CC BY
190
УДК 323
Ю.А. Омарова, аспирант, (4876) 30-61-58,
OmarovaUA@yandex.ru (Россия, Тула, ТулГУ)
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ
Анализ жилищной политики требует использования мультиметодологии: системного, структурно-функционального, неоинституционального подходов. Когда система (жилищная политика) не может соответствовать внешней среде (государству), она начинает вырабатывать новые подсистемы и устанавливает между ними различные соотношения, чтобы эффективно взаимодействовать со своей средой. Проведение эффективной жилищной политики с учётом потребностей региона как неотъемлемого элемента современного политического процесса соответствуют цели модернизации - созданию эффективной и инновационной экономики, обеспечивающей высокий уровень и качество жизни населения страны и равноправное участие России в функционировании мировой экономической и политической системы. Как воздействие политических акторов (государство, бизнес, общество) жилищной политики друг на друга, саморегуляция является одним из способов становления субъектности жилищной политики, т.е. способности активно и автономно существовать и действовать в изменяющейся политической системе.
Ключевые слова: государственная политика, системный подход, жилищная сфера, модернизация, управление и управляемость, саморегуляция, координация.
Жилищная политика является разноплановой деятельностью государства, направленной на решение жилищной проблемы и реализацию прав граждан на жильё. В современных условиях требуется использование совершенно новых подходов в государственном управлении, адекватных реальной действительности, в частности новых механизмов жилищной политики. Для решения поставленных вопросов необходимо рассмотреть методологические основы её функционирования и реализации. В научной литературе, посвященной жилищной политике, большая часть исследований направлена на изучение правовых (Е.А. Киндеева, С.М. Корнеев), финансово-экономических (Ф.Р. Сабирджанов), социально-экономических (А.С. Пузанов, Е.Н. Соколовская), экологических (И.В. Малышев), исторических и компаративных (Г.В. Коняхин), региональных и практических аспектов её реализации (Л.М. Пчелинцева, Е.Л. Березина).
Политологические аспекты жилищной политики в свете государственного управления затрагивали в своих работах М. Д. Щербакова, Г.В. Коняхин, А.И. Гринько, однако в целом этот ракурс остаётся обойденным вниманием исследователей. Попытки оценить жилищную политику в политической системе на сегодняшний день идут с позиций социальной сферы. Однако политические ресурсы сегодня приобретают особую важность
в решении государством практических и стратегических задач в области жилищной политики, которая является важным фактором легитимации политической власти. В то же время становиться всё яснее, что обеспечение жилищных прав граждан является, прежде всего, функцией государства и поэтому имеет политическое измерение. В связи с этим, анализ принципов и механизмов реализации жилищной политики России приобретает важное теоретическое и практическое значение.
В улучшении жилищных условий нуждается более 60 % россиян [1, с.16]. В конце 2010 г. в России была принята федеральная целевая программа «Жилище». Она рассчитана на период до 2015 года. Инвестиции в программу за счёт разных источников составят более 600 млрд рублей. Государством определены новые подходы и ориентиры в жилищной политике, ставятся планы добиться роста в 1,5 раза - с 58 млн кв. м в 2010 г. до 90 млн кв. м в 2015 г. Всего же за период действия программы должно быть построено почти 370 млн кв. м жилья, а в 2016 г. планируется выйти на объём строительства 100 млн кв. м в год, а к 2020 г. - 142 млн кв. м. [2]. Эти планы требуют системной реализации жилищной политики, что актуализирует академический заказ.
Концепции государственной политики и политической власти разрабатываются на разных мировоззренческой и методологической основах. Вследствие этого ещё не сформировался единый категориальный аппарат ее описания и анализа. Это актуализирует необходимость уточнения понятий, выявления теоретико-методологических основ анализа, наиболее адекватно отражающих процессы осуществления государственной политики, взаимодействия политики и общества.
Проведение эффективной жилищной политики с учётом потребностей региона как неотъемлемого элемента современного политического процесса соответствуют цели модернизации - созданию эффективной и инновационной экономики, обеспечивающей высокий уровень и качество жизни населения страны и равноправное участие России в функционировании мировой экономической и политической системы. Одной из главных причин сложившегося положения в жилищной сфере является несовершенство государственно-правового механизма жилищной политики на местах.
Государственная жилищная политика состоит из деятельности самых разных политических акторов и протекает в рамках управленческой стратегии, осуществляемой рядом государственных институтов и на разных уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Их координация и консолидация имеют важное значение. В данном случае понятие «организация» совпадает с понятием «управление», хотя и не исчерпывает его. «Организация» означает деятельность по распределению функций, координации, то есть процесс целенаправленного воздействия на объект, предполагающий фигуры организа-
тора и организуемых. Этот термин используется для характеристики степени упорядоченности объекта, т. е. для выявления его структуры и типа связей целого и его частей. В данном смысле этот термин употребляется для обозначения организованных систем и формальных организаций в системе жилищной политики. Для её системного понимания необходим анализ государственного механизма регулирования жилищной политики как институционального образования. В этом смысле управляемость есть та степень контроля, которую осуществляет управляющая подсистема (в данном случае - государственные институты, контролирующие деятельность в сфере жилищной политики; на федеральном уровне это Министерство регионального развития РФ), и та степень автономии, которую управляемая подсистема сохраняет по отношению к управляющей. Критерий изменения степени управляемости — осуществляемость управленческих решений. Одним из основных средств управляемого развития являются нововведения. В связи с возникновением феномена «сопротивления нововведениям» необходимо управление нововведениями со стороны государства. Одним из них выступает согласование усилий в связке государ-ство-бизнес-общество по решению жилищной проблемы.
Рассматривая политико-правовые основы и институциональные факторы жилищной политики, необходимо выделить два подхода к управлению. Так, понятие управление у Н. Лумана и у Т. Парсонса различаются. По мнению Парсонса ранний индустриальный капитализм, был бюрократизирован на «трудовом», но не на управленческом уровне.
Т. Парсонс полагал, что управление - это процесс в системе, а Н. Луман, что это - вмешательство в решение проблемы. В этом видится существенная разница во взглядах на природу управления в целом, а также неявно просматривается отношение авторов к процессам самоорганизации. По Парсонсу управление есть не вмешательство в процесс организации деятельности, а непосредственная, целенаправленная организация этой деятельности, охватывающая все стороны и всех агентов этой деятельности. Как утверждает Парсонс, в ней нет места процессам самоорганизации, действие — это некоторый процесс в системе “субъект действия — ситуация”, имеющий мотивационное значение для действующего индивида или — в случае государственных структур жилищной политики — для составляющих его индивидов. «Это значит, что ориентация соответствующих процессов действия связана с достижением удовлетворения или уклонением от неприятностей со стороны соответствующего субъекта действия» [3].
Н. Луман разработал другой подход, объединяющий элементы структурного функционализма Т. Парсонса с общей теорией систем. Однако в парсоновском подходе он видит два недостатка. Во-первых, в нём нет места для самонаправленности, а по Луману, способность общества обращаться к себе - центральная для нашего понимания его как системы. Во-
вторых, Парсонс не признает случайность. Ключ к пониманию того, что Луман подразумевал под системой, можно найти в различении системы и её внешней среды. По сути, это разница в степени сложности. Система всегда менее сложна, чем её внешняя среда. Системы должны уменьшать сложность; они не могут быть равными своей внешней среде по сложности, иначе бы они были бы подавлены внешней средой и не были бы способны функционировать. Раз системы (в данном случае под одной из систем нами понимается жилищная политика) не могут сравниться по сложности со своей внешней средой (в данном случае - государством), они вырабатывают новые подсистемы и устанавливают между ними различные соотношения, чтобы эффективно взаимодействовать со своей средой.
Таким образом, Луман придаёт большее значение процессам самоорганизации, основываясь на традициях, принятых моделях производственных отношений, поведении людей. Это согласуется с его представлениями об обществе, как самопроизводящей и самореферентной системе.
Действительно в политико-правовом поле субъектами целенаправленного регулирования деятельности в сфере жилищной политики выступают различные институты, бизнес, государственные и общественные структуры, придавая данному процессу институциональный характер, зачастую исходя из собственных целей. Деятельность разных акторов жилищной политики направляется, а их собственная активность ограничивается в соответствии с институциональными целями и в первую очередь целями главного института - государства.
Институционализация политико-правовых регуляционных процессов в самой жилищной политике приобрела организационные формы в виде министерств и ведомств, их региональных и муниципальных подразделений, служб, фондов, комитетов, общественных центров и т.п. Таким образом, были созданы организации, в которых права граждан на жильё выступают в качестве объекта целенаправленного воздействия. Это подтверждает правоту подхода Лумана, обосновывающего большее значение процессов саморегуляции и самоорганизации в системе. В этой связи можно утверждать, что по разным причинам строительство жилья (да и сама жилищная политика) в полном объеме не поддается институциональному регулированию. Во-первых, ряд процессов опосредован общественной стихией и законами рынка; во-вторых, сама жилищная политика, как система, может запускать механизмы саморегуляции и самоорганизации, а в-третьих, неупорядоченность государственного управления и контроля, неэффективность институциональных факторов снижают управленческий эффект.
Под саморегуляцией в данном аспекте понимается деятельность, направленная на предупреждение и преодоление возникающих отклонений от такого состояния условий существования и способов жизнедеятельности, которые жилищная политика принимает для себя как должные и ожидае-
мые. Как воздействие политических акторов (государство, бизнес, общество) жилищной политики друг на друга, саморегуляция является одним из способов становления субъектности жилищной политики, т.е. способности активно и автономно (насколько это возможно) существовать и действовать в изменяющемся обществе и политической системе.
Наибольшая эффективность саморегулирования достигается путем самоорганизации, которая состоит в самоупорядочении спонтанных процессов внутри взаимодействия между политическими акторами жилищной политики. Среди форм её самоорганизации можно выделить государственные, полугосударственные, коммерческие и общественные объединения (Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, фонд «Институт экономики города», жилищно-строительные кооперативы и др.), на основе общих, в том числе и политических интересов. Эти объединения становятся важными институциональными факторами, способствующими эффективности жилищной политики наряду с государственными. За счет функционально направленной самоорганизации происходит как бы компенсация нарушения политических функций, важных для жизнедеятельности всей организации.
Итак, государственное управление в совокупности своих институциональных факторов активизируется тогда, когда обостряются жилищные проблемы и необходимо усилить эффективность жилищной политики [4]. Однако в настоящее время доминирует подход Парсонса. Таким образом, только в случае принятия позиции Лумана политические параметры становятся значимы в системе управления жилищной политикой, т.е. при её проведении только со стороны государства. Хотя его теория вовсе не основана на антропоцентристских посылках. В ней нет человека-актора. Это видно из анализа его базовых концептов функциональной субсистемы, и коммуникации [5]. Луман утверждал, что общество и функциональные субсистемы не состоят из людей и их человеческих действия. Напротив, такие системы состоят из коммуникаций, которые они сами и производят, и которые, в свою очередь, поддерживают их. В результате функционально дифференцированные институты (субсистемы) выступают как саморефе-рентные образования, поскольку они сами производят те элементы, из которых состоят, или потому, что способны к саморегенерации.
Примененная к сфере жилищной политики системно-эволюционная теория Никласа Лумана позволяет рассматривать её политико-правовые основы как аутопоэзистические, характеризующиеся внутрисистемной адаптацией к политической среде. При этом изменения элементов системы являются следствием ее отклоняющегося самовоспроизводства, которое может осуществляться как целенаправленно, так и случайно. В современное время в условиях кризиса и снижения темпов жилищного строительства в России возникают новые требования к системе, ответы на которые
ещё не найдены. Внутрисистемная адаптация при осуществлении жилищной политики осуществляется с учетом внутренних особенностей региона и его подготовленности к тем или иным вариантам взаимоотношений с центральными государственными институтами.
Политико-правовой анализ жилищной политики предполагает её изучение с учетом различных модификаций теории бюрократии. Так, известный австрийский исследователь Л. фон Мизес считает, что для понимания сущности феномена бюрократии важно использовать это понятие как ценностно-нейтральное. Бюрократия - необходимый элемент цивилизации, объективно возникающий для осуществления управленческих функций, для координации и реализации политических решений [6, с.40]. С этих позиций он разграничивает частнохозяйственную и государственную сферы. Вопреки оценкам ученого, и в промышленной сфере наблюдается постоянный рост бюрократии, а рынок отнюдь не гарантирует общество без уродливых проявлений бюрократизма. Вместе с тем, бесспорно, что расширение вмешательства государства в жилищную сферу действительно сопровождается усилением бюрократизма, во многом мешающим эффективности проводимой им жилищной политики [7, с.90].
На примере осуществления жилищной политики отчетливо видно, что свою деятельность государство реализует через многочисленный слой чиновников. Со временем они обретают колоссальную силу, формируя свои (отличные от государства как такового) интересы и могут существенно деформировать прогресс. Борьба с произволом чиновников была и остаётся одной из приоритетных задач общества. Но борьба с чиновниками отнюдь не означает уход государства из экономики, поскольку именно в этой сфере проявляется настойчивая потребность в жилищном строительстве. Академик РАН Л.И. Абалкин называет бюрократизм продуктом не государства, а чиновников и считает, что именно чиновники сегодня торпедируют проведение реформ, в том числе и в области жилищной политики [8, с.147].
Структуру параметров национально-региональной жилищной политики можно представить в виде матрицы, сформированной в соответствии с основными целевыми приоритетами, что является ближайшей целью данного исследования, но выходит за рамки данной статьи. Понятие матрицы (структурной основы) мер жилищной политики включает в себя ин-ституциально-правовой, планово-мониторинговый, ресурсный уровни, а также рыночные, информационные и командно-административные инструменты воздействия (запреты, регулирование, система выдачи разрешений и др.). Также одним из индикаторов, отражающих непосредственные результаты, может быть уровень качества жилья.
В процессе эффективного осуществления государственной жилищной политики осуществляется ряд функций управления, которые обеспе-
чивают замкнутый цикл управления. К ним относятся: планирование политики, предполагающее установление цели и мероприятий по ее достижению; мотивация (стимулирование), обеспечивающее заинтересованность отраслей промышленности и сообщества (людей) в достижении цели; контроль за осуществлением жилищной политики, определяющий степень достижения целей и позволяющий переходить к новому циклу управления -корректировке целей или постановке новых целей (планирование). Таким образом, контроль, являясь завершающей стадией цикла управления при осуществлении жилищной политики, одновременно является и «предтечей» нового её цикла.
Для рассмотрения жилищной политики целесообразным является использование и различных модификаций теорий обмена, которые разрабатывали П. Блау, Д. Хисон, К. Хайнингс и другие. Ими политическая власть трактуется в контексте ситуации обмена ресурсами. Имеющиеся излишки ресурсов могут трансформироваться во власть. Это подчеркивает асимметричный характер жилищной политики и неравноправие её акторов. Ресурсы власти представляют собой все то, что может быть использовано для влияния на других, что повышает потенциал и силу воздействия субъекта власти. Указанными исследователями при этом анализируются открытые и скрытые типы воздействия.
В русле теорий обмена лежит и разработанный С.В. Бирюковым кли-ентарный подход к исследованию механизма региональной политической власти, взятый нами за основу при изучении региональной жилищной политики. В качестве специфического механизма политической власти он выделил клиентарный механизм (региональная политическая клиентела), выстраиваемый вокруг институтов региональной политической власти и их лидеров, сочетающих формальные властные позиции с неформальным доминированием в рамках региональных «сетей влияния» [9].
Итак, проанализированная теоретическая база даёт возможность определения абсолютного оптимума с условным абстрагированием от ограничения прогнозного фона (какую именно хотелось бы иметь федеральную или региональную жилищную политику, каким именно хотелось бы видеть её объект, если бы налицо было предельно мыслимое развитие науки и техники, изобилие ресурсов и средств, максимально высокий уровень жизни населения и т.д.). Цель - создать ориентир для последующей нормативной разработки региональной жилищной политики, без чего она может отклониться в сторону по тем или иным непринципиальным причинам. Средства - широкий аппарат моделирования («дерево целей и приоритетов», матрицы мер, графы и другие модели жилищной политики).
Структура современного политического процесса включает в себя и традиционные отрасли политической деятельности, к которым относится и
жилищная политика. Без всестороннего учёта и осмысления всего комплекса политических, социальных, правовых, экономических процессов и явлений, невозможна выработка эффективной жилищной политики.
Сегодня в условиях кризиса актуальными для формирования эффективной жилищной политики, в т.ч. и в регионах, становятся наряду с государственной поддержкой, ещё «умное инвестирование» и «умное развитие». Наступает время продуманных, основанных на исследованиях, комплексных решений, реализация которых может придать решению жилищных проблем необходимую устойчивость [10, с.145].
Обобщающей позицией теоретических представлений о жилищной политике можно выделить то, что она как элемент структуры политического процесса формируется при наличии двух взаимосвязанных обстоятельств: политического контроля (как условия для её реализации) и частной инициативы в сочетании с умением организовать процесс хозяйственнополитической деятельности. Высшим требованием здесь выдвигается правовой императив, исключающий тотальный формализм и сообразующийся с законами общества, а также автономия принятия управленческих решений с целью оптимизации и повышения результативности работы.
Итак, можно сделать вывод, что результативность жилищной политики обусловлена не только политико-правовыми аспектами, но и системно-управленческими и зависит от того, насколько консолидированы усилия всех акторов жилищной политики, насколько эффективно работают инновационные секторы предприятий, а также федеральные органы, ответственные за проведение жилищной политики, насколько скоординированы действия всех уровней - федерального, регионального и муниципального.
Список литературы
1. Сабирджанов Ф.Р. Приоритетные направления финансового обеспечения жилищной политики в современных условиях. Саратов: СГСЭУ, 2010.167 с.
2. Выступление В.В. Путина 3.02.2011 г. в Кирове на совещании по вопросам развития жилищного строительства в регионах [Электронный ресурс]: //http://www.kirovreg.ru/news/detail.php.
3. Парсонс Т. Система координат действия и общая теория систем действия: культура, личность и место социальных систем [Электронный ресурс]: //http://www.sbiblio.com/biblio/archive/porsons_sistema.
4. Луман Н. «Что происходит?» и «Что за этим кроется?». Две социологии и теория общества /Теоретическая социология. Антология: в 2 ч. / сост. и общ. ред. С. П. Баньковской. М.: Книжный дом «Университет», 2002. Ч. 2. 424 с.
5. Стевенен Э. Николас Луман: критическая теория // Социс. 2007. № 12. С.109.
6. Мизес Л. Фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапита-листическая ментальность. М., 1993. 202 с.
7. Бурханов Р. А., Коган Л.Н., Руденкин В.Н. Очерки политической теории. Нижневартовск, 1994. 239 с.
8. Абалкин Л.И. Возвращение в политическую экономию // ЭКО. 2009. № 1. С.148-154.
9. Бирюков С. В. Региональная политическая власть в контексте социально-политических изменений на рубеже ХХ-ХХ1 веков // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. 2008. № 2. С.39-52.
10. Федоткин Ю.Б. Стратегическое планирование и бюджетирование // Российское предпринимательство. 2008. Вып.1. № 10. С.145-149.
I.A.Batanina, J.A.Omarova
METHODOLOGICAL BASES OF OPERATION AND IMPLEMENTATION OF THE STATE POLICY IN THE AREA OF HOUSING
Analysis of housing policy requires the use of multimethodology: systemic, structural and functional, neoinstitucional approaches. When the system (housing policy) may not match the external environment (State), it begins to develop new and different balances between sets to effectively interact with their environments. Effective housing policies inducting into account the needs of the region as an integral part of the modern political process are consistent with the objective of modernization - an efficient and innovative economy that provides the high level and quality of life of the population and equal participation of Russia in the global economic and political system. The impact of political actors (government, business, community) of housing policy, self-regulation is one way of subjectivity of housing policy, the ability to actively and independently exist and operate in a changing political system.
Key words: state policy, systematic approach, housing, modernization, governance and manageability, selfregulation, coordination.
Получено 12.04.2012
