24.
[12] Kenya I.A. Specifika pravovogo reg-ulirovaniya otnoshenij v sfere gosudarstvennogo upravleniya // Rossijskaya yusticiya. 2013. №4. S.65-67.
[13] Osejchuk V.N. Pravovoe obespechenie gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya6 uchebnik i praktikum dlya bakalavriata i magistratury / V.N.Osejchuk. M.6 Izd-vo YUrajt, 2016. S.42-49.
[14] Kannunikova N.G. O ponyatii principov gosudarstvennogo upravleniya // Administrativnoe pravo i process. 2012. №2.
[15] Administrativnoe pravo: Uchebnik / pod obshch. red. A.S. Telegina; Permskij gosudarstvennyj nacional'nyj universitet. Perm', 2020. S.16.
[16] Mazurin S.F., Prokof'ev K.G. Administrativnoe pravo: Uchebnoe posobie / Pod obshch red. V.P. Sal'nikova. SPb: Fond «Universitet», 2019. S.42-43.
[17] Mazurin S.F., Prokof'ev K.G. Administrativnoe pravo: Uchebnoe posobie / Pod obshch red. V.P. Sal'nikova. SPb: Fond «Universitet», 2019. S.39.
