АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ САНКЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ: АНАЛИЗ И СРАВНЕНИЕ Текст научной статьи по специальности «Право»

О^ ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

УДК - 342 ЕРЕМИН Игорь Дмитриевич,

ББК - 67 аспирант Российского экономического университета

имени Г.В. Плеханова

12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ САНКЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ:

АНАЛИЗ И СРАВНЕНИЕ

Аннотация. Административно-правовые санкции являются важной частью административно-правового регулирования, которое не в последнюю очередь зиждется на ряде принципов. Цель автора данной статьи - анализ и сравнение административно-правовых санкций и принципов их установления в Российской Федерации и ряде зарубежных государств.

Ключевые слова: право, административное право, административный процесс, административно-правовые санкции, принципы наложения административных санкций.

YEREMIN Igor Dmitrievich,

post-graduate student Plekhanov Russian Academy of Economics

ADMINISTRATIVELY-RIGHTFUL SANCTIONS IN RUSSIAN FEDERATION AND FOREIGN COUNTRIES: ANALYSIS AND COMPARISON

Annotation. Administrative sanctions is an important part of administratively-rightful regulation, which, not least of all, rests on some variety principles. The purpose of author of this article is analysis and comparison administratively-rightful sanctions and principles of their determination in Russian Federation and a variety foreign countries.

Keywords: law, administrative law, administrative process, administratively-rightful sanctions, principles of imposture administration sanctions.

Известно, что современный этап формирования института административной ответственности наступил с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [11]. Но, по мнению автора данной статьи, законодательство Российской Федерации об административной ответственности нуждается в ряде серьезных доработок.

Анализ современного федерального законодательства об административных санкциях показывает, что за время его действия оно претерпело значительные изменения. Так, с 2001 г. до начала 2017 г. в КоАП

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2017

РФ было внесено около пятисот поправок. При всем этом нескончаемое совершенствование КоАП РФ, к сожалению, не способствует повышению эффективности административно-правовой защиты. А искусственное раздувание федерального административного законодательства в области санкций вызывает эффект «печатной машинки» и не способствует стабильности административно-правовой системы [1, с. 165].

На взгляд автора статьи, современное законодательство Российской Федерации об административной ответственности характеризуется отсутствием внятной госу-

дарственной политики по формированию федерального и регионального законодательства в области административных правонарушений.

Согласно же официальной правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в постановлении от 12 мая 1998 г. № 14-П, введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния [16].

В данный момент происходит противоположное. Законодательство об административных правонарушениях стало эффективным инструментом принуждения как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях в качестве средства пополнения аналогичных бюджетов. При этом наблюдается тенденция не только к уменьшению количества административных правонарушений, но даже наоборот - к их росту.

На наш взгляд, законодатель должен определить пределы административной ответственности. Эти пределы должны выступать критериями законности всех административных норм в области правонарушений. В этом конкретном случае речь идет о принципах наложения административных санкций [5, с. 154].

Нужна такая система принципов, при реализации которой установится баланс публичных и частных интересов при установлении административной ответственности и которая в итоге изменит практику правового регулирования административной ответственности.

Научное осмысление принципов установления административных санкций и их законодательное закрепление приведут к полезному обновлению законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.

В условиях выдвижения Россией целей и фундаментальных идей дальнейшего развития страны принципы установления административной ответственности будут

главными началами, характеризующими содержание административного права в области санкций, закрепляющими закономерности его развития.

Более полувека назад И.А. Галаган говорил о необходимости законодательного закрепления принципов процесса по делам о проступках и их унификации: «Действенность любых принципов и их значение в правовом регулировании во многом обусловливается качественными особенностями правовых норм, в которых данные принципы находят свое выражение. От совершенствования последних полнее и глубже, более объемным становится содержание требований правовых принципов. В этом, в частности, и состоят закономерности взаимосвязи и развития правовых норм и соответствующих им отражаемых или закрепляемых ими принципов»

[7].

Таким образом, дальнейшее совершенствование административного законодательства Российской Федерации в области санкций невозможно без установления и законодательного закрепления развитой и взаимосвязанной системы принципов установления административной ответственности, что полностью будет отвечать задачам охраны прав и законных интересов граждан и укрепления законности [4, с. 76].

В первой главе КоАП РФ «Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях» [11] перечисляется ряд принципов, но, к сожалению, не дается определения, которое раскрывало бы назначение этих принципов.

В связи с исходными условиями возникает потребность в анализе зарубежного законодательства об административных правонарушениях по рассматриваемым в статье вопросам для сопоставления аналогичных административных положений и заимствований положений полезных.

Среди признаков, общих для админист-ративно-санкционного законодательства государств Западной Европы и США, можно назвать следующие:

1) отсутствует законодательный акт, в котором были бы объединены составы административных правонарушений;

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2017

2) отсутствует административное правонарушение или проступок; большинство административно-санкционных норм располагаются в уголовном законодательстве.

В Восточной Европе и Прибалтике ад-министративно-санкционное законодательство представлено кодексами и законами, принятыми в 1990-х годах. Как правило, они содержат нормы материального и процессуального права, содержат понятие «правонарушение», раскрывают цели и систему наказаний, составы правонарушений. При этом Литва и Латвия до сих пор сохраняют законодательство советской эпохи.

Однако понятия и системы принципов установления административно-санкци-онных норм законодательство вышеназванных государств не содержит. Безусловно, принципы ответственности имеют место, но они в большей степени относятся к процедуре применения административных взысканий.

О перечне принципов наложения административных санкций можно узнать из Рекомендации № И (91) 1 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно административных санкций 1991 г. [17]

Положения этой Рекомендации предусматривают восемь принципов, которым должна отвечать сфера применения административных взысканий:

1) законность;

2) необратимость действия закона во времени;

3) никто не может дважды привлекаться к ответственности одного вида за одно действие;

4) разумность сроков применения административных санкций;

5) завершение производства с принятием окончательного решения;

6) обеспечение права лица на защиту;

7) обязанность административного органа нести бремя доказывания;

8) административный акт о применении санкции может обжаловаться в независимом и непредубежденном суде, созданном на основании закона.

Представляется, что в данном случае полезно обратиться к практике междуна-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2017

родного института административных наук, обосновавшего и систематизировавшего четыре группы принципов административного права, которые, в свою очередь, лежат в основе формирования админист-ративно-санкционного законодательства:

1) надежность;

2) открытость и прозрачность;

3) ответственность;

4) продуктивность.

Самый большой интерес представляет опыт формирования законодательства об административных правонарушениях в странах ближнего зарубежья.

Сравнительно-правовой анализ показывает, что в большинстве стран — участниц Содружества Независимых Государств законодательство об административной ответственности содержит принципы законодательства об административных правонарушениях, а в некоторых раскрывается и их назначение.

Например, согласно ст. 7 «Значение принципов законодательства об административных правонарушениях» Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, значение принципов законодательства об административных правонарушениях состоит в том, что их нарушение, в зависимости от характера и существенности, влечет за собой признание состоявшегося производства по делу недействительным, отмену вынесенных в ходе такого производства решений либо признание собранных при этом материалов, не имеющих силы доказательств [10].

Аналогичная дефиниция содержится в ст. 3 «Значение принципов законодательства Туркменистана об административных правонарушениях» Кодекса Туркменистана об административных правонарушениях [12].

Согласно данной статье, «законодательство Туркменистана об административных правонарушениях основывается на принципах, указанных в настоящем Кодексе, нарушение которых влечет признание производства по делу недействительным, отмену вынесенных в ходе такого производства постановлений, а также признание собранных материалов не имеющими доказательственной силы».

В кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях содержится ст. 4.2 «Принципы административной ответственности», которая хотя и не раскрывает значение данного принципа, но определяет те границы, в пределах которых должна устанавливаться административная ответственность, а именно: «Административная ответственность основывается на принципах законности, равенства перед законом, неотвратимости ответственности, виновной ответственности, справедливости и гуманизма» [9].

Статья 4 «Принципы законодательства об административных проступках» Кодекса Азербайджанской Республики об административных проступках также не раскрывает понятие принципов, а, перечисляя их, указывает, что на них должно основываться все законодательство об административных проступках [8].

На взгляд автора, необходимо ввести разграничение в данные принципы, обосновать необходимость законодательного закрепления принципов установления административной ответственности в Российской Федерации.

Вне всяких сомнений, последнее условие трудно выполнить, когда происходит совмещение материальных и процессуальных административно-санкционных норм в одном кодифицированном нормативно-правовом акте. Однако данное положение вещей вполне по силам изменить. Ведь недаром присутствуют примеры разделения материальных и процессуальных административно-санкционных норм в Беларуси, Эстонии и т.д.

К сожалению, в отечественной науке мало исследован вопрос конкретно о принципах установления административной ответственности, об их содержании и видах. В основном ученые исследовали принципы административного права, характеризующие данную правовую отрасль законодательства [3, с. 34].

С точки зрения ученых, в административном праве действуют как общие, конституционно-правовые принципы, так и специальные принципы, среди которых принято выделять принципы административно-правового регулирования, а также

принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов.

Свое видение системы принципов адми-нистративно-юрисдикционного процесса имеет М.Я. Масленников [14]. И.В. Панова исследует принципы административно-процессуального права [15]. С.М. Скворцов выделял принципы назначения административных наказаний [18].

Системе принципов уделял внимание и профессор И.А. Галаган. Он выделял принципы административной ответственности, общеюрисдикционные, а также административно-процессуальные. В первую группу включались принципы законности, ответственности за вину, индивидуализации ответственности; целесообразности, неотвратимости ответственности, гласности ответственности [7].

Данную группу принципов можно назвать универсальной, подходящей и для принципов установления административной ответственности, но и она, по мнению некоторых ученых, нуждается в разделении на две составляющие - материально-правовую и процессуально-правовую.

С точки зрения автора данной статьи, принципы наложения административных санкций можно разделить на две группы: 1) общие; 2) особые.

Общие принципы установления административной ответственности заложены в Конституции РФ, например:

1) законности;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их правовой защиты;

3) федерализма, демократизма;

4) разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; равенства всех перед законом.

При всем этом можно быть солидарным с мнением о том, что, несмотря на различия формулировок, все вышеобозначен-ные принципы по своему внутреннему содержанию производны от основополагающего и системообразующего принципа законности.

Ныне действующий КоАП РФ закрепил всего три принципа:

1) равенство перед законом (ст. 1.4);

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2017

2) презумпцию невиновности (ст. 1.5);

3) обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6) [11].

Стоит заметить, что, например, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, кроме внешне похожих вышеуказанных принципов, включает:

1) принцип вины;

2) недопустимость повторного привлечения к административной ответственности;

3) принцип гуманизма;

4) неприкосновенность личности;

5) уважение чести и достоинства личности;

6) неприкосновенность частной жизни и охрана тайны;

7) неприкосновенность собственности;

8) независимость суда (судьи) и органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

9) освобождение от обязанности давать свидетельские показания;

10) обеспечение прав на квалифицированную юридическую помощь;

11) гласность производства по делам об административных правонарушениях;

12) обеспечение безопасности в ходе производства;

13) свобода оспаривания процессуальных решений и обжалования процессуальных действий;

14) судебная защита прав, свобод и законных интересов лица [10].

Если следовать ст. 1.1 КоАП РФ, то федеральное и региональное законодательство является одним из правовых средств профилактики и предупреждения административных правонарушений.

Вне всяких сомнений, в административ-но-санкционном законодательстве Российской Федерации задача предупреждения правонарушений не выделена в отдельную статью. Несмотря на это, данная задача присутствует в виде фактических оснований для привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности. В связи с этим, по мнению ряда

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 10 • 2017

ученых, предупредительно-профилактическое воздействие является обязательным принципом законодательства об административных правонарушениях [2, с. 78; 6, с. 98; 13, с. 145].

К особым принципам установления административной ответственности следует отнести принципы:

1) гуманности, справедливости и соразмерности наказания;

2) эффективности и качества админис-тративно-санкционных законов;

3) правовой определенности, преемственности, планирования;

4) индивидуализации применения административных наказаний;

5) обязательного учета научных подходов к установлению административной ответственности;

6) мониторинга результативности действия;

7) раздельной кодификации материальных и административно-процессуальных норм, а также баланса централизации и децентрализации установления административной ответственности.

Понятие и значение принципов установления административной ответственности должно быть закреплено в КоАП РФ.

В заключение автор данной статьи может предложить свое определение принципов установления административной ответственности: это общие правила для законодательного установления административных санкций, состоящих в том, что их нарушение в зависимости от своей сущности влечет за собой признание нормы законодательства об административных правонарушениях недействительной.

Список литературы:

[1] Алексеев А.П., Братановский С.Н. Муниципальное право России. М., 2013.

[2] Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2004.

[3] Братановский С.Н. Административное право России: Учебное пособие для студентов средних специальных учебных заведений. Москва, 2003. Сер. «Учебник для вузов».

[4] Братановский С.Н., Братановская М.С. Административное право: Практикум. М., 2015.

[5] Братановский С.Н., Зеленов М.Ф., Марь-ян Г.В. Административное право: Учебник для

студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»; по научной специальности «Административное право; административный процесс». М., 2014. Сер. «Dura lex, sed lex».

[6] Братановский С.Н., Кочерга С.А., Бра-тановская М.С. Субъекты административного права. Москва - Берлин, 2014.

[7] Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж: Изд. Воронежского ун-та, 1970.

[8] Кодекс Азербайджанской Республики об административных проступках от 11 июля 2000 г. № 906-1Г // Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 2000. № 8 (книга 1).

[9] Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. № 194-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 87. 2/980.

[10] Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 № 235-V ЗРК «Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» // URL: http:// www.pavlodar.com/zakon/ ?dok=05545&uro= 080007 (дата обращения: 17 сентября 2017 г.);

[11] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 29.07.2017; с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017).

[12] Кодекс Туркменистана от 29 августа 2013 г. «Об административных правонарушениях» // Нейтральный Туркменистан. 2013. № 265-270.

[13] Котельников М.Т. Административное право и административный процесс. М.: Статут, 2017.

[14] Масленников М.Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001.

[15] Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации: Монография. Саратов, 2001.

[16] Постановление Конституционного Суда РФ от 12.05.1998 № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан».

[17] Рекомендация № R (91) 1 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно административных санкций от 13 февраля 1991 г. = Recommandation № R (91) 1 du Comitedes Ministresaux Etats Membresrela-tive aux sanctions administratives, 13 fevrier1991 //URL:http:/www.coe.int/t/f/affaires_ juridiques/coop%E9ration_juridique/droit_et_ justice_administratifs/textes_&_documents/ Conv_Rec_Res/Rec%20R(91)1.asp (дата обращения: 17 сентября 2017 г.).

[18] Скворцов С.М. Принципы назначения административных наказаний и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1981.

Spisok literatury:

[1] Alekseev A.P., Bratanovskij S.N. Municipal'noe pravo Rossii. M., 2013.

[2] Baxrax D.N. Administrativnoe pravo. M., 2004.

[3] Bratanovskij S.N. Administrativnoe pravo Rossii: Uchebnoe posobie dlya studen-tov srednix special'ny'x uchebny'x zavedenij. Moskva, 2003. Ser. «Uchebnik dlya vuzov».

[4] Bratanovskij S.N., Bratanovskaya M.S. Administrativnoe pravo: Praktikum. M., 2015.

[5] Bratanovskij S.N., Zelenov M.F., Mar'yan G.V. Administrativnoe pravo: Uchebnik dlya studentov vy'sshix uchebny'x zavedenij, obuchayushhixsya po special'nosti «Yurispru-denciya»; po nauchnoj special'nosti «Administrativnoe pravo; administrativny'j pro-cess». M., 2014. Ser. «Dura lex, sed lex».

[6] Bratanovskij S.N., Kocherga S.A., Bratanovskaya M.S. Sub»ekty' administrativno-go prava. Moskva - Berlin, 2014.

[7] Galagan I.A. Administrativnaya otvetst-vennost' v SSSR. Voronezh: Izd. Voronezh-skogo un-ta, 1970.

[8] Kodeks Azerbajdzhanskoj Respubliki ob administrativny'x prostupkax ot 11 iyulya 2000 g. № 906-IG // Sbornik zakonodatel'ny'x aktov Azerbajdzhanskoj Respubli-ki. 2000. № 8 (kniga 1).

[9] Kodeks Respubliki Belarus' ob admi-nistrativny'x pravonarusheniyax ot 21 aprelya 2003 g. № 194-Z // Nacional'ny'j reestr pravovy'x aktov Respubliki Belarus'. 2003. № 87. 2/980.

[10] Kodeks Respubliki Kazaxstan ot 5 iyulya 2014 № 235-V ZRK «Kodeks Respubliki Kazaxstan ob administrativny'x pravonaru-sheniyax» // URL: http:// www.pavlodar.com/

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2017

zakon/?dok=05545&uro= 080007 (data obra-shheniya: 17 sentyabrya 2017 g.);

[11] Kodeks Rossijskoj Federacii ob admi-nistrativny'x pravonarusheniyax ot 30.12.2001 № 195-FZ (red. ot 29.07.2017; s izm. i dop., vstup. v silu s 10.08.2017).

[12] Kodeks Turkmenistana ot 29 avgusta 2013 g. «Ob administrativny'x pravonarushe-niyax» // Nejtral'ny'j Turkmenistan. 2013. № 265-270.

[13] Kotel'nikov M.T. Administrativnoe pravo i administrativny'j process. M.: Statut, 2017.

[14] Maslennikov M.Ya. Rossijskij administrativny'j process. Tver', 2001.

[15] Panova I.V. Administrativno-processual'-naya deyatel'nost' v Rossijskoj Fede-racii: Monografiya. Saratov, 2001.

[16] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 12.05.1998 № 14-P «Po delu o pro-verke konstitucionnosti otdel'ny'x polozhenij abzaca shestogo stat'i 6 i abzaca vtorogo chasti pervoj stat'i 7 Zakona Rossijskoj Federacii ot 18 iyunya

1993 goda «O primenenii kontrol'no-kassovy'x mashin pri osushhestvlenii denezhny'x raschetov s naseleniem» v svyazi s zaprosom Dmitrovskogo rajonnogo suda Moskovskoj oblasti i zhalobami grazhdan».

[17] Rekomendaciya № R (91) 1 Komiteta ministrov Soveta Evropy' gosudarstvam-chlenam otnositel'no administrativny'x sankcij ot 13 fevralya 1991 g. = Recommandation № R (91) 1 du Comitedes Ministresaux Etats Membresrelative aux sanctions administratives, 13 fevrier1991 //URL:http:/www.coe.int/t/f/ affaires_juridiques/coop%E9ration_juridique/ droit_et_justice_administratifs/textes_&_ documents/Conv_Rec_Res/Rec%20R(91)1.asp (data obrashheniya: 17 sentyabrya 2017 g.).

[18] Skvorcov S.M. Principy' naznacheniya administrativny'x nakazanij i ix realiza-ciya v deyatel'nosti organov vnutrennix del: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1981.

Объединенная электронная редакция

ЮРКОМПАНИ

www.publish.law-books.ru

НАУЧНО-ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ГРУППА «ЮРКОМПАНИ»

специализируется на выпуске профессиональной юридической литературы и издании научных рецензируемых журналов, www.law-books.ru

Объединенная электронная редакция «ЮРКОМПАНИ» предлагает помощь в коммерческом издании ваших книг (монографий, учебников, учебных пособий, УМК) в самые сжатые сроки (2-3 недели). Возможно присвоение грифов:

1) Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата),

2) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки (с указанием названия грифа на обложке и выдачей Сертификата),

3) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом проблем образования и права (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата).

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 10 • 2017