CC BY
154
ЭКОНОМИКА
МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛЕСНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ
И.А. КИСЛУХИНА, доц. каф. менеджмента Югорского ГУ, канд. экон. наук
В настоящее время многие российские экономисты, исследуя проблему роли и функций государства в рыночной экономике, сходятся во мнении, что существует необходимость усиления его влияния на происходящие экономические процессы. Опыт экономически развитых стран также свидетельствует о важности государственного участия во всех сферах и секторах экономики. Ни одна из существующих на сегодняшний день моделей экономических систем государства не является полностью либеральной, т.е. саморегулируемой, развитие которой зависело бы только от действия рыночных механизмов.
Как отмечает проф. Э.М. Коротков, «если даже предположить, что рынок - это саморегулируемая система, что может быть верным только при очень жестких условиях, он, тем не менее, никогда не сможет быть самообразующейся системой. В нашей стране сейчас имеется не рынок, на котором господствует чистая и совершенная конкуренция, а иллюзия рынка с процветанием различных мафиозных образований» [1].
Методология государственного регулирования лесной отрасли обусловлена ее специфическими особенностями и проблемами развития. Наиболее острыми проблемами, требующими безотлагательного решения, являются:
1) слабая законодательная база, регулирующая правовые отношения в лесной отрасли;
2) правовая и экономическая обособленность лесной промышленности и лесного хозяйства;
3) низкий уровень корпоративной интеграции производственных предприятий в отрасли;
4) значительная степень износа техники и оборудования, устаревшие производственные технологии;
5) отток квалифицированных кадров, обусловленный низким уровнем заработной платы и недостаточной мотивацией труда;
irina_for@mail.ru
6) высокий уровень криминализации отрасли, в том числе несанкционированные рубки и нелегальный товарооборот древесной продукции.
Проблема законодательного обеспечения лесного сектора экономики является одной из наиболее актуальных, требующих первостепенного внимания государства. Система законодательства лесной отрасли представлена Лесным кодексом РФ [2], федеральными законами, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, приказами и постановлениями органов исполнительной власти, осуществляющих определенные функции в области лесных отношений.
Современная законодательная база, регулирующая правовые отношения в лесной отрасли, по мнению многих ученых, является довольно слабой, содержащей множество неурегулированных вопросов и противоречий. Так, вступивший в силу в 2007 г. новый Лесной кодекс, проф. Н.А. Моисеев назвал «образцом неолиберального толка», подтверждающим, что «лесные законы принимаются отнюдь не благодаря научному обоснованию и передовому опыту или даже здравому смыслу, а только по принципу, кто в данный момент силен» [3]. Н.А. Моисеев выделяет целый ряд проблем развития лесной отрасли, связанных с введением нового Лесного кодекса, среди которых:
- непрямое, во многом опосредованное действие норм кодекса, требующее разработки «полсотни подзаконных актов, причем в короткий срок»;
- подмена понятия леса как объекта лесных отношений понятием земельных участков как объекта земельных отношений, а также исключение из категории недвижимости в гражданском кодексе понятия «лес и многолетние насаждения»;
- регулирование имущественных отношений, связанных с оборотом лесных участков и лесных насаждений гражданским и зе-
190
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2008
ЭКОНОМИКА
мельным законодательством, а не лесным, что «облегчает перевод участков лесного фонда в другие виды землепользования, а затем и в другие виды собственности»;
- передача федеральных лесов в управление и пользование субъектам РФ и фактическое возложение на губернаторов ответственности за разработку стратегии развития лесного сектора экономики и формирование национальной лесной политики.
Правовая и экономическая обособленность лесной промышленности и лесного хозяйства также является серьезной проблемой развития лесного сектора экономики, препятствующей формированию единой отраслевой политики государства, разработке стратегических планов и масштабных долгосрочных проектов, объединяющих мероприятия по эксплуатации леса и лесовосстановлению. «Во всем мире лесной сектор национальных экономик является оптимальной средой для интеграции технологически связанных отраслей и производств, начиная от выращивания леса и лесовосстановления и заканчивая глубокой переработкой древесины. В России с начала советского периода и до настоящего времени эта единая и взаимосвязанная система искусственно разделена на две сферы деятельности - лесное хозяйство и лесную промышленность. Естественно, и стратегическое планирование развития этих взаимосвязанных звеньев единого организма осуществлялось и до сих пор осуществляется по отдельности» (Н.Б. Пиня-гина) [4]. Так, в 2002 г. были утверждены две обособленные программы развития лесного сектора экономики: «Концепция развития лесного хозяйства на 2003-2010 гг.», в которой ничего не говорится о путях и способах взаимодействия с лесопромышленными предприятиями, а также о развитии лесного рынка в России, и «Основные направления развития лесной промышленности», принятые на период до 2015 г., где не рассматриваются проблемы лесовосстановления.
Анализ структуры и содержания этих документов выявляет их рамочный характер, что не позволяет рассматривать их в качестве программных документов, они лишь обозначают основные направления развития лесной промышленности и лесного хозяйства и «не
тянут даже на эскиз программы государственной лесной политики» [4].
В настоящее время лесопромышленный комплекс России более чем на 90 % представлен мелкими предприятиями (с объемом лесозаготовок до 50 тыс. м3/год), половина из которых является убыточными, а вторая половина не обладает достаточной платежеспособностью, чтобы нести бремя затрат на лесовосстановление, строить лесные дороги и тем более организовывать глубокую переработку древесины, без которой сегодня невозможно обеспечить рентабельность лесопромышленного производства. Вместе с тем, статья 62 нового Лесного кодекса обязывает арендаторов лесных участков (лесозаготовительные предприятия) осуществлять на этих участках лесовосстановление. Кроме того, для малых предприятий может оказаться проблематичной и сама аренда лесных участков, которая осуществляется только на длительный срок (от десяти до сорока девяти лет), а договор аренды лесного участка заключается по результатам аукциона, выиграть который в условиях конкуренции небольшим хозяйствующим субъектам довольно непросто [2].
Выходом из сложившейся ситуации может стать интеграция производственных предприятий лесной отрасли. Объединение малых и средних предприятий в крупные производственно-хозяйственные структуры - холдинги, финансово-промышленные группы или ассоциации, а также интеграция небольших предприятий с крупным бизнесом позволит решить проблему повышения их конкурентоспособности, финансовой устойчивости и эффективности лесопромышленного производства.
О необходимости усиления интеграционных процессов в лесном секторе экономики сегодня говорят все больше ученых и специалистов. В малолесных регионах, где отсутствуют крупные корпорации, малые и средние производители по заготовке, обработке и переработке древесины должны объединиться между собой в ассоциации. Для многолесных регионов желательна кооперация малого и среднего бизнеса с крупными лесными корпорациями на основе договоров и инвестиционных соглашений [5].
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2008
191
ЭКОНОМИКА
Препятствует развитию лесной отрасли и неудовлетворительное технологическое состояние предприятий, а также отток квалифицированных кадров. По оценкам российских аналитиков, удельный вес технологического оборудования, используемого лесопромышленными предприятиями со сроком эксплуатации более нормативного, составляет 70 %. Средний возраст основного технологического оборудования - 20-35 лет, физический износ оборудования превышает 70-80 %. Отечественная машиностроительная база по изготовлению технологического оборудования, запасных частей и быстроизнашивающихся деталей практически отсутствует. Уровень оплаты труда на предприятиях лесной отрасли ниже среднего уровня по России [5].
В целях преодоления кризисных процессов в лесной отрасли и повышения эффективной деятельности предприятий применялись следующие методы государственного регулирования:
- принятие федеральных программ и национальных проектов развития отрасли;
- приватизация нерентабельных государственных и муниципальных предприятий, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» и планом приватизации предприятий лесной отрасли на текущий год, включенным в состав единой программы приватизации;
- реструктуризация предприятий и финансовой задолженности в бюджеты всех уровней, проводимая в соответствии с «Методическими рекомендациями по реформе предприятий (организаций)», постановлением Правительства РФ от 3 сентября 1999 г. № 1002 и текущими программами реструктуризации лесопромышленного комплекса.
- финансовая поддержка предприятий начиная с 1993 г. основывалась на выделении бюджетных ссуд для создания межсезонных запасов древесины, пополнения оборотных средств, строительства и технического перевооружения предприятий и финансирования отраслевой науки.
Инвестиционную политику РФ, осуществляемую на рубеже веков, российские ученые Е.В. Милякина и З.Н. Магомедов
называют «неудачными попытками стимулирования развития ЛПК, обусловленными общественно-политической и социально-экономической ситуацией в стране» и отмечают, что федеральным бюджетом 1998-2000 гг. предусматривалось выделение бюджетных ссуд на сумму 1600 млн руб., но фактически предприятиями отрасли было получено 95 млн руб. [6]. Утвержденная Правительством РФ «Федеральная целевая программа развития лесопромышленного комплекса Российской Федерации» на период 1995-2005 гг., предусматривающая реализацию комплекса мер по обеспечению выхода отрасли из кризиса, была приостановлена в 2002 г. и исключена из перечня финансируемых. Несмотря на то, что размер ежегодных инвестиций в лесопромышленный комплекс с 2000 г. по 2005 г. вырос вдвое (с 553 до 1101 млн долл. США), их объем, по оценкам российских экономистов, в два раза меньше необходимого для коренной модернизации лесного сектора экономики.
В июне 2007 г. было принято постановление Правительства РФ «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов», которое определило порядок подготовки и формирования перечня таких проектов. По словам В. Зубкова, в настоящее время в рамках указанного постановления рассматриваются 76 инвестиционных проектов.
На заседании Совета по развитию лесопромышленного комплекса, посвященного проблемам разработки концепции стратегии развития лесной отрасли до 2020 г., В. Зубков отметил, что «необходимость формирования лесной политики назрела давно. Учитывая многопрофильность лесной отрасли, подход к ее дальнейшему развитию должен быть комплексным. Отрывать лесопромышленный комплекс от лесного хозяйства нельзя. Нам необходима внятная государственная стратегия действий, долгосрочное планирование развития всего лесного комплекса как единого организма. В том числе - в вопросах территориального размещения мощностей, технического перевооружения, сохранения и восстановления лесов» [10]. Председатель совета директоров группы «Илим» представил вариант концепции стратегии развития лесной отрасли, в котором был дан прогноз
192
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2008
ЭКОНОМИКА
результатов реализации стратегии. Так, выручка от реализации продукции ЛПК может вырасти с 20 млрд долл. до 51 млрд, объем налоговых поступлений увеличится в три раза - до 9,9 млрд долл., как и объемы производства бумаги и картона - до 22 млн т. Для реализации этой стратегии, по оценкам ее разработчиков, потребуются инвестиции в размере 44 млрд долл.
Серьезной проблемой развития лесной отрасли является высокий уровень криминализации. По оценкам экспертов, в судебной практике преобладают уголовные дела, связанные с незаконной порубкой леса (ст. 260 УК РФ) [7]. Наряду с ними совершаются должностные преступления, квалифицируемые Уголовным кодексом как «Получение взятки», «Злоупотребление должностными полномочиями», «Превышение должностных полномочий», «Служебный подлог». Как отмечено в [6], «низкий жизненный уровень обитателей российской глубинки, составляющих трудовые ресурсы лесной отрасли, в сочетании с развалом экономики лесных регионов фактически лишили основную массу населения легальных источников заработка. Потеря управляемости и отсутствие действенного механизма надзора со стороны заинтересованных структур создали условия для роста теневого сектора в ЛПК. Поэтому в структуре преступлений в лесопромышленном комплексе преобладают преступления против собственности».
Проблемы нелегальных рубок и незаконной торговли лесоматериалами в настоящее время привлекают все больше внимания различных российских и международных организаций. В 2002-2005 гг. в Европе и Азии различными международными организациями были проведены несколько совещаний, посвященных данной проблеме. По оценкам Комитета по лесоматериалам ЕЭК ООН, на незаконно заготавливаемую древесину приходится 8-10 % мирового производства лесобумажной продукции и приблизительно такая же доля мирового объема торговли лесными товарами, в связи с чем ежегодные экономические потери стран составляют почти 15 млрд долл. США. По расчетам ОАО «НИ-ПИЭИЛеспром», доля нелегальных рубок по
регионам России колеблется от 3 до 15 % и зависит в основном от спроса на круглый лес и близости недобросовестных зарубежных импортеров.
Проф. Н.А. Бурдин в качестве методов борьбы с незаконными рубками и незаконной торговлей лесоматериалами предлагает применение таких методов, как введение системы подтверждения происхождения лесного товара с использованием лицензий и маркировок; международное сотрудничество и координация торговой статистики, а также обмен информацией по незаконным рубкам и незаконной торговле. Предложение Минпромэнерго РФ о замене экспортных пошлин на вывоз круглого леса аукционами по продаже экспортных квот в целях усиления государственного контроля товарооборота древесины было отклонено премьер-министром М. Фрадковым, поскольку такая мера, по его мнению, «приведет к хищнической вырубке леса» [8]. Эту мысль поддержал председатель Лесного комитета Торгово-промышленной палаты А. Беляков: «...в идеальном государстве, где коррупция контролируется, мера, предложенная Минпромэнерго, могла бы иметь успех. Но у нас введение аукционов по экспортным квотам приведет к тому, что экспортеры, которых намного меньше, чем «рубщиков», фактически окажутся в положении монополистов и будут диктовать свои условия лесозаготовителям» [9].
Методы противодействия нелегальным рубкам и незаконному товарообороту древесины должны иметь комплексный характер и охватывать такие направления, как правовое регулирование (ужесточение наказания за правонарушения в лесном секторе экономики); административное регулирование (усиление контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти России за товарооборотом лесопромышленной продукции и международное сотрудничество в этой сфере); экономическое воздействие (разработка системы методов, стимулирующих интеграцию лесопромышленных предприятий, глубокую переработку древесины и лесовосстановление, а также условий, в которых вывоз необработанных лесоматериалов и лесозаготовки без глубокой переработки древесины станут экономически невыгодными).
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2008
193
ЭКОНОМИКА
Одной из таких мер экономического воздействия, уже предпринятой Правительством РФ, является повышение ставок таможенных пошлин на вывоз с территории РФ необработанных лесоматериалов [8]. С 1 июля
2007 г ставки повышаются на 20 %, с 1 апреля
2008 г. - на 25 %, а с 1 января 2009 г. - дойдут до 80 %. Так что к началу 2009 г. вывозить круглый лес станет невыгодно» [10]. Решение Правительства РФ направлено на то, чтобы Россия не превратилась в сырьевой придаток соседних стран [10]. Повышение таможенных пошлин на вывоз необработанных лесоматериалов будет способствовать решению целого ряда проблем: позволит снизить объемы вырубки высококачественной древесины (существенно сократить объемы нелегальных рубок); будет стимулировать российских лесозаготовителей поставлять сырье на отечественные лесоперерабатывающие предприятия; стимулировать максимально глубокую переработку древесины. Кроме того, высокие таможенные пошлины заставят зарубежные компании отказаться от закупок круглого леса и перенести в нашу страну высокотехнологичные производства, которые не только обеспечат глубокую переработку древесины, но и решат проблемы занятости в регионах.
Таким образом, анализ проблем развития лесного сектора экономики и мер, предпринимаемых государством для их решения, позволяет сделать следующие выводы.
В условиях рынка существует объективная необходимость государственного регулирования экономики. Попытки государства самоустраниться из сферы экономики неизбежно ведут к дезорганизации экономических процессов, возникновению кризисных ситуаций на всех уровнях экономики и, в конечном итоге, к коллапсу всей социальноэкономической системы.
Методология антикризисного регулирования лесной отрасли обусловлена ее специфическими особенностями и проблемами развития, такими как слабая законодательная база; правовая и экономическая обособленность лесной промышленности и лесного хозяйства; низкий уровень корпоративной интеграции производственных предприятий в отрасли; значительная степень износа тех-
ники и оборудования и использование устаревших производственных технологий; отток квалифицированных кадров; высокий уровень криминализации отрасли.
Решение проблем развития лесной отрасли во многом определяется активной позицией государства и находится в плоскости эффективной законотворческой деятельности и проведения грамотной социально-экономической и научно-технической политики, направленной на техническое перевооружение предприятий, внедрение новейших производственных технологий и привлечение в отрасль молодых высококвалифицированных специалистов.
Библиографический список
1. Антикризисное управление / Э.М. Короткова. - М.: ИНФРА-М, 2005. - 620 с.
2. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // Российская газета от 8 декабря 2006 г. - № 277.
3. Моисеев, Н.А. Проблемы экономики и организации лесопользования, связанные с новым Лесным кодексом / Н.А. Моисеев // Вестник МГУЛ - Лесной вестник, 2007. - № 3 (52). - С. 19-27.
4. Пинягина, Н.Б. Концептуальные подходы к стратегическому планированию развития лесного сектора экономики России / Н.Б. Пинягина //Лесной экономической вестник, 2007 - № 1 (51). - С. 21-25.
5. Моисеев, Н.А. Об основных направлениях стратегии развития лесного сектора экономики России / Н.А. Моисеев // Лесной экономический вестник, 2007. - № 3 (53). - С. 11-17.
6. Милякина, Е.В. Экономико-правовые аспекты функционирования лесопромышленного комплекса РФ / Е.В. Милякина, З.Н. Магамедов //Законодательство и экономика, 2002 - № 11 - С. 20-36.
7. Уголовный кодекс РФ. Особенная часть от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 17 июня 1996 г. - № 25.
8. Постановление Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2006 г. № 795 в отношении отдельных видов лесоматериалов необработанных» от 5 февраля 2007 г. № 75 // Российская газета от 9 февраля 2007 г. - № 28.
9. Иринцеева, Л. С первого июля в России увеличиваются таможенные пошлины на вывоз круглой древесины / Л. Иринцеева, В. Цыбиков, Ж. Гомбо-жапов // Инф. сайт телерадиокомпании «Ариг Ус» от 07.05.2007 г. - www.arigus - tv.ru
10. Выступление В. Зубкова на заседании Совета по развитию лесопромышленного комплекса 29 января 2008 года в г. Сыктывкаре // Инф. сайт «ADVIS. ru» от 30.01.2008 г. - www.ADVIS.ru.
194
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 6/2008
