CC BY
68
Современное государство и гражданское общество
А. В. Волкова
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ЭТИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ОБЩЕСТВА
В статье рассматривается проблема формирования этической инфраструктуры государства и гражданского общества в современной России. С позиций аксиологического подхода Конституция предстает системой публичных ценностей, что актуализирует требование не формальной, а подлинной ее легитимации. Автор исследует противоречивый характер становления современного российского конституционализма как попытку формирования национального консенсуса и его влияние на развитие профессиональной этики. Выполнен анализ проектов профессиональных этических кодексов государственных служащих, разработанных в период 1997-2010 гг., и действующих региональных этических кодексов. Цель развития этической инфраструктуры общества — конституционность сознания граждан.
Ключевые слова: конституция, публичные ценности, этическая инфраструктура общества, этический кодекс, конституционность сознания.
Современное состояние политической науки, переживающей «плюралистический этап» развития, часто характеризуется как «методологический кризис». Споры и поиск методологических установок, адекватных сложной и динамичной общественно-политический сфере, неизбежно подталкивают к поиску новых методологических оснований для исследования публичных процессов, способствуют развитию междисциплинарных подходов. Изменения характера государственного управления в Европе и поиск новых научно-теоретических оснований публичного управления привели к эволюции теории в сторону постепенного отказа от экономического подхода к эффективности, к обоснованию участия граждан в политике и управлении и, как следствие — к новому звучанию морали, этики, ценностей. Это находит теоретическое обоснование в таких концепциях, как «new governance», в концепции координационного государства и менеджмента публичных ценностей. Исследования на стыке аксиологии и политологии, аксиологии и юриспруденции позволяют глубже проникнуть в сущность социальных явлений. Предложение В. В. Ильина «детализировать интуитивные представления
© А. В. Волкова, 2012
порядка связи аксиологии и общественно-исторического процесса» (Ильин, 2005, с.14) представляется сегодня весьма актуальным.
Для разработчиков Конституции РФ ориентиром выступали конституции Германии и США, не только как примеры эффективного Основного закона государства, но и в силу необходимости обрести после болезненного разрушения советских идеалов консолидирующую народ идею, ценность. В Германии, где понятия «нация» и «патриот» оказались скомпрометированными национал-социалистическим прошлым, современные философы и политологи предпринимали попытки теоретически обосновать возможность национального сплочения вокруг значимых публичных ценностей. В поисках объединяющих нацию ценностей, некоторые из них рассматривали Конституцию 1949 г. как возможный центр эмоциональной, моральной самоидентификации граждан.
Немецкий философ Д. Штернбергер, произнося в 1982 г. на праздновании 25-летия «Академии политического образования» свою знаковую речь «Конституционный патриотизм», сформулировал этическую установку: именно Конституция, как высшая публичная ценность, должна придавать германскому патриотизму крепость и содержание. Современное конституционное государство (Германия) «характеризуется уважением к фундаментальным личным и коллективным свободам и их деятельной охраной; действующими репрезентативными органами и гражданскими электоратами, которые одни имеют право легитимировать эти органы; подконтрольным правительством, подзаконной администрацией и независимой юдикативой; открытым общественным подбором руководящих элит; сменой должностных лиц соответственно согласованному порядку; непрерывной общественной информацией и дискуссией; легитимной возможностью возражения и для оппозиции; разнообразными формами участия граждан в процессе правления посредством объединений, союзов, партийных организаций и — почему бы нет — гражданских инициатив; множественностью, идейным плюрализмом, спором и соревнованием партий с их лозунгами, программами и с их функционерами». Такое государство может пробудить постоянное чувство лояльности, приверженности, патриотизма (Штерн-бергер, 2005, с. 310).
Как и Д. Штернбергер, который ввел понятие «конституционный патриотизм» в научный оборот, Ю. Хабермас считал, что для Германии, где моральная самоидентификация с исторической немецкой нацией представляется невозможной, он является достойной альтернативой. В свое работе Ю. Хабеpмас противопоставил преданность либеральным ценностям послевоенной конституции подъему этнического шовинизма в Геpмании в ХХ в., что стало
крайне актуально после ее воссоединения. Он отмечал исключительную важность восстановления демократии и конституционного государства на территории, где гражданские права попирались с 1933 г. (Habermas, 1995). Его подход был определен как «ценностный патриотизм» (см.: Лейст, 2005, с. 330). Вскоре он подвергся критике, поскольку позитивное отношение к ценностям, закрепленным конституцией (а современные конституции обладают значительным универсализмом), не может олицетворяться с конкретной нацией, что неизбежно приводит к подмене понятия «патриотизм» понятием «идентичность», к отождествлению «граждан» с «государством» без каких бы то ни было национальных элементов. Но «конституционный патриотизм» и гордость за конституцию ФРГ, содержащую универсальные нормы прав человека, нашли свое логическое продолжение в конце 1990-х годов как идея о форме национальной идентичности для объединенной Европы.
Современный российский конституционализм исследовался с различных позиций (В. С. Нерсесянц, А. Н. Медушевский, И. А. Кра-вец, Ю. Д. Марков, И. Д. Осипов и др.). Значение действующей Конституции РФ, ее правовых идей, норм и принципов (права и свободы человека и гражданина, правовое государство) для осуществления демократических реформ и сохранения принципиально важных достижений на пути движения к постсоциалистическому государственно-правовому строю нельзя недооценить. Но это не означает, что реалии российской государственно-правовой жизни лишены серьезных недостатков. Так, формальное закрепление в Конституции определенного набора ценностей и этических принципов не объясняет их неспособность на практике выступать действительным регулятором социальных процессов. Говоря о современном российском конституционализме, некоторые исследователи отмечают, что «он носит в значительной мере характер мнимого конституционализма, поскольку отличается неустойчивостью, возможностью обращения вспять, очевидной вероятностью перехода конституционных по происхождению и политической терминологии феноменов в свою противоположность — авторитаризм» (см.: Кутафин, 2008, с. 7). Государство и его правовые институты следует считать ответственными за состояние нравственного климата в обществе, а утрата нынешней властью доверия населения чревата серьезными социально-политическими катаклизмами.
Понимая конституционализм не только как теоретическую доктрину, связанную с представлениями о справедливости, демократии, правовом государстве, но и как государственный строй, созданный в соответствии с этой доктриной, его следует рассматривать как «правовое, историческое, политическое и социальное яв-
ление» (см.: Кравец, 2005, с. 23-46).
С позиций аксиологического подхода Конституция предстает системой общественно значимых (публичных) ценностей. Они выступают основанием для развития этической инфраструктуры государства и гражданского общества.
В современном конституционализме «феномен ценностей проявляется в трех основополагающих измерениях: а) сама по себе Конституция как ценность; б) получающие прямое закрепление в нормах и институтах Конституции ценности; в) имплицитно выраженные конституционные ценности как результат практической конституционно-судебной аксиологии» (см.: Бондарь, 2011, с. 10-11).
Закрепленные в Конституции социальные ценности представляют собой «качественные характеристики государственно-правовых явлений высшего порядка, связанные с осознанием обществом — через призму общедемократического опыта и национально-исторической практики — идей человеческого достоинства, добра и справедливости, фундаментальных целей и норм развития, наиболее целесообразных форм общественного и государственного устройства» (Там же, с. 12).
Посредством конституционного закрепления социальные ценности трансформируются в конституционные принципы, обретают формально-юридическую нормативность, а в результате их восприятия отдельными индивидами, социальными группами и обществом в целом развивают и поддерживают конституционное правосознания, демократическую культуру. Отсюда — повышенное внимание к процессу разработки и принятия Конституции в современном мире, требование не формальной, а подлинной легитимации, которая предполагает открытую и свободную дискуссию в обществе по важнейшим вопросам жизни государства, поскольку только такое общение может обеспечить общую волю к созданию современного государства. Это Конституция в смысле, предложенном Дж. Ролзом, когда общество, интуитивно приняв определенные принципы справедливости, через институт конституционного собрания «взвешивают справедливость процедур, помогающих справляться с разнообразием политических взглядов» и выбирают Конституцию, основу будущего законодательства, «ту единственную, которая в существующих обстоятельствах, с наибольшей вероятностью приведет к эффективной и справедливой организации общества» (Ролз, 2010, с. 178-180).
В этом случае, будучи закрепленными в Конституции, публичные ценности упорядочиваются, образуют иерархическую систему многоуровневых связей и корреляций, основанную на объективно существующем социальном порядке, обоснованном социокультур-
ным контекстом.
Анализируя конституционные основания профессиональных этических кодексов в современной России, необходимо, прежде всего, отметить, что отношение к Конституции РФ 1993 г., начиная с периода ее разработки, было и остается неоднозначным. Во многом это связано с крайне противоречивыми внутриполитическими событиями периода 1990-1993 гг., с расколом внутри правящей элиты и отчуждением государства и общества. Действительно, российский конституционный процесс был не столько процессом подготовки текста, сколько попыткой формирования национального консенсуса.
Обсуждение будущей Конституции заключалось в соперничестве нескольких проектов, основные из которых — проект, подготовленный группой «Коммунисты России», и проект, предложенный Конституционной Комиссией. И вместо открытой публичной дискуссии и совместной созидательной работы имела место жестокая политическая борьба, усугубляемая возникшей личной неприязнью наиболее влиятельных политиков различных лагерей. Оппоненты обвиняли друг друга в «бесчеловечных экспериментах», «попрании всех объективных законов развития человечества», «слепородных марксистско-ленинских утопиях» (см.: Вонгорсов, Луганцев, 1991, с. 2). Несмотря на провозглашенные обеими сторонами принципы народовластия, свободы, справедливости, Конституция воспринималась ими как акт государственной власти, политико-правовой документ, обладающий высшей политической силой, а не как акт общественного волеизъявления, способ жизни общества. Вот характерное высказывание той эпохи: «У нас нет традиции нормального человеческого общежития, поэтому мы... придаем Конституции огромное воспитательное значение — она эти традиции закладывает. Конституция — это путь к рационализации общества, нерационального сегодня» (см.: Канисте, Румянцев, 1991, с. 7).
Правительственный кризис и его трагические последствия осенью 1993 г. привели к резкому понижению уровня политического доверия ко всем властным институтам. Можно говорить о том, что национальный консенсус не был достигнут: при максимальном внимании к самому тексту наблюдалось пренебрежение к процессу его действительной легитимизации в обществе, а значит, были созданы предпосылки для дестабилизации последующих социальных решений.
Конституция вступила в силу как высший правовой акт в декабре 1993 г., после принятия ее на референдуме. Закрепив основные требования конституционализма — народовластие; верховенство закона; права и свободы человека как высшая ценность; разделе_ 219
ПОЯИШЭКС. 2012. Том 8. № 2
ние властей; политический плюрализм и идеологическое многообразие, она открыла путь к конституционному государству и формированию конституционного сознания граждан. Однако несомненный демократический потенциал Конституции реализовывался непоследовательно, с отступлениями. Отношение к ней как к символу общественного консенсуса и волеизъявления долгое время оставалось настороженным. «Подача голосов сама по себе никаких политико-правовых последствий — в смысле конституирования действительной федерации — не создает, ибо голосование, не выражающее сформировавшейся политической воли (консенсуса), может быть повторено множество раз, и каждый раз будет давать разные результаты» (см.: Пастухов, 1994).
Некоторые современные оценки современного конституционного строя в России остаются критическими (Н. А. Боброва, О. Л. Ко-новаленко, О. Е. Кутафин, Ю. Г. Марков), особенно по вопросам защиты прав человека и формам собственности, где прослеживается нарушение принципа справедливости. «О каком правовом государстве может идти речь (ст. 1 Конституции РФ), если защита прав и интересов человека со всеми его нравственными установлениями становится не только невозможной, но даже не нужной? Конституционное положение о формах собственности фактически представляет собой «черную дыру» в нынешнем законодательстве» (Марков, 2011, с. 88).
Эти обстоятельства формирования современного российского конституционализма приходится учитывать при анализе того, насколько действующая Конституция является основанием для принятия различными профессиональными и иными социальными группами своих этических кодексов, поскольку процесс создания этической инфраструктуры общества является важнейшим фактором развития эффективной демократической системы правления.
Профессиональная этика — это кодекс поведения, предписывающий определенный тип нравственных межличностных и межорганизационных отношений, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения специалистами своих служебных обязанностей. Профессиональная этика предлагает нравственные ориентиры поведения людей в сфере профессиональной деятельности относительно целей, смысла и функциональной направленности конкретной профессии, она органически взаимосвязана с общей этической системой. Исходя из основных принципов общей этики, трансформируя фундаментальные общеэтические категории, профессиональная этика формирует свои нравственные принципы, нормы и требования.
Этические нормы в большинстве случаев формулируются и
применяются по согласию: это результат коммуникационного процесса (свидетельство консенсуса) в определенном социуме, а не только внутри профессиональной группы. Отвечая актуальным потребностям развития современного общества, они нацелены на практическое применение и использование теоретических разработок и отличаются стремлением к максимальной конкретизации, к выработке норм, стандартов, требований, характерных для определенных видов деятельности
Профессиональный Кодекс поведения, как подтверждают мировая практика и история нашей страны, — это, прежде всего, совокупность конкретных социально-духовных, нравственных принципов, образцов поведения людей, перечень и обоснование тех моральных норм, которые необходимы им на практике для того, чтобы в полной мере соответствовать своей профессии.
Ценностное значение Конституции как юридического документа наиболее полно воплощается в ее верховенстве по отношению ко всем нормативно-правовым актам. Но для этических кодексов Конституция выступает как система публичных ценностей, отражающая ориентиры конкретного общества, и, следовательно, она должна выступать ценностным основанием профессиональной морали. В связи с этим возникают вопросы о том, какие ценностные основания дает Конституция РФ для отраслевых этик, является ли она сама публичной ценностью современного российского общества, а, в частности, поддерживается ли ее ценностное значение профессиональными этическими кодексами.
В рамках данного исследования наибольший интерес вызывают конституционные основания Этического Кодекса государственного служащего Российской Федерации, прежде всего потому, что этические кодексы государственных служащих отличаются большей формализованностью. Формализованные правила обладают важным преимуществом: они «облегчают коммуникацию между отраслями управления... Демократия подразумевает открытость, которая, в свою очередь, неотделима от процедур формализации — уменьшение того, что подразумевается немногими, но невнятно для остальных» (см.: Панарин, 1996, с. 276). А либеральная критика бюрократии во многом связана с ее отношением к принципу конституционализма, к правовому государству. Создавая правила для других, она не стремится связывать себя инструкциями, отставляя тем самым себе поле для маневра.
Активизация правового сознания и новые демократические требования в конце ХХ в. обусловили стремление профессиональных общностей формализовать свои этические установки. Государственные служащие не стали исключением: Этические кодексы чи-
новников были приняты в Великобритании, США, Франции, Испании и во многих других странах.
В России необходимость принятия Этического кодекса дискутируется с середины 1990-х годов по настоящее время. Процесс создания профессионального этического кодекса идет всегда под влиянием двух факторов: развития общественных представлений и внутренних, корпоративных потребностей в закреплении системы своих ценностей и приоритетов. С отменой пресловутой 6-й статьи Конституции и отказом от «Морального Кодекса строителя коммунизма» в современной России не сложилось никакого другого, а возник моральный плюрализм по самым принципиальным вопросам (долг, честь, патриотизм и т. д.).
Привнесение в систему государственного управления рыночных механизмов, принципов и ценностей, повышающих мотивацию и эффективность работы в целом, имело и негативные последствия. С проникновением на государственную службу элементов бизнес-деятельности и бизнес-отношений, с развитием практики командной работы и борьбы за финансирование проектов, в системе нравственных норм и принципов морали государственной службы всё отчетливее проявляется принцип личной экономической выгоды.
Достаточно частые структурные изменения государственного аппарата федерального и регионального уровней 2000-2010 гг., пока не приведшие к достижению поставленных целей и к ощутимому повышению эффективности государственного управления, способствовали разрушению привычного «уклада» государственной службы. И сегодня прослеживаются явные тенденции и к реставрации партийной чиновничьей морали в ее худшем варианте, и к поощрению конформизма, лицемерия, двойных стандартов, и к показной верноподданности партийным лидерам.
В настоящее время основанием для этико-правового регулирования деятельности государственных служащих является Указ Президента Российской Федерации № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (в редакции Указа № 814 от 16 июля 2009 г.) (Указ..., 2009). Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации» (Федеральный закон., 2003) также закрепляет основные принципы построения и функционирования государственной службы, практически все они имеют прямое отношение к тем или иным статьям Конституции РФ. Принцип законности соответствует конституционному принципу верховенства права, приоритет прав и свобод человека и гражданина (Конституция РФ, ст. 2), равный доступ граждан к государственной службе (Конституция РФ, ст. 32, п. 4), открытость государст-
венной службы и ее доступность общественному контролю, объективное служащих (Конституция РФ, ст. 24, п. 2; ст. 32, п. 1) и т. д.
Но только Этический Кодекс как особый вид нормативного акта, обладающий такими характеристиками, как системность, законченность, достаточность, представляется наиболее полным, исчерпывающим документом этико-правового регулирования деятельности госслужащих.
Необходимость Кодекса наряду с нормативно-юридическими документами связана с тем, что, несмотря на регламентацию деятельности госслужащих, невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов, многие действия или отказ от действия по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами. Этические принципы — это абстрагированные, обобщенные представления, которые дают возможность тем, кто на них опирается, верно формировать свое поведение, свои действия, свое отношение к чему-либо. Принципы профессиональной этики призваны дать чиновнику ценностную платформу для принятия решений в соответствии с профессиональной необходимостью и публичными интересами, отсюда и идеи о возможности принесения присяги перед вступлением в должность. Отсутствие четких представлений ведет к созданию собственных, «полутеневых» или «теневых» кодексов поведения (см.: Соловьев, 2011).
К сожалению, в российской административно-политической практике «кодекс» и «основные правила» часто рассматриваются как синонимы. Это давало основание некоторым регионам РФ отрицать необходимость разработки и принятия единого Этического Кодекса. «Калининградские чиновники знают, как себя вести и без этических кодексов. Как сообщили в пресс-службе правительства, правила поведения чиновника прописаны во многих нормативных актах, в частности в Законе «О государственной гражданской службе РФ», региональном Уставе и Уголовном кодексе РФ. Что же касается требований, основанных на общепризнанных нравственных принципах, то они настолько известны, что не требуют законодательного закрепления» (см.: Бровкина и др., 2009). В Вологодской области разработка в рамках административной реформы какого-либо документа, фиксирующего этические нормы и требования, не проводилась и до последнего времени не планировалась. Органы государственной власти исходили из того, что Указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» является федеральным законом прямого действия и не требует дополнительных разработок, принятия подзаконных актов.
Впервые о необходимости разработки Этического Кодекса государственных служащих было заявлено еще в период ельцинских
административных реформ, и группа специалистов РАГС и МГУ под руководством М. Соколова разработала и в 1997 г. опубликовала первый проект Кодекса этики государственного служащего РФ. Он не получил формального закрепления, но широко использовался в качестве основы для работы над подобными кодексами в ряде субъектов РФ и федеральных ведомств (в частности, в Республике Саха-Якутия и Республике Бурятия). В качестве примера можно привести и «Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов РФ», который был принят Второй конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в декабре 2000 г. и введен в действие в Счетной палате Российской Федерации. Кодекс «основан на нормах поведения, изложенных в нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в Лимской декларации основополагающих принципов контроля, Этическом кодексе ИНТОСАИ для аудиторов в государственном секторе, принятом XVI Конгрессом ИНТОСАИ в ноябре 1998 г.», в нем были «учтены требования к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ, нормы профессионального поведения, содержащиеся в российских кодексах корпоративной этики: Кодексе этики члена Института профессиональных бухгалтеров России, Кодексе этики аудиторов России, а также принят во внимание опыт создания профессионально-этических кодексов государственных и муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации»1. Конституция РФ в этом документе не упоминается, как и в большинстве этических Кодексов этого периода.
В 2001-2003 гг. группа депутатов (В. Н. Южаков, В. А. Рыжков, Б. Е. Немцов и др.) лоббировала в Государственной Думой принятие альтернативного законопроекта «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации» (проект № 85554-3). Документ был подвергнут критике за императивность требований к государственному служащему, несоответствующий стиль, юридические и абстрактно-специфические термины («ненадлежащая выгода», «коррупционно опасное поведение» и т. д.). Несмотря на активную полемику и корректировку проекта совместно с группой РАГС, во втором чтении в 2003 г. он был отвергнут Государственной Думой. Но и этот проект способствовал созданию этических Кодексов государственных служащих в регионах (в частности, в Новгородской области).
Дискуссия вокруг проекта депутатской группы побудила группу
1 Официальный сайт Ассоциации контрольно-счетных органов России расположен по адресу: http//www.ach-fci.ru/AKSOR/info/Stukture/art8/art4
224 _
ученых РАГС усовершенствовать проект Кодекса 1997 г., создать на его основе новый документ, который бы носил модельный характер. В 2004 г. такой Модельный проект был представлен2, но вновь не был принят. Попытки принять этот Кодекс осуществлялись в Думе и в 2009 г., но он прошел только первое чтение. Но именно этот проект долгое время оставался ориентиром для большинства региональных и муниципальных органов: они дословно копировали текст и утверждали его в региональных парламентах. По этой причине процесс принятия этических кодексов государственных и муниципальных служащих в субъектах РФ на протяжении последнего десятилетия носил стихийный и хаотичный характер. В 2008 г. этический кодекс приняла Тамбовская область, а в мае 2009 г. — Алтайский край. Эти региональные Кодексы дословно соответствовали проекту РАГС, а отношение к ним в самих регионах было скептическим.
Регионы Северо-Западного Федерального округа по-разному решали для себя проблему кодификации этических принципов профессиональной деятельности госслужащих. В большинстве случаев органы государственной власти пошли по пути закрепления некоторых этических норм и правил поведения в системе должностных регламентов и инструкций. В подобных документах регламентируются вопросы взаимодействия госслужащих с населением, со СМИ и работа с информацией. Ответственность служащего перед гражданами в них была выделена особо, но высшей ценностью выступало государство.
Среди субъектов Российской Федерации Новгородская область наиболее последовательно и кропотливо разрабатывала и обсуждала этический кодекс государственного служащего еще до провозглашения административной реформы 2003-2010 гг. Начало обсуждения проблемы Кодекса госслужащих было связано с появлением проекта «Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации» В. Н. Южакова и В. А. Рыжкова в 2001 г. Область приняла участие в программе ТАСИС и привлекла зарубежных специалистов, но завершение работы над проектом, безусловно, осуществлялось уже в рамках административных преобразований 2003-2010 гг. и в соответствии с ее целями.
В декабре 2009 г. проект «Этического кодекса государственного и муниципального служащего Новгородской области» в очередной раз обсуждался в Новгороде на семинаре в рамках проекта ТАСИС «Региональное экономическое развитие и антикризисные стратегии» под руководством немецких специалистов.
2 Сайт Проекта http://www.rags.ru/akadem/all/28-2004/28-2004-6.html
Разрабатывая Этический кодекс государственного и муниципального служащего Новгородской области, авторы исходили из того, что этот документ является скорее не законом, а совокупностью этических ориентиров. Действие Этического кодекса виделось аналогичным действию общих этических и моральных норм общества, когда нарушитель этических норм профессионального сообщества неизбежно сталкивается с трудностями пребывания в этом сообществе.
Структурно документ содержал формулировку миссии служащего и описание этических норм, относящихся к трем основным областям ответственности служащего — социальной, профессиональной и личной. Область социальной ответственности была подразделена на четыре основных вида социально-экономических групп современного общества - здесь выделены отдельные граждане, государственные, коммерческие и общественные (некоммерческие) структуры. В Новгородском Кодексе акцент делался на служение интересам отдельных граждан, являющихся покупателями услуг органов государственного управления. Его авторы исходили из посыла, что граждане являются главными клиентами органов государственной власти, и проводили в Кодексе линию «клиент всегда прав», дополняя ее обязательным «но - в рамках закона», что соответствовало «менеджериальной идеологии», распространенной в теории и практике государственного управления стран Запада, но слабо соотносилось с российской Конституцией (Этический., 2009). Несмотря на широкое и планомерное обсуждение, этот вариант Кодекса так и не был принят Новгородским парламентом.
В ряде субъектов СЗФО (Архангельская область) процесс разработки и принятии этических кодексов начался и на уровне субъекта, и на уровне муниципальных образований. Так, после принятия Этического кодекса государственного служащего Архангельской области3 был принят ряд полностью тождественных этических кодексов муниципальных служащих. Кодексы создавались в целях исполнения указа губернатора Архангельской области и в соответствии с планом антикоррупционной работы районных администраций. К примеру, основными принципами поведения муниципального служащего в г. Архангельске и в Пинежском районе заявлены: а) приоритет прав и свобод человека и гражданина; б) служение государству и обществу; в) соблюдение законности; г) лояльность; д)
3 Указ губернатора Архангельской области от 16.06.2009 № 1-у «О Кодексе служебного поведения государственного гражданского служащего Архангельской области» // http://www.29p.ru/kodeks.html (дата обращения: 18.09.2009).
226 _
политическая нейтральность; е) соблюдение общих нравственных принципов; ж) профессиональное исполнение должностных обязанностей; з) взаимодействие с коллегами; е) недопущение конфликта интересов. А сами Кодексы представляют собой краткие комментарии и пояснения к этим принципам4.
Новый всплеск активности по созданию Этического кодекса связан с административной реформой 2006-2010 гг. и с деятельностью созданного при президенте Совета по борьбе с коррупцией. «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих» был разработан Минздравсоцразвития России по решению президиума Совета от 28 апреля 2010 г. и в соответствии с рекомендациями Группы государств против коррупции (ГРЕКО)5.
Важно, что в РАГС были организованы общественные слушания по обсуждению проекта Типового кодекса этики и служебного поведения госслужащих, где проект от Департамента государственной службы Минздравсоцразвития представил его директор, В. А. Коз-баненко.
Сравнивая два проекта (Модельный Кодекс РАГС 2004 г. и Типовой кодекс Минздравсоцразвития 2010 г., претендующий сегодня на право быть основным проектом) можно выделить следующие принципиальные моменты, которые являются типичными для всех российских этических кодексов и позволяют понять основные ценностные противоречия.
1. Признание Конституции РФ источником профессионального Кодекса. В проекте Модельного Кодекса 2004 г. отсутствует преамбула, но, по словам одного из его разработчиков - профессора В. М. Соколова, в него вошли положения из Модельного кодекса поведения для государственных служащих, принятого Комитетом Министров Совета Европы 11 мая 2000 г. (№ R (2000) 10), из Указа Президента РФ № 885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», из ряда других соответствующих документов. Конституция РФ при этом не упоминалась. И хотя данный документ не противоречил Конституции, отсутствие ссылки на него является серьезным недостатком, поскольку не поддерживает ценность Конституции.
В преамбуле Типового Кодекса 2010 г. указано, что он основан
4 Кодекс служебного поведения муниципального служащего мэрии города Архангельска от 01.09.2009 № 1221р // http://www.regionz.ru/index.php?ds=360878; Кодекс служебного поведения муниципального служащего муниципального образования «Пинежский муниципальный район» // http://www.pinezhye.ru/index2_45.php?page=146
5 Официальный сайт Минздравсоцразвития // http://www.minzdravsoc.ru/labour/public-service/16
_ 227
на положениях Конституции РФ, а потом уже перечисляются международные документы СНГ и РФ (Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., Модельный кодекс поведения для государственных служащих Комитета Министров Совета Европы от 11 мая 2000 г., Модельный закон «Об основах муниципальной службы» государств-участников СНГ от 26 марта 2002 г., федеральные законы).
Постановка Конституции на первое место не только соответствует нормативному требованию верховенства Основного закона, но и подчеркивает ценность Конституции как системы публичных ценностей и этических стандартов.
2. Соответствие базовому принципу Конституции «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (раздел I «Основы Конституционного строя», ст. 2). Права и свободы человека и гражданина выступают в Конституции базовой, наивысшей ценностью (Преамбула; глава 1, ст. 2; глава 2 и т. д.), и она содержит множественное упоминание этой либеральной ценности. В Модельном Кодексе 2004 г. такое требование к госслужащему, как «признание, соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина», впервые встречается лишь в главе 3 (3.1), и это «есть нравственный долг и профессиональная обязанность государственного служащего».
Анализируя Типовой Кодекс, следует отметить явное усиление акцента на этой конституционной ценности, поскольку теперь «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности государственных органов и государственных служащих» (II, ст. 3б) (курсив мой. — А. В.).
3. Соотношение принципов «служение государству» и «служение обществу». Ст. I Модельного Кодекса «Основные нравственные принципы административной морали» на первое место выводит принцип служения государству, при котором «интересы государства, а через него общества в целом являются высшим критерием и конечной целью профессиональной деятельности государственного служащего» (1.1). Таким образом, государство выступает здесь в качестве основной публичной ценности, а общество занимает второстепенное, подчиненное положение. Идея служения государству (а не гражданскому обществу) относится к числу наиболее устойчивых, традиционных установок российской административно-политической культуры.
Типовой Кодекс уже не содержит понятия «интересы государства», а в разделе I «Общие положения» в ст. 2 «Цель Кодекса» в ка-
честве одной из целей выступает содействие укреплению «доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и обеспечение единой нравственно-нормативной основы поведения государственных и муниципальных служащих» и ответственность перед «государством, обществом и гражданами» (раздел II, ст. 3.2). Данная ценностная установка соответствует Указу Президента РФ № 885 и гораздо в большей степени соответствует «букве и духу» Конституции РФ, хотя категория «доверие» в Конституции не упоминается.
4. Принцип равенства граждан. Конституция РФ неоднократно фиксирует такую ценность, как «равенство» граждан в широком смысле этого слова (равенство перед законом, «равный доступ к государственной службе» (ст. 32, п. 4), равноправие народов в РФ (ст. 5, п. 3)).
Интересно, что проект Модельного Кодекса 2004 г. утверждает ранжирование нравственных норм, зависимость этических норм от полномочий служащего: «Этические нормы государственного служащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной и муниципальной службы. Высшие должностные лица, госслужащие любого уровня объективно наделены большей властью и полномочиями. Этические требования становятся более строгими, и ответственность тем больше, чем выше статус государственного служащего» (ст. 5), хотя в классическом менеджменте полномочия всегда соотносятся только с ответственностью, которая, как и полномочия, имеет юридический смысл. Действительно, «антикоррупционное поведение» должны демонстрировать как государственные служащие, так и граждане, не занятые в этой сфере, и только такое единство этических требований может способствовать если не искоренению, то минимизации коррупции.
Типовой проект 2010 г. придерживается принципа равенства в подчинении этическим нормам. Он закрепляет только ответственность руководителя («госслужащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим») за действия или бездействие своих подчиненных (ст. 7), что соответствует универсальному этическому принципу «максимум прогресса», когда корпоративный кодекс способствует дальнейшему этическому развитию организации и ее отдельных частей.
«Типовой Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих», одобренный президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (про_ 229
ПОЯИТЭКС. 2012. Том 8. № 2
токол № 21), не пройдя Государственную Думу, является в настоящее время наиболее перспективным проектом. Он послужил основой для принятия в период 2010-2011 гг. целого ряда региональных этических кодексов (Мурманская область, Республика Карелия, Калининградская и Томская области) и корректировки ранее принятых документов (Новгородская область). Не только отдельные регионы, но и федеральные структуры ориентируются на этот документ («Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания России», утвержденный распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (14 марта 2011 г. № 2-40)). В каждом случае Этический Кодекс открывается ссылкой на Конституцию РФ, а затем на международное и российское законодательство и на Типовой Кодекс6. Обоснованием его внедрения называется необходимость борьбы с коррупцией в органах госуправления.
Несмотря на отсутствие окончательного федерального документа, данные Этические Кодексы могут быть оценены как положительный опыт, поскольку они формируют этическую инфраструктуру общества, утверждают и поддерживают систему публичных ценностей. Основная проблема состоит в том, чтобы они согласовывались между собой и имели конституционные основания.
Регионы демонстрируют разнообразие, которое, вероятно, только усилится, когда национальные республики активнее возьмутся за кодификацию этических норм. В упомянутом нами выше Пинежском районе Архангельской области даже «свежая» редакция Этического Кодекса муниципального служащего со ссылкой на Конституцию и приоритет прав человека содержит такие положения, как «ст. 10. Муниципальный служащий обязан действовать в интересах Российской Федерации, Архангельской области, Пинежского района. Ст. 11. Основным критерием и конечной целью профессиональной служебной деятельности муниципального служащего являются интересы государства и общества в целом»7. Здесь речь идет об органах местного самоуправления, важнейшего института гражданского общества, призванного защищать права и интересы граждан!
В заключение отметим, что нравственные нормы и стандарты
6 Официальный сайт Томской области расположен по адресу: http://gossl.tomsk.gov.r•u/index.php?option=com_content&view=arUcle&id=84&Itemid=127
7 Официальный сайт Пинежского района расположен по адресу: http://www. pi nezhye. ru/data/publ/doc/kodeks_sl uzh_povedeniya.doс
230 _
развиваются только в той части профессиональной сферы, где имеют место компетентность высокого уровня, специальные знания, чувство долга, ответственности, подкрепленные высоким профессионализмом. Этические проблемы государственных служащих напрямую связаны с общественным кризисом морали: в ходе общественных слушании по Типовому кодексу в 2010 г. директор Социологического центра РАГС В. Э. Бойков привел данные об имидже государственных служащих в общественном мнении. Данные социологических исследований свидетельствуют о сохраняющемся отчуждении представителей государственной власти от народа. По его мнению, ситуацию необходимо менять, и в том числе при помощи Типового кодекса8. Несмотря на дискуссионный характер такого заявления, именно этот проект не только имеет конституционные основания, но и утверждает ценность Конституции как документа, отражающего общественное согласие по поводу базовых публичных ценностей, для профессиональной морали.
Необходимость повышать эффективность коммуникации между бизнес-структурами, НКО, другими институтами гражданского общества и трансформирующимися органами государственной власти в современной России предопределяет интерес к этическим аспектам их деятельности. Принятие этических кодексов различными коммерческими структурами, НКО и другими институтами гражданского общества в период с 1990 г. проходило достаточно активно. Были разработаны и приняты профессиональными сообществами «Кодекс чести банкира» (1992), «Профессиональный кодекс консультанта по управлению», «Кодекс чести членов Российской гильдии риэлторов» (1994), «Этический Кодекс Российского врача» (1994), «Кодекс этики членов института профессиональных бухгалтеров России» (2003), но они гораздо в меньшей степени ориентированы на Конституцию Российской Федерации, а в наибольшей степени — на аналогичные кодексы зарубежных стран и узкопрофессиональные интересы. Главным моментом остается рассмотрение этического кодекса как способа повышения эффективности и прибыли.
Несмотря на кризисные тенденции российского конституционализма и серьезные недостатки политико-правовой ситуации в сфере государственного управления (О. Е. Кутафин, А. И. Соловьев), представители социальных наук продолжают поиски постсоветской парадигмы развития России. «Новый правовой подход (и, можно
8 Официальный сайт Минздравсоцразвития расположен по адресу: http://www.minzdravsoc.ru/labour/public-service/13
_ 231
сказать, новое юридическое мировоззрение, новая правовая идеология), присущий Конституции 1993 г., опирается на исторически апробированное положение о правах и свободах человека и гражданина как основной показатель признания и соблюдения права и справедливости в общественной и государственной жизни людей», что дает надежду на возможность постсоциалистического движения к «цивилитарному строю и цивилитарному праву» (История..., 2007, с. 908-909).
Исследовав конституционные истоки Этических Кодексов государственных служащих РФ, следует еще раз отметить, что моральное регулирование является необходимым дополнением к правовому регулированию их профессиональной деятельности (даже учитывая крайне формализованный характер их деятельности).
Профессиональная этика предлагает нравственные ориентиры поведения людей в сфере профессиональной деятельности относительно целей, смысла и функциональной направленности конкретной профессии, она органически взаимосвязана с общей этической системой и должна способствовать ее совершенствованию и развитию. К сожалению, одной только кодификации норм профессиональной морали недостаточно, у нас в этой связи принято ссылаться на опыт «Морального кодекса строителя коммунизма», который носил формальный характер и слабо соотносился с реальной практикой. Действительно, соблюдение этических принципов профессиональной группой является отдельной проблемой. В ряде европейских государств, в США действуют специальные комитеты и комиссии по этике, которые занимаются профилактикой нарушений и конфликтов (курсы, тренинги), осуществляют контроль профессиональной деятельности и наказание нарушителей (вплоть до увольнения). Но наиболее эффективным способом предотвращения нарушений является контроль со стороны самой профессиональной группы: внутрикорпоративная нетерпимость к нарушителям, следствием которой могут быть изоляция и отторжение. Примером таких отношений в российской истории выступает пресловутое «честное купеческое слово».
Ценностные установки, как известно, меняются постепенно и под влиянием социального опыта, и потому сегодня вполне объяснимы те трудности, которые возникали и возникают с принятием Этического кодекса государственной службы в России и с соблюдением основных правовых и этических норм. Нельзя не согласиться с тем, что «с точки зрения управления государством самый проблемный участок публичной сферы — это преобразование политических договоренностей власти и общества в систему конкретных решений и правовое обеспечение действий государственного аппа-
рата» (см.: Соловьев, 2011, с. 76).
Самым сложным, трудоёмким, длительным по времени, но самым действенным инструментом является формирование, как внутри профессиональной группы, так и в обществе в целом, атмосферы нетерпимости к неэтичному и противоправному поведению. Естественно, что этические проблемы государственных служащих напрямую связаны с общественным кризисом морали. И не только корректировка профессиональных норм, активно проводившаяся в 2011 г., но и растущая активность представителей среднего класса по отстаиванию Конституционных принципов (законности, свободы выбора и т. д.) позволяют надеяться на постепенное осознание россиянами ценности правовых норм, на переход к ценностному правосознанию, когда граждане гордятся своим Основным законом, поддерживают и защищают закрепленную в нем систему публичных ценностей.
В связи с этим беспокойство вызывает невнимание В. В. Путина к ценности Конституции в такой принципиально важной с точки зрения формируемой системы ценностей статье «Россия: национальный вопрос». Автор этой статьи связывает «гражданский патриотизм» с ценностью образования, со списком из 100 книг, с религиозными ценностями, с «культурным кодом» и многими другими важными моментами. Он упоминает Административный и Уголовный Кодексы, но ценность Конституции как Основного закона и ориентира этического развития многонационального общества им не поднимается, кроме упоминания «конституционных прав граждан на выбор места жительства», хотя косвенным образом конституционные и общечеловеческие ценности в статье упоминаются. Представляется, что, учитывая крайне персонифицированный характер российской политики и управления, невнимание к Конституции со стороны Президента и отсутствие в его риторике явных ориентаций на Основной закон государства при разрешении такого деликатного и сложного вопроса, как вопрос национальной идентичности, затруднят дальнейшее развитие правовой культуры российских граждан. Это имеет принципиальный характер, если учесть провозглашенный курс на «политическую модернизацию» и тот факт, что статьи носили программный характер. Приведенный им в статье пример Голливуда, с помощью которого десятилетиями формировалось сознание американских граждан, внедрялись «не худшие — и с точки зрения национальных интересов, и с точки зрения общественной морали — ценности» (Путин, 2012), вызывает недоумение и, как кажется, слабо соотносится с российской реальностью. Нельзя забывать то особое отношение к своей конституции, которое демонстрируют и государственные структуры, и граждане США: ува-
жение к ее принципам и подлинная гордость этим неизменным на протяжении нескольких столетий документом являются одним из лейтмотивов развития их киноиндустрии.
Для достижения Россией обозначенных стратегических целей дальнейшее совершенствование правового обеспечения государственного аппарата должно основываться на принципах формирования высокопрофессионального, неполитизированного управленческого аппарата, имеющего надежные социальные гарантии и отстаивающего публичные ценности. Целью развития этической инфраструктуры общества может быть названа конституционность сознания граждан (прежде всего, государственных служащих), а усилия по оптимизации корпоративной этики в соответствии с действующей Конституцией могут рассматриваться в качестве принципиально важного шага.
Литература
Бондарь Н. С. Феномен ценностей в современном конституционализме: основные измерения // Социология и право. 2011. № 2 (8). С. 10-11. (Bondar N. S. Values in the contemporary constitutionalism: the basic measurements // Sociology and Law. 2011. N 2 (8). P. 10-11.)
Бровкина М., Кузнецова Т., Лебедева Н., Шонова А. Все по чину: Станет ли гражданам веселее от Этического кодекса госслужащего? // Российская газета. 2009. № 4965 (141). 31 июля. (Brovkina M., Kuznetsova T., Lebedeva N., Shonova A. Will citizens happier by the Code of Ethics of civil servants? // Rossiyskaya Gazeta. 2009. N 4965 (141). July 31.)
Вонгорсов А, Луганцев В. Не ошибитесь, выбирая свою судьбу // Российская газета. 1991. 9 февраля. С. 2. (Vongorsov A, Lugantsev B. Make no mistake, choosing their destiny // Rossiyskaya Gazeta. 1991. February 9. P. 2.)
Ильин В. В. Аксиология. М.: Изд-во МГУ, 2005. 216 с. (Ilyin V. V. Axiology. M.: Moscow State University Press, 2005. 216 p.)
История политических и правовых учений / под ред. В. С. Нерсесянц. М.: Норма, 2007. 944 с. (History of political and legal doctrines / ed. by V. S. Nersesyants. M.: Norma, 2007. 944 p.)
Канисте В., Румянцев О. Новая Конституция — путь к рационализации общества, не рационального сегодня // Голос. 1991. № 39. 7-13 октября. С. 7. (Canister V, Rumyantsev O. New constitution — a way to streamline the company, not rational today // Voice. 1991. N 39. October 7-13. P. 7.)
Конституция Российской Федерации. Официальный текст. М.: «Омега-Л», 2011. 39 с. (The Constitution of the Russian Federation. The official text. M.: «Omega-L», 2011. 39 p.)
Кравец И. А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юрид. центр "Пресс"», 2005, 675 с. (Kravets I. A. Russian constitutionalism: problems of formation, development and implementation. SPb.: Izd R. Aslanova «Law Center Press», 2005, 675 p.)
Кутафин О. Е. Российский конституционализм, М.: Норма, 2008. 258 с. (Kutafin O. E. Russian constitutionalism. M.: Norm, 2008. 258 p.)
Лейст А. Нация и патриотизм во времена глобализации // Политическая философия в Германии: сборник статей / под ред. Й. Изензее. М.: Современные тетради, 2005. 520 с. (Leist A. Nation and patriotism in times of globalization // Political
philosophia in Germany: a collection of articles / ed. by J. Izenzee. M.: Modern notebook, 2005. 520 p.)
Марков Ю. Г. Этика и право: проблема единства // Государство и право. 2011. № 4. С. 88. (Markov Yu. G. Ethics and law: the problem of the unity // State and law. 2011. N 4. P. 88.)
Панарин А. С. Философия политики. М.: Новая школа, 1996. 424 с. (Panarin A. S. Philosophy policy. M.: The New School, 1996. 424 p.)
Пастухов В. Б. Новый федерализм для России: Институализация свободы // Полис. 1994. № 3. С. 95-105. (Pastuhov V. B. New Federalism in Russia: Institutionalization of freedom // Polis. 1994. N 3. P. 95-105.)
Путин В. В. Россия: национальный вопрос // Российская газета. 2012. 23 января. (Putin V. V. Russia: the national question // Rossiyskaya Gazeta. 2012. January 23.)
Ролз Дж. Теория справедливости. М.: Изд-во ЛКИ, 2010. 536 с. (Rawls J. A Theory of Justice. M: Publishing House of the LCI, 2010. 536 p.)
Соловьев А. И. Латентные структуры управления государством, или Игра теней на лике власти // Полис. 2011. № 5. (Solovyov A. I. Latent structure of government, or the play of shadows on the face of the power // Polis. 2011. N 5.)
Указ Президента Российской Федерации № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (в редакции Указа № 814 от 16 июля 2009 г.) // Российская газета. 2009. № 131. 17 июля. (Presidential Decree N 885 «On approving the general principles of conduct for civil servants» (2002, August 12) (as amended by the Decree N 814, 2009, July 16) // Rossiyskaya Gazeta. 2009. N 131. July 17.)
Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. № 3217. 30 мая. (Federal law N 58 «On the civil service of the Russian Federation», 2003, May 27 // Rossiyskaya Gazeta. 2003. N 3217. May 30.)
Штернбергер Д. Конституционный патриотизм // Политическая философия в Германии: сборник статей / под ред. Й. Изензее. М.: Современные тетради, 2005. 520 с. (Shternberger D. Constitutional patriotism // Political Philosophy in Germany: a collection of articles / ed. by J. Izenzee. M.: Modern notebook, 2005. 520 p.)
Этический кодекс государственного и муниципального служащего Новгородской области // Управленческое консультирование. 2009. № 2. (Code of Ethics for state and municipal employees, Novgorod region // Management consulting. 2009. N 2.)
Habermas J. Citizenship and National Identity // Theorizing Citizenship / R. Berner (ed.). Albany, 1995.
