CC BY
146УДК - 342 КИСЕЛЕВ Алексей Сергеевич,
ББК - 67.301 аспирант кафедры конституционного
и административного права Международного независимого эколого-политологического университета
12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН
Аннотация. В научной публикации анализируются вопросы административной ответственности в области охраны здоровья граждан. Обозначаются позиции отдельных ученых в понимании содержания определения административной ответственности в указанной сфере. Предлагается авторская корректировка законодательства.
Ключевые слова: административное право, административная ответственность, здравоохранение, система управления, законодательство
Kiselyov Alexey Sergeyevich,
graduate student of department of the constitutional and administrative law of the International independent ekologo-politological University
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN THE FIELD OF HEALTH PROTECTION OF CITIZENS
Abstract. In the scientific publication questions of administrative responsibility in the field of protection of public health are analyzed. Positions of certain scientists on understanding of content of determination of administrative responsibility in the specified sphere are designated. Author's updating of the legislation is offered.
Key words: administrative law, administrative responsibility, health care, control system, legislation.
Административная ответственность в области здравоохранения представляет собой государственный механизм, направленный на недопущение каких-либо нарушений лицами, оказывающими медицинские услуги, а также лицами, ответственными за нераспространение болезней. Этот механизм позволяет предотвратить массовые эпидемии, ненадлежащее отношение медицинского персонала к своим должностным обязанностям, нарушение прав пациентов, пренебрежение врачебной этикой.
Государственное регулирование анализируемых в настоящем исследовании отношений представляет собой довольно сложную организационно-правовую проблему. Рассматриваемые нами административно-правовые подходы к совершенствованию деятельности субъектов и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
объектов государственной системы управления здравоохранением не будут иметь должного эффекта без поступательной реализации законодательных норм об административной ответственности. Важно отметить, что отсутствие в настоящее время действенных государственных экономических стимулирующих средств противодействия заболеваемости всех групп населения, повышения уровня жизни в стране, профилактики несчастных случаев компенсируется использованием ужесточающих административную ответственность законодательных норм.
Рассмотрение вопроса об административной ответственности в данной сфере необходимо начать с того, что вообще представляет собой административная ответственность. Например, в специальной литературе можно встретить следующее оп-
ределение этого правового института: это одновременно одна из форм юридической ответственности, часть системы управления, составной элемент государственной контрольно-надзорной деятельности, направленная на практическую реализацию государственной воли [5, с. 22]. В.А. Юсупов высказывает мнение, связанное с тем, что применение административной ответственности является прерогативой государственных органов исполнительной власти и включает в себя три основные стадии: создание на федеральном и региональном уровне общеобязательных норм-санкций, применяемых к нарушителям общественного правового порядка; проведение проверок и привлечение к ответственности лиц, виновных в игнорировании и пренебрежении этими предписаниями; назначение и исполнение наказания, наложенного на этих лиц в рамках административных норм-санкций [10, с. 109]. В.Д. Сорокин полагает, что административная ответственность — это совокупность мер принудительного воздействия, закрепленных в КоАП РФ и законодательстве субъектов Федерации, применяемая в отношении физического, должностного либо юридического лица и выражающаяся в публичном общественном порицании противоправного деяния, лишении (ограничении) специального права, в материальных взысканиях, применении иных административных санкций [8, с. 31].
На наш взгляд, самое четкое и приближенное к современным реалиям определение дано В.М. Манохиным: «...это законодательно закрепленная совокупность правовых условий и требований, направленных на обеспечение законности и государственной дисциплины, и выражающаяся в претерпевании совершившими административные правонарушения лицами закрепленных в КоАП РФ неблагоприятных последствий, имеющих форму административных наказаний согласно ст. 3.2 КоАП РФ» [6, с. 174].
В главе 2 КоАП РФ под названием «Административное правонарушение и административная ответственность» содержится определение административного правонарушения: им признается противо-
правное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Однако ни в отмеченной главе, ни в иных нормах КоАП РФ не содержится законодательного определения административной ответственности.
Далее отметим, что КоАП РФ объединяет немалое количество норм, посвященных административной ответственности в не только сфере здравоохранения, но и в смежных с ней отраслях. С учетом сложного характера явлений, воздействующих на формирование законопослушного поведения участников анализируемых отношений, по нашему мнению, необходимо провести комплексный анализ законодательных положений, имеющих отношение к медицинской деятельности в части применения мер административного воздействия.
КоАП РФ не содержит определения административной ответственности вообще и в сфере здравоохранения в частности. В научной литературе существуют различные мнения относительно понятия данного вида ответственности применительно к анализируемой нами области.
Так, А. Медведев предлагает определить административную ответственность организаций здравоохранения и частнопрактикующих врачей, являющихся физическими лицами, как наложение предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях и законами субъектов Федерации санкций за нарушение медицинских норм и правил поведения в лечебных учреждениях [7, с. 50-61]. Д.В. Уткин истолковывает ее применительно к рынку медицинских услуг и характеризует как деятельность компетентных органов по привлечению к административной ответственности хозяйствующих субъектов за неисполнение (ненадлежащее исполнение) медицинского законодательства в части обеспечения качества и безопасности медицинских услуг, повлекшее за собой нарушение пожарных, санитарных и эксплуатационно-технических правил и, сле-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 1 • 2018
довательно, нарушение прав пациентов, их законных представителей, иных заинтересованных лиц [9, с. 66, 67].
С.Н. Братановский отмечает тесную связь административной ответственности в социально-экономической сфере и административной ответственности за нарушение норм и правил охраны здоровья. Ученый характеризует ее как применение к правонарушителям в определенном процессуальном порядке мер административного принуждения, целями которых является устранение причинившего вред социально-экономическим интересам общества противоправного поведения, порицательные последствия для виновного субъекта, а также административные санкции [3, с. 165]. В научной литературе встречаются и иные, схожие с отмеченными определения административной ответственности применительно к исследуемой сфере [4, с. 126].
Обращаясь к исследованию законодательных норм, регламентирующих применение данного института к отношениям в сфере охраны здоровья, отметим их многочисленность. КоАП РФ насчитывает более 50 составов административных правонарушений, которые можно применять к учреждениям здравоохранения. Подобным многообразием охвачены все сферы оказания медицинских услуг. Многие из них расположены вне тематической гл. 6 «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность». Важно обозначить, что сегодня законодатель идет по пути увеличения их количества, а также в отдельных случаях — ужесточения административного наказания.
При анализе статей КоАП РФ применительно к анализируемой сфере можно выделить следующие группы административных правонарушений: нарушение санитарно-эпидемиологических требований в определенной области (ст. 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7 КоАП РФ), незаконное потребление, оборот наркотических средств и психотропных веществ (ст. 6.8, 6.9, 6,16, 6.17 КоАП РФ), нарушение установленных правил в сфере медицинской деятельнос-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
ти (ст. 6.30, 6.31, 6.32, 6.33), нарушение законодательства о предоставлении информации в анализируемой сфере (ст. 6.17, 6.29), нарушение законодательства о запрете курения табака (ст. 6.23, 6.24, 6,25), правонарушения, посягающие на общественную нравственность (ст. 6.11, 6.19, 6.20, 6.21), и т.д.
В целом административные правонарушения данной категории можно подразделить на допускаемые медицинскими и иными организациями и совершаемые физическими лицами. Критериями разделения будут являться цели деятельности (оказание бесплатной медицинской помощи, извлечение прибыли, личные нужды), количественный и качественный состав оказываемой медицинской помощи, врачебных услуг. Все без исключения предприятия и организации как юридические лица в случае совершения административных правонарушений несут ответственность за нарушение действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий по ст. 6.3 КоАП РФ. За отсутствие лицензии на осуществление медицинской деятельности наступает административная ответственность по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Медицинские организации несут административную ответственность за нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 14.25 КоАП РФ), за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе (ст. 15.3 КоАП РФ), за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности (ст. 15.11 КоАП РФ), непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля (ст. 19.8 КоАП РФ), и т.д. В данном случае общественная опасность находит опосредованное выражение применительно к государственному управлению; подобные противоправные деяния посягают на регламентированный
правовыми актами порядок жизнедеятельности гражданского общества и государства [2, с. 102].
К сожалению, исследовать все составы административных правонарушений мы не имеем возможности ввиду ограниченного объема настоящей статьи. В связи с этим остановимся на самых проблемных административных проступках.
Так, ст. 6.6 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения в специально оборудованных местах (столовых, ресторанах, кафе, барах и других местах), в том числе при приготовлении пищи и напитков, их хранении и реализации населению.
Объектом рассматриваемого правонарушения является здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения.
Согласно ст. 17 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», при организации питания населения в специально оборудованных местах (столовых, ресторанах, кафе, барах и др.), в том числе при приготовлении пищи и напитков, их хранении и реализации населению, для предотвращения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны выполняться санитарно-эпидемиологические требования. При организации питания в дошкольных и других образовательных организациях, медицинских организациях, оздоровительных учреждениях и учреждениях социальной защиты, установлении норм пищевого довольствия для военнослужащих, а также при установлении норм питания для лиц, находящихся в следственных изоляторах или отбывающих наказание в исправительных учреждениях, обязательно соблюдение научно обоснованных физиологических норм питания человека.
Более конкретно данные требования изложены в СП 2.3.6.1079-01.2.3.6 «Организация общественного питания. Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготов-
лению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья. Санитарно-эпидемиологические правила», утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ от 06.11.2001 и являющихся обязательными для исполнения всеми гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, чья деятельность связана с организацией здорового питания населения, в том числе, в период проведения массовых общественных мероприятий (ярмарок, спортивных соревнований, олимпиад, универсиад, культурно-развлекательных, слетов и других аналогичных общественных мероприятий) [1, с. 76].
Необходимо отметить, что санитарные правила распространяются на действующие, строящиеся и реконструируемые организации общественного питания независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, в том числе, при приготовлении пищи и напитков, их хранении и реализации населению. В них изложены требования к размещению, водоснабжению и канализации, к условиями работы в производственных помещениях, к устройству и содержанию помещений, к оборудованию, инвентарю, посуде и таре, к транспортировке, приему и хранению сырья, пищевых продуктов, к обработке сырья и производству продукции, к раздаче блюд и отпуску полуфабрикатов и кулинарных изделий, к выработке кондитерских изделий с кремом, к производству мягкого мороженого, к личной гигиене персонала организации, к соблюдению санитарных правил, к временным организациям общественного питания быстрого обслуживания, организации общественного питания на полевых станах, к организации бортового питания авиапассажиров и членов экипажей воздушных судов гражданской авиации.
Состав рассматриваемого правонарушения формальный. Объективная сторона заключается в нарушении вышеизложенных санитарно-эпидемиологических требований и может выражаться как в совершении действий (в приеме работником организации, расположенной в жилом здании, продовольственного сырья и пищевых
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
продуктов со стороны двора жилого дома, где расположены окна и входы в квартиры; в использовании горячей воды из системы водяного отопления для технологических, хозяйственно-бытовых целей, а также обработки технологического оборудования, тары, инвентаря и помещений; в сбросе в открытые водоемы и на прилегающую территорию неочищенных сточных вод; в приеме продовольственного сырья и пищевых продуктов без документов, подтверждающих их качество и безопасность; в хранении пищевых продуктов при нарушении правил товарного соседства, норм складирования, сроков годности и условий хранения и т.д.), так и бездействии (в необорудовании помещений системами внутреннего водопровода и канализации, стационарных организаций — туалетами и раковинами для мытья рук посетителей; в непроведении дегустации оставшейся с предыдущих суток охлажденной пищи перед ее реализацией; в отсутствии аптечки с набором медикаментов для оказания первой медицинской помощи; необеспечении руководителем организации курсовой гигиенической подготовки и переподготовки персонала по программе гигиенического обучения с установленной периодичностью - не реже одного раза в два года, и т.д.).
Список литературы:
[1] Братановский С.Н., Братановская М.С. Административное право: Практикум. М., 2015.
[2] Братановский С.Н., Братановская М.С. Административное право: Учебник. М., 2016.
[3] Братановский С.Н., Мамедов А.А. Административное право. М.: Директ-Медиа, 2015.
[4] Голубева М.Л. Медицинский менеджмент: специфика и подходы // Российское предпринимательство. 2011. № 4.
[5] Куншина Л.В. Состояние и перспективы развития института административной ответственности за нарушение антимонопольного
законодательства (Шестые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2002. № 11.
[6] Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. М.: Юристъ, 2006.
[7] Медведев А. Государственная поддержка предприятий: как получить деньги из бюджета // Генеральный директор. 2015. № 10.
[8] Сорокин В.Д. К вопросу об административной ответственности юридических лиц // Юридическая мысль. 2005. № 5 (30).
[9] Уткин Д.В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
[10] Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.
Spisok literatury':
[1] Bratanovskij S.N., Bratanovskaya M.S. Administrativnoe pravo: Praktikum. M., 2015.
[2] Bratanovskij S.N., Bratanovskaya M.S. Administrativnoe pravo: Uchebnik. M., 2016.
[3] Bratanovskij S.N., Mamedov A.A. Administrativnoe pravo. M.: Direkt-Media, 2015.
[4] Golubeva M.L. Medicinskij menedzhment: specifika i podxody' // Rossijskoe predprini-matel'stvo. 2011. № 4.
[5] Kunshina L.V. Sostoyanie i perspektivy' razvitiya instituta administrativnoj otvetstven-nosti za narushenie antimonopol'nogo zakono-datel'stva (Shesty'e «Lazarevskie chteniya») // Gosudarstvo i pravo. 2002. № 11.
[6] Manoxin V.M., Adushkin Yu.S. Rossijskoe administrativnoe pravo. M.: Yurist», 2006.
[7] Medvedev A. Gosudarstvennaya podderzh-ka predpriyatij: kak poluchit' den'gi iz byudzheta // General'ny'j direktor. 2015. № 10.
[8] Sorokin V.D. K voprosu ob administra-tivnoj otvetstvennosti yuridicheskix lic // Yuridicheskaya my'sl'. 2005. № 5 (30).
[9] Utkin D.V. Administrativno-pravovoe regulirovanie predprinimatel'skoj deyatel'nosti v Rossii: Diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2001.
[10] Yusupov V.A. Teoriya administrativnogo prava. M., 1985.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
