CC BY
76
Мониторинг экономической безопасности регионов
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО БюДжЕтИРОВАНИЯ
Е. В. БОРОВИКОВА, кандидат экономических наук, зам. заведующего кафедрой «Налоги и налогообложение» Всероссийского заочного финансово-экономического института, доцент кафедры «Налоги и налогообложение» Московского городского университета управления
Правительства г. Москвы
Современный этап реализации и развития системных реформ в сфере управления государственными и муниципальными финансами характеризуется возрастанием потребности в научно обоснованных концепциях и методах бюджетного планирования. Налоговая и бюджетная реформы, осуществляемые с начала 1990-х гг., сопровождаются административной реформой, охватывающей все уровни власти. Основополагающие документы и концептуальные положения, регламентирующие ход и содержание бюджетной реформы, определяют целый ряд задач по повышению качества государственных услуг и деятельности главных администраторов бюджетных ресурсов, в том числе внедрение принципов и процедур управления по результатам, разработка стандартов бюджетных услуг и др. Решение указанных задач предполагает использование специального инструментария программно-целевого планирования, соответствующего принципам бюджетирования, ориентированного на результат. Программно-целевое планирование также следует рассматривать в качестве действенного рычага бюджетной политики субъектов РФ и муниципальных образований, регулирования их социально-экономического развития, использования их финансового потенциала.
Программно-целевое управление не является абсолютно новым для российской практики планирования. содержанием бюджетного финанси-
рования в СССР в различные периоды являлись программы электрификации, индустриализации, пятилетние программы развития народного хозяйства страны. Оценка результативности перечисленных масштабных проектов осуществлялась такими органами, как Госплан СССР, Минфин СССР и подведомственными им территориальными органами.
Современному этапу преобразований бюджетного процесса в Российской Федерации присущ ряд проблем в сфере реализации целевых программ:
• в период 1995 — 2005 гг. количество федеральных целевых программ росло интенсивно и бессистемно; неурегулированным был процесс разработки программ на уровне субъектов РФ и муниципальных образований [5];
• недостаточная скоординированность программ различного уровня, обусловившая дублирование программных целей и мероприятий, объектов управления;
• преобладание расходов на текущие задачи, снижение значимости долгосрочных инвестиционных расходов;
• проекты целевых программ рассматриваются в бюджетной практике как способ получения дополнительных ресурсов из бюджета принятых обязательств, а не метод оптимизации бюджетных расходов;
• длительная и сложная процедура согласования разработанных целевых программ.
Дальнейшее совершенствование и закрепление процедур программно-целевого планирования требует обобщений и выработки методологии бюджетирования, которая к настоящему времени в целостном виде не сформировалась и не адаптирована к уровню субъектов РФ и муниципальных образований. По нашему мнению, методология формирования и реализации целевых программ включает совокупность элементов, позволяющих скоординировать действия субъектов бюджетного планирования (см. рисунок).
Логика планирования отражает последовательность этапов программно-целевого планирования, основанных, в первую очередь, на показателях социально-экономического развития территорий, итогах исполнения финансовых планов и согласующихся с направлениями стратегического развития территорий.
Целевые программы базируются, как правило, на следующих системообразующих принципах:
• комплексность и взаимосвязь всех элементов управления в процессе реализации программы;
• обоснованность цели и направлений программы, их преемственность по отношению к направлениям федеральной финансовой и бюджетной политики;
• реалистичность в оценке ресурсов, обеспечивающих исполнение программ;
• законность;
• прозрачность и гласность процедур подготовки программных проектов;
• соответствие наиболее прогрессивным и эффективным способам управления общественными финансами.
Принципы финансирования программных мероприятий, совокупность тактических и стратегических целей программ будут раскрыты в рамках описания классификационных позиций целевых программ.
Классификация целевых программ возможна на основе ряда признаков:
Логика планирования
Принципы организации процедур планирования
Принципы финансирования программных мероприятий
Совокупность тактических и стратегических целей программ
Период планирования
Классификация программ на основе различных критериальных характеристик _и признаков_
Система простых и аналитических показателей, используемых в процессе мо ниторинга качества и эффективности бюджетного программно-целевого пла-_нирования_
Систематизация и конкретизация элементов методологии программно-целевого планирования
• объект целевого управления (региональные (территориальные) целевые программы, отраслевые (ведомственные) целевые программы);
• назначение программы (комплексные и целевые программы);
• статус программы (федеральные, окружные, региональные, муниципальные);
• срок реализации программы (срочные (менее года), краткосрочные (1 год), среднесрочные (3 — 5 лет), долгосрочные (10 — 15 лет), дальне-срочные (более 15 лет));
• содержание решаемых посредством бюджетного регулирования проблем (ы) (социальные, экономические, технико-внедренческие и др.);
• способ финансирования и реализации программы (заказные, конкурсные, смешанные);
• затратность программы (высокозатратные; средний уровень затрат, сопоставимый с расходами на аналогичные программы предыдущих периодов или других регионов; малобюджетные);
• результативность программы (высокая эффективность, ожидаемая эффективность, низкая эффективность).
Анализируя положения нормативных документов, включая приказ Минэкономразвития России от 17.06.2002 № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программы экономического и социального развития субъектов РФ», постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» и др., а также практику бюджетирования, выявим и прокомментируем содержание представленной классификации.
В региональных (территориальных) целевых программах объектом целевого управления является административная территория, а органом управления — органы власти соответствующего уровня. Объектом целевого управления в отраслевых целевых программах выступает определенная отрасль хозяйства и жезнедеятельности территории, органом управления — ведомства, наделенные соответствующими полномочиями.
Следует отметить, что впервые понятие ведомственных целевых программ было введено постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была одобрена концепция реформирования бюджетного процесса в РФ
в 2004 — 2006 гг. Именно они считаются основным инструментом бюджетирования, поскольку направлены на выявление результативности деятельности конкретных администраторов бюджетных средств. Среди преимуществ данного вида программ можно выделить строгое соответствие ведомственной классификации, закрепление ответственности за достижение программных целей за конкретными исполнителями, возможность ее преобразования в федеральную целевую программу при соответствии некоторым критериям.
В составе как территориальных, так и ведомственных программ могут быть выделены комплексные и проблемные программные разработки. Комплексные целевые программы предназначены для обеспечения комплексного социально-экономического развития государства или его отдельных регионов, проблемные целевые программы предполагают решение одной определенной народнохозяйственной проблемы на территории страны или какого-либо региона.
Следует отметить, что по статусу, обусловленному административно-территориальным делением страны в рамках модели бюджетного федерализма, программы делятся на федеральные, окружные, субфедеральные, муниципальные. Федеральные округа не являются территориальными единицами Российской Федерации и не имеют собственных бюджетов. Поэтому квалифицируют как промежуточные между имеющими федеральный и субфедеральный статус. Программы также могут иметь внутримуниципаль-ное или межтерриториальное значение.
Целевые программы, подготавливаемые на долго- и дальнесрочный периоды, могут иметь форму концептуальных стратегических разработок, служить основой перспективных направлений бюджетной и налоговой политики территорий, развития ведущих отраслей, хозяйственных комплексов и видов экономической деятельности.
С точки зрения содержания решаемых посредством бюджетного регулирования проблем программы идентифицируют как направленные на решение проблем экономической или военной безопасности, безопасности приграничных территорий и др.
Учитывая особенности современного этапа, связанные с переходом на инновационный путь развития, механизмы программно-целевого планирования могут быть рассмотрены в роли наиболее приемлемых и действенных инструментов реализации инноваций в различных сферах и финансирования инвестиций в инновационные проекты.
С 1 января 2005 г. все бюджетные средства должны быть использованы только на конкурсной основе, поэтому преобладающее большинство всех программ имеет конкурсный характер финансирования. Исключение составляют лишь специальные федеральные целевые программы.
Комбинация основных признаков программ позволяет определить наиболее типичные программы:
• федеральные, субфедеральные, муниципальные комплексные и проблемные территориальные целевые программы;
• федеральные, субфедеральные, муниципальные комплексные и проблемные ведомственные целевые программы.
В практике бюджетного планирования имеют место программы, сочетающие признаки разного статуса и сферы охвата. Например, федеральная целевая программа «Экология г. Братска» (1994 — 2000 гг.) имела федеральный статус и муниципальное значение [6].
Следует подчеркнуть, что Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» внес изменения в ст. 79 БК РФ. В соответствии с новой редакцией указанной статьи, решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации сметной стоимостью более 600 млн руб., не включенные в долгосрочные целевые программы, принимаются Правительством РФ; по инвестиционным проектам стоимостью менее 600 млн руб. — главным распорядителем средств федерального бюджета.
Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности принимаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования (абз. 3 п. 2 новой ред. ст. 79 БК РФ).
Софинансирование бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и объекты капитального строительства муниципальной собственности из федерального бюджета предусмотрено в виде межбюджетных субсидий
Таким образом, посредством изменений, вступающих в действие с 2009 г., произведено разгра-
ничение объектов финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней, следовательно, региональная целевая программа уже не будет рассматриваться частью федеральной программы.
Показателен опыт г. Братска при разработке «Программы реформирования муниципальных финансов г. Братска на 2005— 2007 гг.», получившей наиболее высокую оценку в процессе отбора муниципальных образований для получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов в 2005 г. (приказ Минфина России от 26.12.2005 № 351). Являясь муниципальной проблемной территориальной целевой программой, программа г. Братска отличается четкой структурой, рассчитана на среднесрочный период и основной целью предусматривает «улучшение качества администрирования местного бюджета, повышение его прозрачности и качества планирования, повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, повышение инвестиционной привлекательности муниципалитета» [6].
Реализация проблемных территориальных целевых программ имеет важное значение и для улучшения показателей социально-экономического положения других субъектов Федерации. В Тульской области в рамках бюджетной политики предусмотрен ряд целевых программ по развитию социальной сферы и укреплению региональных и муниципальных финансов: «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в Тульской области на 2002 — 2010 годы»; «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Тульской области на 2007 — 2010 годы»; «Реформирование финансов Тульской области на 2006 — 2008 годы». Планируется принятие программы развития здравоохранения Тульской области до 2010 г.
Поскольку все целевые программы различны как по признакам, характеризующим способы их организации и исполнения, так и по видам получаемых результатов, требуется применение специальных методов оценки их эффективности. Представляется целесообразным использование, прежде всего, различных формализованных методов, а также экспертных и рейтинговых методов оценки реализации программных мероприятий, которые на определенных этапах анализа могут быть унифицированы для всех видов программ. Рассмотрим один из возможных вариантов методики оценки качества программно-целевого планирования.
Р = 2 (р) х к, (1)
где Р — показатель общего результата реализации целевой программы;
р — показатель результата по /-му направлению программы или задаче;
к — корректирующий коэффициент, отражающий эффективность общих затрат на программные мероприятия как отношение фактического результата к сумме затрат
(к = Рфакт / Затр х Ь);
Ь — коэффициент, учитывающий влияние макроэкономических факторов (инфляция, темпы роста ВВП и др.).
Если точная количественная оценка результатов невозможна, используются методы экспертных и рейтинговых оценок.
Комиссия Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике, осуществившая исследование проблем готовности субъектов РФ и муниципальных образований к завершающему этапу реформы местного самоуправления, выделила ряд препятствий для проведения преобразований. В частности, отсутствие достоверной муниципальной статистики, острая потребность в квалифицированных кадрах, противоречия между региональным и муниципальным законодательством, опасность конфликтов между территориальными органами власти, отсутствие у них мотивации модернизировать свою работу, имущественные споры между региональной и муниципальной компетенцией. В рамках сформированного рейтинга подготовленности субъектов РФ к муниципальной реформе наиболее высокий рейтинг (передовой) был присвоен Пермскому краю, Вологодской, Костромской, Новосибирской областям. Благополучные и проблемные регионы заняли примерно одинаковую долю среди 33 изученных регионов РФ — около 40 % [9]. Указанные обстоятельства могут осложнить переход к программно-целевым методам бюджетирования субъектов РФ и муниципальных образований. В связи с этим в структуре региональных администраций и местных органов власти, финансовых органов на местах необходимо уделить существенное внимание урегулированию текущих вопросов создания информационной базы бюджетного планирования, четкого и оптимального распределения полномочий между органами власти, разграничения собственности между субъектами и муниципалитетами.
Программам также могут быть присвоены рейтинги, отражающие их значимость для достижения целей развития экономики, качество их
исполнения, преимущества перед сравнимыми программами других периодов или территорий.
Повышению результативности программно-целевого управления бюджетным процессом должно способствовать проведение открытых обсуждений хода и итогов осуществления программных мероприятий, уровня удовлетворенности качеством бюджетных услуг их потребителей при участии независимых экспертов, представителей общественности, специалистов финансовых органов территорий.
Субъектам РФ и муниципальным образованиям следует разработать и утвердить рекомендательные и нормативные документы, закрепляющие методологию и методику программно-целевого бюджетного планирования, дополняющие и конкретизирующие постановления федерального уровня.
При перемещении акцентов на инструменты планирования бюджетных расходов не следует забывать о поддержании высокого качества планирования бюджетных доходов, прежде всего налоговых, которые при всей совокупности проблем их собираемости остаются наиболее стабильным источником доходов бюджетов. В этом направлении для субъектов РФ и муниципальных образований одним из ключевых является вопрос развития собственной налоговой базы, наиболее полного использования налогового потенциала территорий, их законодательной инициативы в сфере регионального и местного налогообложения.
Таким образом, одной из новаций бюджетного планирования в ходе бюджетной реформы является повышение роли программно-целевого подхода к
распределению ресурсов, позволяющего оценить вклад каждого ведомства или территории в решении задач социально-экономического развития страны и ее территорий. Скоординированная деятельность на всех уровнях бюджетной системы по внедрению инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, должна стать основой развития и эффективности финансовой системы государства.
Литература
1. Бюджетный кодекс РФ.
2. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
3. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006- 2008 гг.
4. концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.
5. Батиевская В. Б. Приоритетные проекты и программно-целевой подход // ЭКО. — 2007. — № 7 — С. 43 — 55
6. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ / Под ред. А. А. Сапожни-кова. - М. : КНОРУС, 2008. - 216 с.
7. Дуплинская Е. Б. Совершенствование системы прогнозирования бюджетно-налоговых доходов // Финансы и кредит. - 2007. - № 31 (271) -С. 33 - 41.
8. www. minim. ru
9. www oprf. ru
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И —д ИНФОРМАЦИОННО- LJIЧ И"1
АНАЛИТИЧЕСКИЙ СБОРНИК ''ВДИ1
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Банковско-предпринимательская деятел
Конкурентноспособность российской экс
• Финансово-инвестиционная деятельное
I (1) январь 2008
ВНИМАНИЕ, НОВИНКА!!!
C января 2008 г. выходит новый ежемесячный журнал (сборник) Издательского дома «Финансы и Кредит»
«ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ».
Подписные индексы: по каталогу агентства «Роспечать» - 80628; по каталогу агентства «Пресса России» - 44368.
Подписаться можно в редакции: тел. (495) 621-91-90, 621-69-49, e-mail: podpiska@fin-izdat.ru
