CC BY
90
Вестник Института экономики Российской академии наук
1/2015
ПУБЛИКАЦИИ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
А.А. ДОМАНИЦКИЙ аспирант Финансового Университета при правительстве РФ
РОЛЬ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В СОВРЕМЕННОЙ ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Статья раскрывает сущность программно-целевого принципа бюджетного планирования, принятого в середине 1990-х годов в России в качестве важнейшего инструмента повышения эффективности бюджетных расходов и направленного на совершенствование методологической базы управления системой общественных финансов за счет интеграции бюджетирования, ориентированного на результат, и стратегического планирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Ключевые слова: бюджетное планирование, государственное управление, бюджетная политика, бюджетные расходы, программный бюджет.
1БЬ: Н610, Н730.
Важность программного бюджета для России обусловлена спецификой развития, особенностями федеративного устройства и административно-территориального деления, огромной территорией, природными, климатическим и ресурсными, национальными и другими ее особенностями. Подготовка и внедрение программного бюджета осуществлялась поэтапно, по мере реализации программ реформирования системы управления общественными финансами (см. табл. 1).
Совершенствование бюджетной политики (1995-2000 гг.) на основе среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, заставляет органы исполнительной власти в центре и регионах постепенно переходить от технологии расходования бюджетных средств на содержание сети учреждений к расходованию бюджетных средств на обеспечение результативности деятельности бюджетных учреждений. Происходит постепенное распро-
^ Таблица 1
^ Основные этапы внедрения программного бюджета и наиболее важные результаты
Ключевые документы Цель Основные результаты
1995-2004 гг.
Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Бюджетный Кодекс РФ, Программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года Определение основных подходов к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы РФ. Законодательное закрепление, утверждение и реализация среднесрочных программ бюджетных реформ 1) формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами; 2) поэтапное внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетные национальные проекты, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы, обоснования бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий, проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года); 3) Переход от годового к среднесрочному финансовому планированию (утверждению федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период в формате «скользящей трехлетки»).
2005-2008 гг.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004— 2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Обеспечение реструктуризации бюджетного сектора 1) формирование законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг; 2) установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности; 3) создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.
íb-íb.
о
а ж к
-К
к
Se
Окончание табл. 1
чо и>
Ключевые документы Цель Основные результаты
2009-2011 гг.
Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Реализация долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития 1) внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти; 2) применение всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3-летнего бюджета; 3) переход к утверждению «программного» бюджета; 4) определение подходов к оценке эффективности государственных расходов в части программного бюджета
2012-2014 гг.
Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, Программы Правительства РФ по повышению эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами до 2018 года, Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Повышение качества государственного управления и обеспечение экономического роста страны в условиях системных кризисов и высокой степени неопределенности 1) требования к системе прогнозирования и планирования расходов бюджета; 2) требования к системе мониторинга и оценки эффективности программных расходов бюджета; 3) дальнейшее развитие системы методических подходов к оценке эффективности государственных программ; 4) формирование системы, обеспечивающей полноценный прогноз бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (процедуры разработки документов долгосрочного стратегического планирования в т.ч. отраслевые, региональные стратегии и концепции, государственные и муниципальные программы, стратегии, концепции, доктрины); 5) переход от среднесрочного к долгосрочному финансовому планированию.
о с
ж о
а
^
а ж к 43 о а а ж к ¿0
о 43 к га Ж
3 к 43 о а а ж ж о
ж а чз
с
странение идеи «результативного бюджетирования» [1, с. 70], которое связано с развитием новых подходов к структурированию бюджетных расходов и осуществляется на основе составления государственного бюджета по программному принципу. В российском финансовом законодательстве началось формирование понятийного аппарата и системы регулирования института государственных программ.
Важным направлением дальнейшего развития методологии бюджетного планирования выступает проведенная в 2005-2011 гг. интеграция бюджетирования, ориентированного на результат, и стратегического планирования. До конца 2011 г. связующим звеном между стратегическим и среднесрочным планированием служили доклады об основных направлениях деятельности, выполняющие роль инструмента, координирующего деятельность федеральных министерств и ведомств и субъектов Российской Федерации. Однако их применение на практике было сопряжено с рядом трудностей, главными из которых являются:
1) множественность задач (зачастую несоразмерных), определяемых для себя органами государственной власти и управления в центре и в регионах, несопоставимость планируемых в рамках задач мероприятий по масштабам и финансированию;
2) отсутствие достоверной статистической базы при формировании системы целевых индикаторов и показателей конечного эффекта;
3) невстроенность в бюджетный процесс процесса планирования бюджетных расходов и отчетности по факту их осуществления.
На рубеже 2010-2011 гг. сфера управления общественными финансами явно демонстрировала ряд проблем, тормозящих внедрение бюджетного планирования1. К их числу относятся:
1) слабая связь между стратегическим и бюджетным планированием;
2) отсутствие адекватной оценки полного набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики;
3) слабая связь структуры и динамики расходов с целями государственной политики;
4) отсутствие методологической согласованности планирования программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ);
5) формальный подход и слабая связанность инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты, с бюджетным процессом.
1 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р (ред. от 07.12.2011) «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».
В результате поставленные правительством страны долгосрочные цели социально-экономического развития Российской Федерации оказались подвержены риску [2, с. 5-14].
Наблюдаемое на современном этапе ухудшение условий функционирования экономики приводит к замедлению роста и к снижению доходов бюджетов бюджетной системы, в итоге сокращаются возможности регионов и местного самоуправления как в части исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами, так и в части достижения заявленных долгосрочных стратегических целей. В неблагоприятных условиях существенно усложняется планирование деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному «раздуванию» расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач государственной политики в соответствующих сферах. Именно это повышает важность программного бюджета, поскольку, как показал зарубежный опыт [3], с его помощью можно достичь высокой эффективности деятельности органов государственной власти, модернизировать управление общественными финансами Российской Федерации и обеспечить достижение стратегических целей развития страны. Для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере бюджетной политики [4, с. 61-68; 5, с. 7-10], необходима адекватность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования, а также учет долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации.
Для дальнейшего внедрения указанных принципов программно-целевого бюджетирования необходима реализация следующих мер:
1) формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации;
2) законодательное закрепление среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных показателей расходов по направлениям государственной политики, создающих условия для повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований и реструктуризации расходов по инициативе соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
В России сформировалось четкое представление о сути и назначении государственных программ2. Выделяют следующие принципы разработки и реализации государственных программ:
2 Государственная программа - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные
1) формирование программы на основе четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
2) определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
3) установление для государственных программ измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
4) охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;
5) наделение органов исполнительной власти и должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
6) проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
На федеральном уровне система государственных программ должна формироваться на основе целей, устанавливаемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми на федеральном уровне. Согласование и взаимная увязка стратегических целей и приоритетов, а также среднесрочных задач осуществляется на основании документа, именуемого «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации». Состав под-
на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (в настоящее время на период до 2030 г.) [6, с. 6], либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.
программ и планируемые результаты их реализации будут определяться государственной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение будут утверждаться федеральным законом о федеральном бюджете.
В рамках государственных программ решениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации могут быть предусмотрены и приняты выходящие за пределы лимитов бюджетных обязательств расходные обязательства, в результате чего появляется возможность заключения (по конкретным проектам, объектам) долгосрочных государственных контрактов. Также в отношении объектов, указанных в государственных и федеральных целевых программах, могут заключаться государственные контракты со сроком реализации, выходящим за пределы 3-летнего периода.
Анализируя роль бюджетного планирования, ориентированного на результат, в современной практике государственного управления, следует упомянуть о так называемых дирижистских «ловушках» [7, с. 5-16]. Дирижистская модель государства опирается на его активную роль, предполагающую вторжение в рыночную систему (борьба с провалами рынка, перераспределение финансовых ресурсов). Движущей силой при этом подходе является государственный спрос на товары, работы, услуги и институты, поскольку неудовлетворительное качество последних вызывает необходимость государственного вмешательства в функционирование рыночной системы и институтов. Роль государства в России до внедрения программного бюджета описывалась логикой дирижистской модели, при которой:
1) государство определяет приоритеты развития региона (отрасли);
2) государство концентрирует на этих приоритетах политический и финансовый ресурс, стремясь подобным образом (за счет своего присутствия и высокой доли государственного финансирования) компенсировать низкое качество институтов.
Подобное поведение государства порождает два вида неэффективности: 1) неэффективность расходования государственных средств; 2) зависимость деловой активности в регионе (отрасли) от уровня бюджетных доходов, которые сегодня находятся в сильной зависимости от мировой конъюнктуры. В результате этого при снижении доходов бюджета происходит и недофинансирование приоритетных мероприятий или же их полное сворачивание.
Программный бюджет государства способствует переориентации экономической политики как отдельного региона, так и Федерации в целом в направлении осуществления институциональной модернизации, охватывающей не только отрасли, но и всю экономику (не только территорию отдельного региона, но и все пространство страны), а также социальные и политические институты.
Первый опыт построения программного бюджета связан с развитием инструментов стратегического планирования (2012-2014 гг.). С принятием в июне 2014 г. Федерального закона №172-ФЗ можно вести речь о завершении этапа формирования развитой системы взаимосвязанных инструментов стратегического и среднесрочного планирования (см. табл. 2). Законом предусмотрено включение в структуру стратегического документа раздела, представляющего среднесрочный прогноз (как обоснование долгосрочного (стратегического) прогноза).
Идея текущего этапа заключается в том, чтобы стимулировать регионы (муниципалитеты), министерства (ведомства) к достижению стратегических целей развития государства. Для этого обозначенные субъекты управления должны четко представлять свою роль в достижении стратегической цели государства, т.е. четко формулировать цель своего уровня (цель развития региона (муниципалитета), отрасли, технологического направления) и подчинить этой цели свою деятельность по формированию и исполнению бюджета текущего года и на среднесрочную перспективу.
Далее необходимо определить основные ключевые показатели и мотивировать исполнителей на их достижение. Мониторинг ключевых показателей позволяет оценивать личный вклад исполнителей в достижение цели региона (муниципалитета), министерства (ведомства), а значит, и стратегической цели развития государства. Также это позволяет оценить эффективность работы федеральных органов власти и органов власти региона (муниципалитета).
Настоящий подход требует своего внедрения в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях. Это представляет трудности на современном этапе развития, объясняемые сложившейся в России моделью сильно централизованного федеративного государства. На федеральном уровне должны быть созданы необходимые предпосылки для обеспечения стабильности бюджетов субъектов Российской Федерации, прежде всего путем стабилизации доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее наращиванию.
Таким образом, современная практика государственного управления концентрируется на государственной программе. Все действия направлены на ее максимально адекватную разработку и описание, чтобы в дальнейшем иметь возможность достичь запланированные цели программы и реализовать миссию государства.
Таблица 2
Документы стратегического планирования: федеральный уровень, уровень субъекта Российской Федерации,
уровень муниципального образования
Уровень государственной власти и местного самоуправления Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования
Федерация а) ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ; б) стратегия социально-экономического развития РФ; в) стратегия национальной безопасности РФ, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности РФ. а) отраслевые документы стратегического планирования РФ; б) стратегия пространственного развития РФ; в) стратегии социально-экономического развития макрорегионов. а) прогноз научно- технологического развития РФ; б) стратегический прогноз РФ; в) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период; г) бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период; д) прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период. а) основные направления деятельности Правительства РФ; б) государственные программы Российской Федерации; в) государственная программа вооружения; г) схемы территориального планирования РФ; д) планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Окончание табл. 2
Уровень государственной власти и местного самоуправления Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования
Субъект Российской Федерации а) стратегия социально-экономического развития субъекта РФ а) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период; б) бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период; в) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период. а) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ; б) государственные программы субъекта Российской Федерации; в) схема территориального планирования субъекта РФ.
Муниципальное образование а) стратегия социально-экономического развития муниципального образования. а) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; б) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период. а) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; б) муниципальная программа
Литература
1. Траченко М.Б. Развитие методологии бюджетирования в системе общественных финансов // Финансовый журнал. 2012. № 1.
2. Богачева О.В., Сидоренко В.В., Ястребова О.К. Переход к программному бюджету: проблемы и решения // Финансовый журнал. 2012. № 3.
3. Kristensen J.K. Overview of Results Focused Management and Budgeting in OECD Member Countries. URL:http://www.oecd.org/ PDLKoecd/176535/15999 /19906743.pdf.
4. Бирюков А.Г. О некоторых вопросах реализации долгосрочной бюджетной политики // Финансовый журнал. 2014. № 1.
5. Соколов И.А. Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, в том числе государственных программ / Доклад // Финансовый журнал. 2014. № 2.
6. Лавров А.М. Актуальные проблемы бюджетной реформы // Финансовый журнал. 2013. №1.
7. Бородин А.И., Киселева Н.Н., Шаш Н.Н. Дирижистские «ловушки» реализации федеральных целевых программ и институты развития // Финансовый журнал. 2012. № 2.
A.A. DOMANITSKIY
post-graduate student of Financial university under the Government of the Russian
Federation, Moscow, Russia
domanickiy@mail.ru
THE ROLE OF RESULT-ORIENTED BUDGET PLANNING IN MODERN PRACTICE OF PUBLIC ADMINISTRATION
The paper dedicates the main point of the program and target principle of budget planning, accepted in the mid-nineties of the XX century in Russia as the most important instrument of the efficiency increase for the budgetary expenses and directed on improvement of methodological base of management of the system of public finance due to integration of the budgeting focused on result and strategic planning of activity of public authorities and local governments.
Keywords: budget planning, practice, public administration, budgetary policy, budgetary expenses, program,
conception.
JEL: H610, H730.
