CC BY
260УДК 363.637
Юрий Васильевич Ирхин
доктор философских наук, профессор Российской академии народного хозяйства и государственного управления при Президенте РФ, академик Академии гуманитарных наук, г. Москва. E-mail: Irkhine@mail.ru
МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЭТИЧЕСКИХ КОДЕКСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ КАК СРЕДСТВА
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ: ЗАРУБЕЖНЫЕ И РОССИЙСКИЕ ПОДХОДЫ
В статье рассмотрена методология анализа этических кодексов в современной государственной службе как средства антикоррупционной политики. Автор исследует современные этические параметры, режимы и практики зарубежных и российских государственных служащих. Широко использован сравнительный анализ этических кодексов. Показаны основные направления формирования основ этического режима в Российской Федерации. Предложены введения праздника: «День государственного и муниципального служащего», а также этический девиз для государственных и муниципальных служащих: «Знания и умения - на благо Отечеству».
Ключевые слова: антикоррупционная политика, государственные служащие, современная государственная служба, этика, этические кодексы, этические параметры, этический режим.
Административная этика считается одним из действенных способов повышения эффективности государственной службы, регулирования конфликта интересов, противодействия коррупции. Разработка и совершенствование этических стандартов, стали неотъемлемой составляющей реформ государственной службы начала XXI в. Новое государственное управление (государственный менеджмент) предполагает повышение роли ценностных и морально-этических регуляторов деятельности и
поведения государственных служащих, в усложнившихся условиях трансформации и взаимодействия государства и общества на стадии перехода к постиндустриальному, информационному, глобально-конкурентному развитию. Этические требования и максимы, дополняя и в определенной мере обогащая соответствующие нормы права, выступают неотъемлемой составной частью профессиональных компетенций управленцев. Еще Ш.-Л. Монтескье подчеркивал: «Не следует законами достигать того, что можно достигнуть улучшением нравов».
Обычно считается, что в контексте повседневной работы госслужащих этические проблемы представляются менее важными, чем другие. Однако поскольку этика влияет на решение всех проблем без исключения, то в конечном счете она может оказаться важнее всего. Особая важность внешнего поведения человека в публичной сфере состоит в том, что негативное впечатление, даже будучи ошибочным, подрывает веру в государственную службу. Цена веры в демократию - соответствие поведения государственных деятелей и служащих высоким этическим стандартам.
Формализованные этические нормы находят концентрированное отражение (выражение) в кодексах. В этических профессиональных кодексах отражаются и формализуются моральные требования соответствующих групп, опосредуемых культурными доминантами. В ряде стран распространены нормативные этические кодексы поведения парламентариев, политических консультантов, государственных служащих, в том числе конкретно-профессиональные: судейского корпуса, полиции, налоговой службы и т.д. (табл. 1).
Таблица 1
Возрастание роли этических кодексов
№ п.п. Факторы, определяющие значимость этических кодексов
1. Ряд вещей по своей природе выпадают из сферы права; зато они регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой - в данном случае, административной - морали (этики) и нормами индивидуальной нравственности.
2. Практически невозможно составить всеохватывающий перечень предписаний для госслужащий на уровне юридических актов.
3. Ряд чиновников имеют смутное представление о профессиональной этике госслужащего или относятся к ней с пренебрежением.
4. Этические кодексы задают такую систему нравственных ориентиров, которые содержат ясные рекомендации по поведению в «щекотливых» ситуациях, ясно обозначают область нравственных «табу» для служащего.
5. Даже сам факт подготовки современного кодекса этики государственного служащего, обсуждение его в профессиональных кругах и общественностью служит повышению уровня административной морали.
6. Именно «дух общественного служения» и принципы ответственности и «обратной связи с обществом» в условиях современной (постиндустриальной, демократической) модернизации должны стать основой кодекса административной этики
7. Технологически сближаясь с коммерческими структурами, государственная служба не должна утратить свое предназначение - служение общественным интересам и гражданам. Для обеспечения этого необходимо особое внимание к моральным принципам и ценностям госслужащих в условиях рыночных отношений. В противном случае государственную службу неизбежно захлестывает вал коррупции и прочих злоупотреблений, связанных с возможностью «торговли влиянием» и разного рода ресурсами от имени государства.
8. Поскольку конфликт на государственной службе, выражая столкновение интересов, имеет и морально-этическую сторону (измерение), то использование кодексов этики государственного служащего и действия в его парадигме могут способствовать эффективному предотвращению конфликтов или их урегулированию.
9. Формирование системы этических кодексов должно на определенном этапе развития общества и государства трансформироваться в создание соответствующего этического режима.
Опыт Запада. В большинстве современных государств существует система этических кодексов для государственных служащих. Наиболее эффективно она действует там, где увязана с традициями и обычаями национальной культуры, системой ее базовых ценностей, нацелена на инновации и имеет социальную направленность.
Так, «Нормы этического поведения служащих органов исполнительной ветви власти» в США основаны на протестантской
этике. Они являются частью «Закона об этике в органах государственной власти США». В его Преамбуле говорится, что «Государственная служба отождествляется с доверием общества. Каждый государственный служащий обязан перед правительством Соединенных Штатов и своими согражданами верность Конституции, законам и этическим принципам ставить выше личной выгоды. Для того чтобы каждый гражданин мог иметь полную уверенность в добросовестности Федерального правительства, каждый служащий обязан уважать и соблюдать принципы этического поведения».
Четырнадцать принципов этического поведения федеральных служащих США сопровождены приложением «Наставление по этике для служащих органов исполнительной ветви власти» (2000 г), в котором на нескольких десятках страниц даны соответствующие комментарии, приведены типовые примеры использования этого кодекса в духе требований протестантской этики, а также перечислены законы, связанные с применением Кодекса (прежде всего о конфликте интересов). Нам думается, что подобное приложение применительно к российским условиям могло бы сыграть свою положительную роль (табл. 2).
Таблица 2
Четырнадцать принципов этического поведения федеральных служащих США
№ п.п. Содержание
1. Государственная служба отождествляется с доверием общества, а это требует, чтобы служащие ставили соблюдение Конституции, законов и этических правил выше своих частных интересов.
2. Служащим возбраняется иметь финансовые интересы, которые мешали бы им добросовестно выполнять свои служебные обязанности.
3. Служащим возбраняется участвовать в финансовых операциях, используя при этом закрытую государственную информацию, или допускать незаконное использование такой информации в целях реализации каких-либо частных интересов.
4. Служащему возбраняется (за исключением случаев, когда это разрешено Кодексом этического поведения) требовать или
получать какие-либо подарки или другие подношения, имеющие стоимость в денежном выражении, от любого лица или любой организации, добивающихся официального решения от учреждения, в котором работает этот служащий, имеющих деловые контакты с этим учреждением или осуществляющих деятельность, регулируемую им, или имеющих интересы, реализация которых в значительной степени зависит от выполнения или невыполнения этим служащим своих служебных обязанностей.
5-8. Служащие должны честно выполнять свои служебные обязанности. Служащим возбраняется брать на себя какие-либо неправомочные обязательства или давать обещания, имеющие целью ограничить свободу действий правительства. Служащим возбраняется использовать пребывание на государственной службе для получения личной выгоды. Служащие обязаны действовать беспристрастно и не отдавать особых предпочтений каким-либо частным организациям или лицам.
9. Служащие обязаны защищать и беречь федеральное имущество и использовать его только по назначению.
10. Служащим возбраняется заниматься своим трудоустройством на стороне, в том числе обращаться с просьбами или вести переговоры о своем трудоустройстве, если это вступает в противоречие с их официальными обязанностями на государственной службе.
11. Служащие обязаны сообщать компетентным органам о случаях нецелевого использования материальных ресурсов, мошенничестве, злоупотреблениях и коррупции.
12. Служащим предписывается добросовестно выполнять свои гражданские обязательства, в том числе финансовые и особенно те, которые установлены законом; например платить налоги на федеральном уровне, уровне штатов и на местном уровне.
13. Служащие обязаны выполнять все законы и правила, обеспечивающие равные возможности для всех американцев вне зависимости от их расовой принадлежности, цвета кожи, вероисповедания, пола, национального происхождения, возраста или наличия у них физических или умственных недостатков.
14. Служащие обязаны избегать любых действий, создающих видимость нарушения ими законов или этических норм, установленных в Кодексе этического поведения. Факт появления в конкретных обстоятельствах видимости нарушения законов или этого Кодекса должен устанавливаться с точки зрения разумного человека, которому известны соответствующие факты.
Интересен опыт Великобритании. В этом «традиционно правовом» государстве значительна роль традиций и этических норм. В 1997 г. от лица Т. Блэра был выпущен Кодекс министра - этический кодекс государственной службы. В его разделах правовые нормы переплетаются с этическими максимами. Выделены семь этических принципов (табл. 3).
Таблица 3
Кодекс министра Великобритании
Принципы Содержание
Бескорыстие Действия госслужащих лишь в государственных, а не в личных интересах.
Принципиальность Лица госслужбы не должны связывать себя какими-либо обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим попытаться оказать соответствующее влияние.
Беспристрастность Чиновники при решении кадровых вопросов, должны основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов.
Подотчетность Госслужащие подотчетны обществу за свои решения и действия и не должны препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью.
Открытость Госслужащие должны проявлять максимально возможную открытость.
Честность Госслужащие должны заявлять о любых своих частных интересах и разрешать конфликты интересов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов.
Лидерство Госслужащие должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером.
В Кодексе определены следующие основные компетенции руководящего состава Британской государственной службы в сфере этики: постановка цели и руководство, личное воздействие, стратегическое мышление, получение максимальной отдачи от людей, повышение квалификации, сосредоточенность на выполнении обязательств. Личное воздействие раскрывается как руководство на примере; доступность для всех; честность и принципиальность; гибкость, жизнерадостность и решительность;
высказывание того, что люди, возможно, не хотят слышать; личная ответственность за свои решения и результат.
Желательно обратить внимание на то, что принятие этических кодексов без «оформления» их соответствующей «этической инфраструктурой» ограничивает действенность первых. Любые разговоры о ценностях и этических нормах во многом останутся пустым сотрясением воздуха, если нет механизмов их эффективной практической поддержки. К таким механизмам в ряде зарубежных стран, например относятся «советники по этике», к которым служащие и контактирующие с ними граждане могут обратиться за консультацией в случае потенциального конфликта интересов или других проблем этического характера.
В этой связи недостаточно ставить и обсуждать проблему только этических кодексов. Речь должна идти и о формировании этического режима (табл. 4).
Конфуцианская этика государственной службы (опыт Японии). Отличительной чертой зарубежных кодексов государственной службы является то, что они ориентируются на сложившиеся веками морально-этические максимы и правила, характерные для соответствующих обществ. Так, например, этические кодексы государственной службы стран Дальнего Востока ориентируются на традиционные конфуцианские принципы этики. Выделяется японская государственная служба. На нее существенно повлияла культура и национальный характер японцев: трудолюбие, коллективизм, ответственность, почтительность, преклонение перед авторитетом, потребность в гармонизации межличностных отношений, стремление к самосовершенствованию. Как отмечают известные исследователи, в том числе и Ф. Фукуяма, отдельные черты традиционной японской этики схожи с некоторыми этическими принципами протестантизма (ответственность, результативность, скромность), но с существенными отличиями, характерными для восточного общества (общинный дух, повиновение, конфуцианские принципы). Воплощение норм традиционной культуры в этических кодексах - ключ к пониманию результативности японской конфуцианско-синтоистской государственной службы и корпораций рикиуата 1995: р. 288]. По сути - это Веберовская теория бюрократии, но действующая с учетом правил традиционной японской этики и насыщенная современными электронными технологиями.
Таблица 4
Компоненты этического режима
№ п.п. Факторы, определяющие наличие и/или развитость этического режима
1. Наличие имеющего официальный статус документа, в котором зафиксированы присущие государственной службе этические ценности.
2. Этический кодекс (или кодекс поведения) как наиболее приемлемая форма такого документа, фиксирующего общие моральные принципы поведения служащего.
3. Описание в рамках кодекса, обычно в качестве комментария к каждому из принципов, практических форм его проявления и нарушения с приведением конкретных примеров.
4. Ссылки на закрепленные в кодексе этические нормы в общих документах, касающихся госслужбы (например в коллективных договорах).
5. Адаптация общих норм кодекса применительно к специфике конкретной организации.
6. Наказания (санкции, предание публичности) за нарушение положений кодекса.
7. Оценка этики поведения служащих, особенно занимающих руководящие должности, как основы для их последующих назначений и дальнейшего продвижения по службе.
8. Наличие советника по этике, обладающего как консультативными, так и административными межведомственными полномочиями по отношению к эшелону старших государственных служащих в правительстве; наличие комитета по проблемам этики внутри департамента.
9. Обучение нормам этики начиная с высших эшелонов госслужбы, а также впервые на нее поступивших.
10. «Этический аудит».
Характерно, что первый на Востоке (а возможно и в мире) этический кодекс был принят именно в Японии. Этические требования к управлению были кодифицированы в японской конституции принца Сётоку в VII в. Большинство (17 статей конституции) содержат именно этические нормы и правила поведения государственных служащих. Ее можно назвать «этической конституцией». Среди ее принципов: служение государ-
ству и обществу, дух согласия, исполнение законов, следование ритуалу, резкое осуждение коррупции, образцовое поведение и исполнение своего служебного долга чиновниками и т.д. Ниже приводятся выдержки (табл. 5).
Таблица 5
Этическая конституция Японии (принца Сётоку)
Ст. IV Сановники и чиновники! В основу своей деятельности положите ритуал - это основа управления народом. Если высшие не соблюдают ритуала, то среди низших нет порядка. Если низшие не соблюдают ритуала, то непременно возникают преступления. Поэтому если сановники и вассалы соблюдают ритуал, то положение рангов не нарушается. Если простой народ соблюдает ритуал, то и государство управляется естественно.
Ст. VII Каждый человек должен иметь свои обязанности, и дела управления должны быть разграничены. Когда умного человека назначают на должность, тотчас же слышатся похвалы. Когда же беспринципный человек занимает должность, то многочисленны беспорядки. Все дела непременно будут улажены, если на должности будут приняты способные люди. Поэтому-то в древности мудрые государи искали способных людей на посты, а не искали постов для людей.
Ст. XIII Все назначенные государем чиновники должны одинаково хорошо исполнять свои обязанности, действовать в духе согласия. Чиновники! Не задерживайте государственные дела под предлогом того, что они к вам не относятся.
Правила и принципы японской государственной службы формировались столетиями. Среди них: уважение старших и начальников; исключительная (национальная черта) вежливость, помогающая регулировать конфликты и устанавливать стабильные служебные и иные отношения; поведение (на работе, службе и даже на экскурсиях) на основе общинных традиций («американский рабочий работает лучше, чем японский, но пять японцев работают эффективнее, чем десять американских»); аккуратность во всем, нисходящая к иероглифическому письму, особому эстетическому восприятию мира и др.; чувство долга и ответственности перед семьей, обществом, корпорацией, коллегами как главное достоинство и основная черта национального характера; повсеместное использование намеков, подтекста, а не деклараций; осознание японцами себя членами общей семьи в целом небольшой страны (скоростной поезд
пересекает ее с Севера на Юг за 6 часов); закрытость Японии; важная роль института монархии как фактора стабилизации общества; «привычка» японцев к изменениям (наводнения, землетрясения и т.д.) при сохранении базовых ценностей.
Японская государственная служба элитна. В чиновники в Японии идут выпускники самых известных университетов, причем самые лучшие - остальные идут в бизнес, образование и т.д. Первый цикл собеседований выпускников в Тодай (самый престижный в стране Токийский университет) - это отбор именно для работы в правительстве, в министерствах и ведомствах. Поступление на государственную службу осуществляется на основе конкурсного экзамена, То есть японская бюрократия «вбирает» в себя самую подготовленную часть студенчества из элитных вузов. При этом дальнейшее обучение молодых государственных служащих правилам этики управления, а затем обязательного повышения квалификации, занимает исключительно важное место в их служебной деятельности.
Японские государственные служащие систематически проходят обязательные ротации, имеют возможность регулярного (бесплатного) повышения своей квалификации в развитой системе ИПК и даже учебы в ведущих западных вузах. Многие высшие чиновники имеют второй (зарубежный) диплом о высшем образовании. При этом на всех этапах большое внимание уделяется этическому поведению служащих. Закон о государственных служащих устанавливает, что чиновник должен работать «только ради общественного интереса и при осуществлении служебных обязанностей отдавать им все силы и помыслы».
С 2000 г. в Японии действует Закон «Об этике государственных служащих», а также утвержденные правительственным указом этические правила госслужащего и нормы административных наказаний за их нарушение. Для решения указанных вопросов действует Комиссия по этике государственных служащих, имеющая сложную систему назначения ее руководства для обеспечения независимости и стабильной деятельности.
Специалисты США наделяют японское чиновничество чертами, которых, по их мнению, недостает американской бюрократии: высоким профессионализмом, преемственностью, глубоким чувством ответственности.
Этические кодексы современной России. В российских условиях этические кодексы государственной службы и следование им приобретают особое значение. Это связано с тем, что нормативно-правовая база административных реформ пока еще несовершенна и «отстает» от процессов модернизации государства и общества. В этих условиях роль морально-этического регулирования деятельности государственных служащих существенно возрастает. Кроме того, если административные реформы за рубежом начинались именно с учета роли этических норм и осуществлялись в «этической парадигме», то в России значимость этого регулятора официально рассматривается только с недавних пор. Лишь в последнее время пришло понимание того, что без современной передовой культуры и этики у государственных служащих реформирование России обречено на неэффективную бюрократизацию (табл. 6).
Таблица 6
Особая роль этических кодексов в Российской Федерации
№ п.п. Значение этических кодексов государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации
1. Кодексы были разработаны и легализованы значительно позже, чем в ряде других государств и, соответственно, не приобрели силу привычки.
2. Российские кодексы долго не имели четких механизмов их реализации.
3. Уровень правовых и этических знаний у населения, как и у многих управленцев, невысок.
4. Ряд управленцев, привыкших работать в прежней парадигме, не заинтересованы в создании демократического этического режима.
5. Повышение роли этической составляющей государственной и муниципальной службы содействует укреплению доверия граждан в отношении этих институтов.
6. Этические кодексы государственной службы в Российской Федерации могут содействовать ее оптимизации и модернизации в условиях современной политико-административной реформы.
Базовые этические нормы деятельности государственных служащих Российской Федерации были разработаны и приняты в 2002 г. Они вошли в «Общие принципы служебного поведения
государственных служащих Российской Федерации» [Указ Президента РФ № 885: 2002]. В 2007 г. в этот документ было внесено дополнение о необходимости «воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в СМИ, от обозначения в иностранной валюте стоимости на территории РФ» работ, услуг, объектов, операций и т.д. [Указ Президента РФ № 372: 2007]. Указом Президента РФ от 16 июля 2009 г. № 814 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» были изложены в новой редакции (только в части Преамбулы).
«Общие принципы служебного поведения государственных служащих» включают 18 положений. В Указе отмечается, что государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны исполнять эти 18 принципов в своей работе (табл. 7).
Таблица 7
18 принципов служебного поведения госслужащих РФ
а) исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов;
б) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
в) осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего государственного органа;
г) не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;
д) исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
е) уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
ж) соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной службы;
з) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий, иных общественных объединений;
и) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
к) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;
л) проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
м) воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа;
н) принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов;
о) не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера;
п) воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего;
р) соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
с) уважительно относиться к деятельности представителей СМИ по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать содействие в получении достоверной информации;
т) воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в СМИ, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единиц) стоимости на территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами РФ, показателей бюджетов всех уровней бюджетной
системы РФ, размеров государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ, обычаями делового оборота.
«Общие принципы служебного поведения государственных служащих Российской Федерации» являются логичным синтезом международной и национальной (российской) этико-правовой мысли. Этот документ находится в связи с Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации», пакетом антикоррупционных законов и мер.
«Общие принципы...» впервые в современной российской правовой и политической практике закрепили ряд соответствующих базовых этических норм. Следующим шагом в их развитии и формализации явилась подготовка специального этического кодекса. Решение об его разработке было принято 28 апреля 2010 г. Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Проект «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации» был разработан департаментом государственной службы Министерства здравоохранения и социального развития (22 июня 2010 г.). 8 июня 2010 г. Проект был рассмотрен на Общественных слушаниях в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. (В обсуждении приняли участие заместитель министра Минсоцразвития Российской Федерации А.Л. Сафонов, директор Департамента государственной службы Минсоц-развития В.А. Козбаненко, проф. РАГС В.М. Соколов, директор социологического центра РАГС проф. В.Э. Бойков, проф. МГИМО Е.В. Охотский, главный советник Президиума Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров А.А. Тронина и др.).
1 ноября 2010 г. доработанный «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации» был представлен на сайте Министерства здравоохранения и социального развития РФ в окончательной форме [Типовой Кодекс.: 2011]. «Типовой Кодекс этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации» состоит из 10 статей, каждая - из ряда пунктов и подпунктов.
В ст. 1 «Предмет и сфера действия Кодекса», говорится, что «Кодекс представляет собой свод общих принципов этики и
основных правил служебного поведения, которыми надлежит руководствоваться государственным служащим Российской Федерации и муниципальным служащим, независимо от замещаемой должности. Гражданин, поступающий на государственную службу Российской Федерации либо муниципальную службу, знакомится с положениями Кодекса и соблюдает их в процессе своей служебной деятельности». Каждый государственный и муниципальный служащий должен принимать все необходимые меры для соблюдения положений настоящего Кодекса, а каждый гражданин Российской Федерации вправе ожидать от государственного и муниципального служащего поведения в отношениях с ним в соответствии с положениями настоящего Кодекса.
В ст. 2 «Цель Кодекса» отмечается, что его целью является установление этических норм и правил служебного поведения государственных и муниципальных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственного служащего, доверия граждан к государству и обеспечение единой нравственно-нормативной основы поведения государственных и муниципальных служащих. Кодекс призван повысить эффективность выполнения государственными и муниципальными служащими своих должностных обязанностей. Кодекс служит основой для формирования должной морали в сфере государственной и муниципальной службы, уважительного отношения к государственной и муниципальной службе в общественном сознании; выступает инструментом общественного контроля и нравственности государственных и муниципальных служащих. Знание и выполнение государственным и муниципальным служащим положений Кодекса является критерием оценки качества его профессиональной деятельности и служебного поведения (табл. 8).
В 10 статьях «Типовой кодекс» дополняет, совершенствует и конкретизирует «Общие принципы служебного поведения государственных служащих Российской Федерации». В «Типовой кодекс» вошли все основные положения «Общих принципов служебного поведения государственных служащих Российской Федерации». По сравнению с «Общими принципами служебного поведения государственных служащих Российской
Таблица 8
Структура «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации»
Ст. № Название статьи
1 Предмет и сфера действия Кодекса
2 Цель Кодекса
3 Основные принципы служебного поведения госслужащих
4 Соблюдение законности
5 Требования к антикоррупционному поведению госслужащих
6 Обращение со служебной информацией
7 Этика поведения госслужащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим госслужащим
8 Служебное общение
9 Внешний вид госслужащего
10 Ответственность госслужащего за нарушение Кодекса
Федерации» «Типовой кодекс» представляет собой расширенный, специализированный, комплексный свод этических норм и правил. В нем этические нормы, во-первых, получили более конкретное толкование, чем в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих Российской Федерации»; во-вторых, «Типовой кодекс» дополнен рядом этических новаций; в-третьих, в Кодексе сгруппированы и обогащены по соответствующей тематике этические нормы и правила служебного поведения государственных и муниципальных служащих; в-четвертых, в «Типовом кодексе» предлагается использование соответствующих мер морального и дисциплинарного характера как для наказания, так и для поощрения государственных и муниципальных служащих.
В «Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации» обращает на себя внимание статья «Требования к антикоррупционному поведению государственных и муници-
пальных служащих», в которой в четырех пунктах конкретизированы соответствующие нормы.
В завершающей ст. 10 говорится о моральной ответственности (а также иной ответственности в соответствии с законодательством РФ) государственного и муниципального служащего за нарушение положений Кодекса. Подчеркивается, что соблюдение государственным и муниципальным служащим норм Кодекса учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.
За прошедшее время Кодекс показал свою актуальность и необходимость широкого использования его принципов. Положения Кодекса были имплементированы в соответствующие кодексы практически всех министерств и ведомств Российской Федерации.
В 2015 г. Кодекс был доработан; его оптимизированный вариант и правовые акты к нему направлены на рассмотрение и последующее утверждение в Государственную Думу и администрацию Президента Российской Федерации (см.: [Типовой кодекс...: 2011]).
Таким образом, в современной России постепенно формируется определенная этико-правовая база для совершенствования культуры и этики государственной и муниципальной службы, антикоррупционного поведения служащих; закладываются основы этического режима.
Можно предложить некоторые дополнительные меры по совершенствованию этических правил государственной и муниципальной службы:
- предоставление служащими и членами их семей сведений не только о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера как в России, так и за рубежом, но и о вкладах в банках, о владении ценными бумагами и т.п.;
- внесение в «Типовой кодекс» положений об этике государственного и муниципального служащего, функционирующего в парадигме «электронного правительства»;
- уточнение прав, обязанностей и этических норм государственного и муниципального служащего, взаимодействующего с бизнесом, осуществляющего кураторство над сделками с недвижимостью, займами, электронными торгами;
- обогащение положениями «Типового кодекса» соответствующих образовательных стандартов и программ в сфере государственного и муниципального образования и переподготовки кадров;
- распространение правила об обязательном декларировании доходов не только на все уровни государственных и муниципальных служащих, но и на руководителей (их заместителей) организаций и институтов, имеющих общественно-государственное значение (ректор и проректор вуза, НИИ, директор школы и т.д.);
- введение положения о неиспользовании зарубежных поисковых систем в работе со служебной информацией и для поиска информации по служебным серверам;
- разработка этической клятвы и девиза для государственных и муниципальных служащих по аналогии с клятвой Гиппократа (9 этических принципов: милосердия, заботы, личного совершенствования, уважения к жизни и др.) или клятвой царскосельских лицеистов («Для общего блага»);
- введения праздника: «День государственного и муниципального служащего» (желательно 19 октября - в дату открытия Царскосельского Лицея).
Можно предложить следующий этический девиз для государственных и муниципальных служащих: «Знания и умения -на благо Отечеству».
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Fukuyama F. Trust : The Social Virtues and the Creation of Prosperity. New York : Free Press, 1995. XV, 457 p.
2. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2002. № 33. Ст. 3196.
3. Указ Президента РФ от 20 марта 2007 г. № 372 «О внесении изменения в общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2007. № 13. Ст. 1531.
4. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих : (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по про-
тиводействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) // Официальные документы в образовании. 2011. № 36, дек.
Yuri V. Irkhin, Doctor of Philosophy, Professor, Department of Political Science and Political Administration, Russian Academy of National Economy and Civil Service, Academician of the Russian Liberal Arts Academy, Moscow. E-mail: irkhine@mail.ru
METHODOLOGY OF FORMATION AND IMPROVEMENT OF CODE OF ETHICS FOR PUBLIC SERVANTS AS MEANS OF ANTI-CORRUPTION POLICY: FOREIGN AND RUSSIAN APPROACHES
Abstract: The article considers methodology of the analysis of Codes of Ethic of the contemporary government service and the public servants as the means of anti-corruption policy. The author researches the ethic operation factors, the ethic regimen and the ethic experience of the state employees abroad and in Russia.
Keywords: anti-corruption policy, public servant, modern government service, ethics, code of ethics, ethic operation factors, ethic regimen.
