CC BY
204УДК 342.9
ФАРИКОВА Е.А.
ФОРМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: государственное управление, публичное управление, административно правовые отношения, контроль и надзор, административное право, правовое регулирование, формы правового регулирования, формы административно-правового регулирования.
В статье проанализированы основные подходы к определению форм правового регулирования. Общетеоретические положения экстраполированы на отношения в сфере государственного управления с учетом специфики предмета административного права. Выявлены основные проблемы правового регулирования в сфере государственного управления. Отмечено, что что формой правового регулирования отношений в сфере государственного управления именуется внешнее выражение правовых средств, которые используются для регулирования административных правоотношений. Анализ теоретических положений и практики показал, во-первых, отсутствие достаточного количества исследований в области изучения форм административно-правового регулирования, а также отсутствие единого понятийного аппарата. Во-вторых, формы административно-правового регулирования имеют существенные отличительные черты, которые обусловлены публичным характером отрасли. Особенно ярко такие различия отражаются на индивидуальном уровне правового регулирования в сфере государственного управления.
FARIKOVA, E.A.
FORMS OF LEGAL REGULATION OF THE RELATIONS IN THE PUBLIC ADMINISTRATION SPHERE
Keywords: public administration, administrative-legal relations, monitoring and supervision, administrative law, legal regulation, forms of legal regulation, forms of administrative-legal regulation.
In the article analyzes the main approaches to determining the forms of legal regulation. General theoretical provisions are extrapolated to public administration relations, taking into account the specifics of the administrative law subject. It identified the main problems of forms of legal regulation in the sphere of public administration. It is noted that the form of legal regulation of relations in the field of public administration refers to the external expression of legal means that are used to regulate administrative legal relations. The analysis of theoretical principles and practice showed, firstly, the lack of a sufficient number of studies in the field of studying forms of administrative regulation, as well as the lack of a single conceptual framework. Secondly, the forms of administrative regulation have significant distinctive features, which are due to the public nature of the industry. Such differences are especially pronounced at the individual level of legal regulation in the field of public administration.
Государственное управление - это глобальное социально-правовое явление, охватывающее практически все сферы деятельности современного общества. Необходимость изучения основ государственного управления с точки зрения права продиктована динамикой развития социальных отношений между индивидуальными и коллективными субъектами. Как подчеркивает Л.В. Комарова, все предыдущие процессы модернизации российского общества оказались незавершенными, вызывая катастрофические социальные противоречия, а в настоящее время впервые модернизация происходит поступательно, приводя к завершению многолетней российской трансформации [1, с.4]. Эти выводы распространяются и на сферу государственного управления в России как многоуровневую, разноплановую систему отношений, нуждающихся в тщательном правовом регулировании.
Управление представляет собой «функцию сложных организованных систем любой природы, обеспечивающую сохранение их структуры, поддержание режима деятельности, направленной на реализацию их программных целей» [2, с.6]. Государство, как выработанная общечеловеческим опытом наиболее универсальная организация политической власти и система воздействия на общественные явления и процессы, распространяет это воздействие на все сферы жизнедеятельности. В науке административного права государственное управление рассматривается в двух аспектах. В широком смысле государственное управление подразумевает регулирующую деятельность государства в целом (деятельность представительных органов государственной власти, судов, прокуратуры и иных органов), а в узком - административную деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне Российской Федерации и ее субъектов [3, с.16, 18]. В узком смысле государственное управление, а точнее, общественные отношения, складывающиеся в данной области, выступают предметом регулирования административного права.
Ввиду развития административных правоотношений, административного законодательства, преобразования объекта административно-правового регулирования, интерес к основным положениям административно-правового регулирования возрастает в последние годы.
Наука административного права при определении основных отраслевых понятий базируется на наиболее общих терминах, выработанных теорией права. Для начала необходимо определить, что представляет собой собственно правовое регулирование. В теории права под таковым понимается «регламентация общественных отношений посредством установленных общеобязательных правил поведения и основанных на них предписаний индивидуального значения, обеспеченных государственной охраной, защитой, а в необходимых случаях государственным принуждением» [4, с.308].
Одной из важнейших характеристик правового регулирования, в том числе административных отношений, выступают его формы.
Формы правового регулирования - это общеправовая категория, которая, несмотря на свою универсальность, весьма редко освещается в литературе по теории права и, тем более, в отраслевых правовых науках. Форма правового регулирования может быть определена как воплощение вовне правовых средств, которые используются для регулирования общественных отношений.
В теории правового регулирования общепризнанной является классификация форм правового регулирования на нормативное и индивидуальное [5, с.345]. В то же время следует отметить, что в доктрине, как правило, для обозначения указанных явлений чаще всего используется категория «виды правового регулирования». Несмотря на это, представляется наиболее целесообразным выделять именно формы административно-правового регулирования, поскольку в данном случае отражены формы воплощения правовых средств, посредством которых происходит регуляция общественных отношений на нормативном и индивидуальном уровнях.
Сущность нормативного регулирования состоит в том, что оно, как правило, является первичным, имеет общий характер, распространяет свое действие на все отношения определенного вида и на всех субъектов таких отношений. Так, нормы законодательства об административных правонарушениях устанавливают единые для всех критерии административной ответственности, состав административных правонарушений, определяют систему административных наказаний и др. Нормативное регулирование обоснованно считается важнейшей формой регулирования общественных отношений [6, с.51], поскольку благодаря данному уровню регулирования максимально обеспечивается выражение социальных интересов, сочетание публичного и частного.
Нормативное правовое регулирование административных отношений внутри государства реализуется на нескольких уровнях.
В России первый уровень нормативного административно-правового регулирования представлен Конституцией РФ [7]. В Основном законе государства определены базовые правовые принципы, основополагающие начала, на которых строится вся правовая система России, в том числе в сфере государственного управления. Непосредственное отношение к предмету административного права имеют конституционные положения, регламентирующие положение исполнительной власти как одной из ветвей власти.
Вторым уровнем нормативного административно-правового регулирования видятся федеральные конституционные законы. Например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [8] определяет основные положения правового статуса высшего органа исполнительной власти в нашей стране.
Третий уровень нормативного административно-правового регулирования составляют федеральные законы. Во-первых, это кодифицированные акты, такие как КоАП РФ [9]. Следует отметить, что в настоящее время ведется работа по разработке нового кодекса, устанавливающего административную ответственность [10]. Во-вторых, в России действует большое количество специальных законов, регулирующих административные правоотношения. В качестве примера можно обозначить Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и др. [11]
В условиях российского федерализма актуальность обретает выделение регионального законодательного регулирования административных правоотношений. Например, на территории Краснодарского края, помимо Устава [12] как ведущего нормативно-правового акта, устанавливающего основы государственного управления в регионе, действуют специальные
законы, регулирующие различные виды административных правоотношений (например, Закон Краснодарского края 17 июля 2003 г. № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» [13]).
Четвертый уровень нормативного административно-правового регулирования образуют подзаконные нормативно-правовые акты. В частности, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, различные ведомственные нормативные акты (приказы, постановления, директивы и др.). Особое место в системе нормативного административно-правового регулирования занимают акты федеральных органов исполнительной власти, поскольку имеют исключительное значение для регуляции административных правоотношений.
На уровне субъектов Российской Федерации также принимаются и действуют подзаконные нормативно-правовые акты в области государственного управления (например, постановления главы администрации субъекта Российской Федерации и др.).
Вопрос о нормативно-правовом регулировании органов местного самоуправления в области административных правоотношений является дискуссионным. Традиционно считается, что федерализм в России характеризуется двухуровневой системой власти: федеральной и региональной (субъектов Российской Федерации). С.А. Авакьян по данному поводу пишет, что на уровне местного самоуправления законодательство Российской Федерации не предусматривает разделения властей, следовательно, и выделения исполнительной власти [14, с.362]. В то же время А.Н. Кокотов отмечает, что «местное самоуправление в его конституционном закреплении - это своеобразный "третий" уровень российского федерализма» [15]. Это значит, что федеральный центр в равной мере может и должен опираться как на субъекты Российской Федерации, так и на муниципальные образования с целью удержания последних в русле единой государственной политики. Представляется, местное самоуправление все же выходит за рамки государственного управления и предмет регулирования административного права, образуя самостоятельную отрасль муниципального права. В связи с этим муниципальное правового регулирование не образует уровень нормативного административно-правового регулирования.
Второй формой правового регулирования отношений в сфере государственного управления является индивидуальное правовое регулирование. Оно вторично по отношению к нормативному, имеет более конкретный характер, направлено на ограниченный круг лиц.
В науке представлены различные подходы к классификации индивидуального правового регулирования.
Так, индивидуальное регулирование может осуществляться государственными органами, например, судами, другими органами государственной власти и их должностными лицами (субординационное регулирование). В рамках субординационного регулирования принято выделять индивидуальное судебно-правовое регулирование и индивидуальное административно-правовое регулирование [16, с.183]. Для первого характерно регулирование отношений судами (например, рассмотрение и разрешение судом дела об административном правонарушении), а для второго, соответственно, административными органами. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 192 ЖК РФ, лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами выдаются органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации. Решение о выдаче лицензии орган государственного жилищного надзора принимает по отношению к конкретному лицу - управляющей организации. Как отмечает В.П. Гавриков, лицензирующий орган вправе издавать распоряжения, обязательные для исполнения лицензиатом, которые воздействуют на обладателя лицензии и направляют его поведение в нужном направлении [17, с.66].
Индивидуальное регулирование может осуществляться и самими субъектами правоотношений, например, путем составления договоров, соглашений, контрактов (координационное регулирование). Такая разновидность индивидуального регулирования именуется в науке саморегулированием [5, с. 346]. К саморегулированию в таком понимании (т.е. как разновидности индивидуального регулирования) относят и локальное правовое регулирование, т.е. принятие различного рода уставов и иных основных документов регулирующего характера в рамках юридических лиц [5, с.347]. С другой стороны, некоторые ученые говорят о существовании локального нормативного правового регулирования, т.е. причисляют соответствующие акты к нормативным, имея в виду именно систему правил поведения, разработанных в организации [18, с. 76]. В.П. Малахов локальное правовое
регулирование рассматривает обособленно от нормативного и индивидуального, поскольку, по его мнению, оно сочетает в себе признаки первого и второго [19, с.108]. Противоречия в определении формы локального правового регулирования кроются, главным образом, в теоретическом вопросе отнесения локальных актов к источникам права.
Также следует отметить, что в сфере публичного права локальное правовое регулирование имеет свои особенности ввиду субъектного состава правоотношений. В административно-правовой практике существуют так называемые административные договоры [20, с.72]. Примером таких договоров могут быть соглашения об обмене информацией между различными ведомствами (например, Соглашение об информационном обмене между Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральной таможенной службой от 26 августа 2009 г. [21]).
Ряд ученых выделяют также смешанное правовое регулирование, которое характерно для ситуаций, когда нормативные и индивидуальные решения настолько взаимосвязаны, что разъединить их не представляется возможным (имеет распространение в странах англосаксонской правовой семьи) [22, с.180].
Помимо представленной классификации форм правового регулирования в науке существуют и иные. Например, собственно государственное и негосударственное; централизованное и децентрализованное; общее, ведомственное, местное и локальное правое регулирование; законодательное и подзаконное регулирование; федеральное и региональное и др. [23, с.5-6]
Подводя итог сказанному, отметим, что формой правового регулирования отношений в сфере государственного управления именуется внешнее выражение правовых средств, которые используются для регулирования административных правоотношений. Анализ теоретических положений и практики показал, во-первых, отсутствие достаточного количества исследований в области изучения форм административно-правового регулирования и, как следствие, отсутствие единого понятийного аппарата, единообразного подхода к основным вопросам правового регулирования отношений в сфере государственного управления. Во-вторых, формы административно-правового регулирования имеют существенные отличительные черты, которые обусловлены публичным характером отрасли. Особенно ярко такие различия отражаются на индивидуальном уровне правового регулирования в сфере государственного управления.
Литература и источники
1. Комарова Л.В. Социальное регулирование макролокальных геоэкономических систем: социально-философский анализ: автореф. дис. ... докт. филос. наук. Краснодар, 2012.
2. Давыдова Н.Ю. Административное право: учебное пособие. Оренбург: ОГУ, 2017.
3. Братановский С.Н. Административное право: учебник. М.: Юнити, 2015.
4. Радько Т.Н. Теория государства и права: учебник для бакалавров. М.: Проспект, 2014.
5. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: Юрайт-М, 2002.
6. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008.
7. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок) // СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4398.
8. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016 г.) // Российская газета. 1997. 23 декабря.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 24.04.2020 г.) // Российская газета. 2001. 31 декабря.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Проект Федерального закона (подготовлен Минюстом России 30 января 2020 г.)// ИПС «Гарант». - URL: https://base.garant.ru/56821718/. (дата обращения: 01.05.2020 г.).
11. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016 г.) // Российская газета. 2003. 31 мая.
12. Устав Краснодарского края от 10 ноября 1993 г. (ред. от 09.12.2019 г.). // Кубанские новости. 1994. 5 января.
13. Об административных правонарушениях: Закон Краснодарского края 17 июля 2003 г. № 608-КЗ // Кубанские новости. 2003. 29 июля.
14. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015.
15. По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1. 1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П // Российская газета. 2015. 14 декабря.
16. Власова Т.В. Теория государства и права: учебное пособие. - М.: Российская академия правосудия, 2011.
17. Гавриков В.П. Теория государственно-правового регулирования: результаты специального исследования // Международный журнал экспериментального образования. 2015. № 9.
18. Самигуллин В.К. Локальное нормативное регулирование в механизме современного правового регулирования общественных отношений // Вестник Восточной экономико-юридической гуманитарной академии. 2015. № 4 (78).
19. Малахов В.П. Теория государства и права: учебное пособие / под ред. A.M. Багмета. М.: Юнити-Дана, 2015. С. 108.
20. Aлексеев KA., Свиступов A.A., Станкевич Г.В. и др. Aдминистративное право: учебник. М.: Проспект, 2016.
21. Соглашение об информационном обмене между Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Федеральной таможенной службой от 26 августа 2009 г. N° 01-12/0026, N° ХВ-9888/07 // СПС «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=226969&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.857011965726 0524#04551937094998231/ (дата обращения: 16.02.2020 г.).
22. Носапепко Г.Ю., Рыбушкин Н.Н., Скоробогатов A.В., Краснов A^. Проблемы теории государства и права: учебник. Казань: Познание, 2013.
23. Пьянов KA. Консультации по теории государства и права. Тема: «Правовое регулирование и его механизм» // Сибирский юридический вестник. 2003. .1. С. 5-6.
References and Sources
1. Komarova L.V. Social'noe regulirovanie makrolokal'nyh geoekonomicheskih sistem: social'no-filosofskij analiz: avtoref. dis. ... dokt. filos. nauk. Krasnodar, 2012.
2. Davydova N.YU. Administrativnoe pravo: uchebnoe posobie. Orenburg: OGU, 2017.
3. Bratanovskij S.N. Administrativnoe pravo: uchebnik. M.: YUniti, 2015.
4. Rad'ko T.N. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik dlya bakalavrov. M.: Prospekt, 2014.
5. CHerdancev A.F. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik dlya vuzov. M.: YUrajt-M, 2002.
6. Tihomirov YU.A. Pravovoe regulirovanie: teoriya i praktika. M.: Formula prava, 2008.
7. Konstituciya Rossijskoj Federacii ot 12 dekabrya 1993 g. (s uchetom popravok) // SZ RF. 2014. .31. St. 4398.
8. O Pravitel'stve Rossijskoj Federacii: Federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 17 dekabrya 1997 g. . 2-FKZ (red. ot 28.12.2016 g.) // Rossijskaya gazeta. 1997. 23 dekabrya.
9. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30 dekabrya 2001 g. . 195-FZ (red. ot 24.04.2020 g.) // Rossijskaya gazeta. 2001. 31 dekabrya.
10. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah: Proekt Federal'nogo zakona (podgotovlen Minyustom Rossii 30 yanvarya 2020 g.)// IPS «Garant». - URL: https://base.garant.ru/56821718/. (data obrashcheniya: 01.05.2020 g.).
11. O sisteme gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 27 maya 2003 g. . 58-FZ (red. ot 23.05.2016 g.) // Rossijskaya gazeta. 2003. 31 maya.
12. Ustav Krasnodarskogo kraya ot 10 noyabrya 1993 g. (red. ot 09.12.2019 g.). // Kubanskie novosti. 1994. 5 yanvarya.
13. Ob administrativnyh pravonarusheniyah: Zakon Krasnodarskogo kraya 17 iyulya 2003 g. . 608-KZ // Kubanskie novosti. 2003. 29 iyulya.
14. Avak'yan S.A. Konstitucionnyj leksikon: gosudarstvenno-pravovoj terminologicheskij slovar'. M.: YUsticinform, 2015.
15. Po delu o proverke konstitucionnosti chastej 4, 5 i 5.1 stat'i 35, chastej 2 i 3.1 stat'i 36 Federal'nogo zakona «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» i chasti 1.1 stat'i 3 Zakona Irkutskoj oblasti «Ob otdel'nyh voprosah formirovaniya organov mestnogo samoupravleniya municipal'nyh obrazovanij Irkutskoj oblasti» v svyazi s zaprosom gruppy deputatov Gosudarstvennoj Dumy: Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 1 dekabrya 2015 g. 30-P // Rossijskaya gazeta. 2015. 14 dekabrya.
16. Vlasova T.V. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnoe posobie. - M.: Rossijskaya akademiya pravosudiya, 2011.
17. Gavrikov V.P. Teoriya gosudarstvenno-pravovogo regulirovaniya: rezul'taty special'nogo issledovaniya // Mezhdunarodnyj zhurnal eksperimental'nogo obrazovaniya. 2015. . 9.
18. Samigullin V.K. Lokal'noe normativnoe regulirovanie v mekhanizme sovremennogo pravovogo regulirovaniya obshchestvennyh otnoshenij // Vestnik Vostochnoj ekonomiko-yuridicheskoj gumanitarnoj akademii. 2015. . 4 (78).
19. Malahov V.P. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnoe posobie / pod red. A.M. Bagmeta. M.: YUniti-Dana, 2015. S. 108.
20. Alekseev I.A., Svistunov A.A., Stankevich G.V. i dr. Administrativnoe pravo: uchebnik. M.: Prospekt, 2016.
21. Soglashenie ob informacionnom obmene mezhdu Ministerstvom promyshlennosti i torgovli Rossijskoj Federacii i Federal'noj tamozhennoj sluzhboj ot 26 avgusta 2009 g. . 01-12/0026, . HV-9888/07 // SPS «Konsul'tantPlyus». - URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi7req =doc&base=LAW&n=226969&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.8570119657260524#04551937094998231/ (data obrashcheniya: 16.02.2020 g.).
22. Nosanenko G.Yu., Rybushkin N.N., Skorobogatov A.V., Krasnov A.V. Problemy teorii gosudarstva i prava: uchebnik. Kazan': Poznanie, 2013.
23. P'yanov N.A. Konsul'tacii po teorii gosudarstva i prava. Tema: «Pravovoe regulirovanie i ego mekhanizm» // Sibirskij yuridicheskij vestnik. 2003. .»1. S. 5-6.
ФАРИКОВА ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права СКФ ФГБОУВО «РГУП», г. Краснодар (farikova.ekaterina@yandex.ru)
FARIKOVA, EKATERINA A. - Ph.D. in Law, Associate Professor of Department of the Administrative and Financial Law of the North-Caucasus branch of the Russian State University of Justice (Krasnodar).
УДК: 343.346:347.763
БАКИШЕВ К.А.
ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ И ИНДИВИДУАЛИЗАЦИЯ НАКАЗАНИЯ ЗА АВТОТРАНСПОРТНЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ В УГОЛОВНОМ КОДЕКСЕ КАЗАХСТАНА
Ключевые слова: автотранспортное преступление, дифференциация и индивидуализация наказания.
Анализ системы автотранспортных уголовных правонарушений и практики ее применения показывает, что лишение свободы все еще является единственной мерой наказания в большинстве санкций статей УК (преимущественно, за деяния, повлекшие смерть человека, смерть двух и более лиц), а суды при назначении наказания за автотранспортное правонарушение не в полной мере реализуют положение ст. 52 УК РК об обязательном учете обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность и наказание виновного, чему в немалой степени способствует спорная редакция п. 1 ч. 2 ст. 55 УК РК. Для обеспечения дифференциации и индивидуализации наказания, автор аргументирует необходимость оптимизации системы наказаний за автотранспортные преступления путем включения в санкции соответствующих статей УК ограничения свободы, как альтернативного лишению свободы вида наказания, предлагает изменения в ст. 55 Уголовного кодекса РК и нормативное постановление Верховного суда РК «О практике применения судами уголовного законодательства по делам о преступлениях, связанных с нарушением правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств» от 29 июня 2011 г.
BAKISHEV, K.A.
DIFFERENTIATION AND INDIVIDUALIZATION OF PUNISHMENT FOR AUTOMOBILE TRASPORT CRIMES
б3
