CC BY
296
URL: http://www.inosmi.rU/social/20120707/194612322.html#ixzz2IVzsT9gp (дата обращения: 26.12.2012).
12. Сюзанна Ланг, Александра Хэртель, Михаэль Бюрш «Гражданское общество и гражданская активность в россии». URL: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/moskau/08191.pdf (дата обращения: 12.01.2013).
Колесникова Надежда Аркадьевна, аспирант, заместитель начальника отдела правового обеспечения, Nadin06ll79@ mail.rH, Россия, Тула, Избирательная комиссия Тульской области.
NON-PROFIT ORGANIZATIONS AS MAJOR INSTITUTIONAL FORMS OF A CIVIL SOCIETY N.A. Kolesnikova
Positive changes have taken place lately in work conditions of non-profit organizations in Russia, including the adoption of the regulations improving position of non-profit organizations. Thus, one can say that institutionally civil society does exist in our country: political parties, trade unions, funds and public organization exercise their activities. The unsolved problem of the third sector in contemporary Russia is that part of the Russians does not trust non-profit organizations so far. But there is still a positive shift in the society's attitude to the problem of the non-profit sector.
Key words: Non-profit organizations, political parties, trade unions, volunteers, social advertising, non-profit organizations trust capital.
Kolesnikova Nadezhda Arkadievna, Deputy Head of the Legal Department, Nаdin061179@,mail.rн, Tula region Election Commission, Tula, Russia.
УДК 32.001.8
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Ю.А. Омарова
Основные тенденции современной модели жилищной политики складываются под влиянием реформации прежнего общественного строя, перехода на новую - рыночную - экономику, создания обновленной системы вертикали власти. Ситуация усугубляется финансовыми трудностями, вызванными перепадами в экономическом развитии страны и недостаточно эффективно работающим законодательством, при этом субъекты и муниципальные образования, реализующие жилищную политику должны предстать как разновидности инновационной организации. Роль государства в реализации прав граждан на жилище оправдана тем, что рынок не может (и не заинтересован) в обеспечении жилищных потребностей малообеспеченных (социально слабых) групп населения.
Ключевые слова: жилищная политика, жилищное строительство, гражданское общество, модернизация, национальные проекты, бюрократия.
Государственная жилищная политика в России все еще находится на этапе трансформации и нуждается в системном анализе и серьезных доработках. Основные тенденции современной модели жилищной политики складываются под влиянием реформации прежнего общественного строя, перехода на новую - рыночную - экономику, создания обновленной системы вертикали власти. Ситуация усугубляется финансовыми трудностями, вызванными перепадами в
экономическом развитии страны и недостаточно эффективно работающим законодательством .
В этих условиях актуальными становятся политологический анализ современного состояния государственной жилищной политики, её национальных программ, стратегий и моделей, а также вопрос о роли государства в строительстве социального жилья и создании условий для социальной защиты граждан.
С 1 марта 2005 г. в России начал действовать новый Жилищный кодекс. Его текст был написан десятью годами ранее, но потребовалось проправительственное большинство в парламенте, чтобы он был утвержден. Отсутствие гарантированного бесплатного жилья для нуждающихся категорий граждан являлось причиной, по которой левые и левоцентристские партии в Государственной Думе блокировали данный законопроект.
Национальная жилищная политика на современном этапе является результатом проводимой в стране экономической политики и сложившейся властной конъюнктуры. При этом основные границы политики и экономики сохраняются. Жилищная политика, реализующая интересы общества в целом, стремится коррелировать наряду с экономикой и социальную сферу, налаживая между ними соответствующие взаимосвязи и отношения [1]. Так, она устанавливает «правила игры» в экономике, далеко не всегда отвечающие социальным интересам, расставляет приоритеты по поддержке разных отраслей промышленности, содействует или препятствует жилищному строительству в стране.
В настоящее время на рынке жилья значительная роль принадлежит частному сектору. Государство уже не является монополистом в данной сфере. Объемы бюджетных ассигнований на строительство социального жилья имеют тенденцию к снижению. Финансирование строительных проектов практически невозможно без привлечения внебюджетных источников [2, с.38].
Согласно статистическим данным общая площадь жилья на одного жителя на протяжении 2000-х гг. повышалась примерно на 0,2 - 1,7 кв. м в год. Однако число семей, нуждающихся в жилье и состоящих на учете, на протяжении последних пяти лет не снижается. Эта стагнация начинается с 2007 г.
Характеристика жилых квартир показывает, что средний размер квартир продолжает оставаться невысоким, так, например, 32-33 кв. м для однокомнатных, 45-46 кв. м - для двухкомнатных и от 60 до 62 - для трехкомнатных. При этом доля однокомнатных и двухкомнатных квартир составляет 64 % от общего числа жилых квартир.
Большой проблемой российской жилищной политики является старый жилищный фонд. Большая доля многоквартирных жилых домов была построена ещё в 1920-1940-е гг.
Старение жилищного фонда приводит к необходимости его эффективного управления и своевременной политики по отношению к ветхому и аварийному жилью. На основании статистических данных ветхое и аварийное жилье в нашей стране составляет 3,7 %.
60 % жилья было построено более 30 лет назад, т.е. более половины жилищного фонда нуждается в сносе и новом строительстве.
Несмотря на резкий рост жилищного строительства в последние годы, объем его объективно ниже, чем в поздний советский период, когда нехватка жилья начала ощущаться особенно остро.
В СССР, как и в других развивающихся странах, жилищная политика напрямую была связана с процессами урбанизации. Там эти процессы и сейчас протекают активно, и многие мегаполисы постепенно превращаются в сросшиеся, непрерывно перетекающие друг в друга многомиллионные агломерации [3]. В СССР урбанизация привела к оформлению типовых нормативных параметров, которые не изжиты и не преодолены до сих пор, формированию единого стандарта жилища (13, 5 кв. м общей площади на человека), планировки и застройки городских районов, бюджетному покрытию расходов на ЖКХ. Однако за советский период удалось достигнуть показателей развитых стран в объемах жилищного строительства. Советский этап позволил нарастить объемы жилищного строительства до 80 млн кв. м в год и увеличить жилой фонд страны более чем на миллиард кв. м.
Тогда данный социальный заказ определялся государством. Государство обеспечивало его выполнение соответствующими капитальными вложениями и ресурсами, централизованно распределяемыми в рамках плановой экономики. Однако тогда были совсем другие проблемы. Приоритетной являлась государственная собственность на землю и существовали строгие ограничения на использование земель для негосударственного и индивидуального жилищного строительства.
Сегодня ситуация изменилась, начали действовать новые факторы, страна вступила в новую эпоху. Прежний индустриальный вектор развития сменился, наша страна стала государством сырьевого экспорта. Это накладывает отпечаток на состояние жилищной политики, из этого фактора необходимо исходить в оценке возможностей и перспектив жилищного строительства. Учет реальных условий, организационных возможностей и ресурсов должен сочетаться с инновационными стратегиями управления.
Сегодня продолжает оставаться острым жилищный дефицит, общая потребность в новом жилье в России оценивается более чем в 1 млрд кв. м. При нынешних темпах строительства на удовлетворение этого спроса понадобится 20 лет. При этом эксперты прогнозируют дальнейший рост спроса. Ожидается, что за 2012 г. он составит до 3 млрд кв. м.
Недостаточные темпы жилищного строительства, неэффективность при управлении старым жилищным фондом приводят к дороговизне жилья, особенно в мегаполисах. По данным аналитического центра «Индикаторы рынка недвижимости» цены на квартиры в Москве поднялись гораздо быстрее, чем происходил рост заработной платы. В результате приобретение жилья за счет накоплений становится недоступным для широких слоев населения.
Для реализации жилищной политики на общегосударственном уровне были созданы многочисленные целевые программы. Среди них - «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Этот проект был запущен президентом в 2005 году в рамках программы приоритетных национальных проектов, а
затем в 2008 году переформатирован в государственную программу сроком на 2009-2012 гг.
Национальный проект реализовывался не только на федеральном, но и на региональных уровнях, а также в пределах муниципальных образований. Кроме того, на федеральном уровне приняты и реализуются многочисленные подпрограммы.
Успешная реализация проекта «Жилье» предполагала увеличение объемов ввода нового жилья до 80 млн кв.м., увеличение до 30 % доли семей, способных самостоятельно приобрести жилье, увеличение в 5 раз объемов ипотечного кредитования (до 415 млрд руб.), совершенствование правовой базы жилищной политики, активизация молодежной жилищной политики, повышение качества коммунальных услуг и др.
Полученные реальные результаты не дотягивают до планируемых и декларируемых по многим показателям в 1, 5 - 2 раза [4]. В целом по Российской Федерации ввод жилья в 2010 г. составил 58, 1 млн кв. м. [4]. Это составляет 88 % по отношению к 2009 г. Объемы ипотечного жилищного кредитования в 2010 году также снизились и составили 379,4 млрд руб.
Представленные показатели демонстрируют существенные проблемы в области жилищной политики, о чем свидетельствует и объем рассматриваемых судами дел, связанных с реализацией данного проекта. Существующие национальные проекты в сфере жилищной политики не справились с поставленной задачей, и одной из причин является не включение в активное поле политики такого актора жилищной политики, как гражданское общество.
Сложившееся в целом реальное отчуждение политики от человека порождает и неучастие граждан в реализации и отправлении наиболее важных решений в жилищной сфере. Это объясняется и тем, что данный субъект - неравный игрок в политико-правовом поле. В то же время государство больше берет на себя обязанность обеспечить не всех граждан жильем, а лишь определенные категории. Роль его сводится к поощрению жилищного строительства и созданию условий для осуществления права на жилье [5].
Обязательства государства, вытекающие из реализации федеральных национальных проектов, делают его постоянным и доминантным субъектом, носителем обязанностей по обеспечению граждан жильем и гарантом реализации конституционных прав граждан. Но проблема заключается в правовом статусе этих национальных проектов, не имеющих силу закона. В связи с этим публичные обязательства государства являются составной частью механизма реализации жилищной политики и должны иметь правовое закрепление в качестве функциональной основы с последующей возможностью контроля их исполнения, в том числе и со стороны гражданского общества.
Поиск оптимальных решений модернизационного развития России во многом зависит от сбалансированности роли государства в обществе и экономике. Пространство жилищной политики находится на стыке этих сфер. Главное различие между этими решениями проявляется вновь и вновь на весах «либерализм - антилиберализм», «государственное управление - стихия рынка». Оптимальная мера того и другого продолжает определять поиск эффективной
модели жилищной политики в условиях модернизации общества, её дееспособности, стабильного функционирования.
Стабильная и эффективная жилищная политика - это не просто реализация концепции устойчивого развития, а укрепление зыбкого для общественного сознания гражданского общества, поскольку реальное государственное сотрудничество с НПО несёт в себе и первоочередную политическую задачу. Это станет и решением вопроса о формировании широкой социально-политической базы российской демократии. Вслед за самоидентификацией активистов в сфере ЖКХ последует их политическая организация, а если они будут конструктивно сотрудничать с властью, можно быть уверенными в политической стабильности вообще и последовавшим за ней общественном прогрессе. Сущность жилищной политики в России необходимо рассматривать с учетом региональной специфики, связанной с национальной стратегией строительства доступного жилья. Система мероприятий жилищной политики способна придать региональной экономике необходимые динамизм и гибкость.
Однако в нашей стране до сих пор нет системного закрепления основ жилищной политики, нет оформленной государственной доктрины жилищной политики, которая развивается пока в рамках общей Доктрины социального развития. Но и она оценивается юристами как неполноценная с точки зрения права [6]. Придание ей юридической силы федерального закона повысит её статус, гарантирует возможности гражданского общества по участию в разработке и обсуждении государственной концепции жилищной политики.
На законодательном уровне либо существуют лишь отдельные составляющие механизма реализации жилищной политики, либо декларируются отдельные права на жилище. Также и в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, принятой в 1996 г., не уделяется внимания как в целом социальной сфере, так и, в частности, - жилищной политике, а говорится лишь о выравнивании уровней социально-экономического развития субъектов.
Сегодня одной из важных выделенных стратегических целей Министерства регионального развития России, ответственного за реализацию жилищной политики, является разграничение полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также создание условий для эффективного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере жилищного строительства. Показателем конечного результата достижения этой цели является индекс качества исполнения субъектами Российской Федерации полномочий в сфере жилищного строительства. Так, индекс физического объема работ, выполненных по виду деятельности «Строительство» составил в 2010 г. в среднем по России 90,2, а, к примеру, по Тульской области - 92, 4 [7]. Только за первые три месяца 2010 г. в этом субъекте РФ было введено 33, 6 тыс. кв. м общей жилой площади [7]. В 2012 г. эти показатели несколько снизились.
Данный показатель результативности позволяет Центру сфокусировать основную деятельность как субъекта бюджетного планирования на наиболее проблемные и приоритетные направления национальной жилищной политики, а в среднесрочной перспективе позволит повысить этот индекс в сфере строительства жилья на всей территории Российской Федерации.
Жилищная политика регионов тесно связана с их бюджетом, а он, в свою очередь, со спецификой их хозяйственной деятельности. Региональная экономика является многосоставным комплексом в единой экономической системе России. Современные специалисты вообще предлагают рассматривать субъекты и муниципальные образования как разновидности инновационной организации.
Известный учёный М. Крозье, говоря об организации, делает ставку на наличие таких правил игры, которые вознаграждают кооперативную, конструктивную и новаторскую деятельность вместо того, чтобы стремиться к сохранению равновесия, гармонии и консервации существующих отношений. Он считал, что главной составляющей кризиса современного общества является бюрократический кризис. Однако, по его мнению, проблема бюрократии еще не получила должного разрешения и особенно это видно на примере российской вертикали власти, разграничение полномочий между Центром и субъектами до сих пор остается правовой и политической проблемой [8, с.234].
М. Крозье считает, что, рассматривая различные стороны явления бюрократии, ученые не уделяли необходимого внимания его двойственности, которая в имплицитном виде намечается уже в работах М. Вебера. С одной стороны, развитие бюрократических процессов, к примеру в жилищной политике, есть проявление рациональности, поэтому бюрократия выше других форм организации. С другой стороны, бюрократические организации процветают благодаря своим отрицательным качествам и прежде всего нивелировке своих членов и низведения их до уровня винтиков.
В этой связи М. Крозье рассматривает три современные трактовки бюрократии, особое внимание уделяя одной из них, которая трактует бюрократию как дисфункцию, то есть распространение рутинных и тормозящих инициативу процедур. Это обусловлено анахроничностью современных средств регуляции и контроля. Однако дисфункция - это не отклонение, а конституирующее свойство современных бюрократических организаций. Они сохраняют и усиливают бюрократию: «Бюрократическая система организации - это такая, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия» [8, с. 257].
Дисфункции, по мнению М. Крозье, возникают в ряде государств (в том числе и в России) с определенным типом власти и бюрократической моделью («архетипом управления»), где сочетается официальный иерархический тип власти и «параллельный». Федеративный тип власти способствует появлению таких «параллелей».
Первый тип опирается на рациональные аспекты бюрократии в веберов-ском понимании и проявляется в тенденции регламентации в данном случае региональной жилищной политики в максимально возможном числе ситуаций.
При этом зарегламентированность не означает нормальное правовое сопровождение деятельности в жилищной сфере.
Второй тип развивается тогда, когда какую-либо деятельность трудно предвидеть, в так называемых «областях неопределенности». Он является симптомом разрушения формальных государственных структур и их неспособности справиться с возникающей ситуацией. Обычно это проявляется в периоды экономических кризисов при дефиците финансирования жилищного строительства.
«Параллельный тип» берет эту функцию на себя. Тем самым он, осваивая все большее число сегментов общества, усиливает растрату ресурсов в государственной бюрократической системе, чем еще больше усиливает её кризис.
Как это ни парадоксально, но, будучи явлением дисфункциональным, «параллельная власть» становится условием укрепления бюрократии в качестве ее латентной функции (то есть функции коррекции и адаптации структуры к внешним трансформациям). Постепенно «параллельная власть» становится государственной, и, в свою очередь, в противовес ей снова возникает «параллельная власть». М. Крозье называет это «бюрократическим порочным кругом», выделяя при этом ряд признаков данных кругов.
Первый из них - это безличность бюрократической модели. Она предполагает выработку как можно большего числа правил, регламентирующих функции во всех мыслимых ситуациях. Таким образом, сущность этого признака -полная ликвидация инициативы индивидов, паралич гражданского общества, о чем указывалось ранее. В такой системе роль руководителя сводится к формальному контролю за применением правил, вследствие чего он теряет реальную власть над подчиненными. Они, в свою очередь, также лишены возможности влиять на вышестоящие органы.
Второй признак - централизация власти по принятию решений. Это означает создание дистанции между тем уровнем, на котором эти решения принимаются, и тем, на котором они воплощаются в жизнь. Тем самым резко возрастает степень защищенности более высоких бюрократических уровней.
Третий признак - это стратификация. Она предполагает возможно более полную изоляцию иерархических категорий друг от друга. Тем самым устраняется возможность взаимного давления подчиненных и руководства.
Таким образом, бюрократическая организация оказывается состоящей из слоев, разделенных барьерами и мало связанных между собой. Их объединяет только кастовость, существующая как внутри каждой из страт, так и в бюрократической иерархии в целом.
Изолируясь внутри себя, бюрократия отчуждается и от остального общества, что способствует возникновению «источников неопределенности», и их становится тем больше, чем сильнее бюрократическая структура. Фактически, укрепляясь, она создает и развивает параллельный тип власти. Это четвертый признак «бюрократического порочного круга». При этом трансформация «параллельной власти» в государственную затрагивает практически все сферы жизнедеятельности общества, не исключая и жилищную политику. Такой тип политического и социально-экономического изменения М. Крозье называет
«бюрократическим режимом развития». Он предполагает преобразование всей структуры в целом, причем только тогда, когда дисбаланс в ней достигает глобальных размеров [8, с. 257-258].
Анализ взаимоотношений центра и субъектов позволяет проводить реконструкцию политического взаимодействия между ними и констатировать усиление бюрократии. Очевидно, что никакая формальная демократия и никакие правовые обязанности не помогут создать климата, благоприятствующего инновации, если не осуществляются глубокие изменения в правилах политической игры в рамках данного организованного целого.
С дискурсом бюрократии связана и проблема коррупции, которая деморализует и ситуацию в сфере жилищной политики. «Коррупция является существенным фактором ухудшения ситуации с правами человека в мире, а в России - чуть ли не главным таким фактором. Следствием использования власти или положения в корыстных целях становится пренебрежение правами граждан, ведущее к безнаказанности и беззаконию со стороны представителей государства» [9]. Представленный в первой главе анализ международных документов о правах человека на жилище говорит о пренебрежении в нашей стране их основными позициями.
При этом одни специалисты настаивают на активной роли государства [1], а другие считают, что она не является позитивной, а должна лишь включать обязанности просчитывать социально-экономическую эффективность принимаемых решений в сфере жилищной политики [6].
Роль государства в реализации прав граждан на жилище оправдана тем, что рынок не может (и не заинтересован) в обеспечении жилищных потребностей малообеспеченных (социально слабых) групп населения. Сегодня на жилищном рынке производится недостаточное количество жилья, поэтому в обществе всегда будут существовать категории населения, которые нуждаются в поддержке государства при решении жилищных проблем.
В целом анализ жилищной политики Российской Федерации последних двух десятилетий показывает, что доля государства в обеспечении граждан жильем неуклонно снижалось. При этом в современных условиях участие государства оправдано тем, что рынок не может обеспечить потребности низкодоходных групп населения, так как он производит недостаточное количество жилья, что приводит к увеличению его стоимости. В результате в российском обществе возросла численность групп населения, нуждающихся в поддержке государства при решении своих жилищных проблем.
Список литературы
1. Славин Б. Как понимать природу политики // Свободная мысль. 2008. № 10. С.119.
2. Алпацкая И.Е. Развитие механизма реализации социальных жилищных программ // Микроэкономика. 2011. № 12. С.38-40.
3. Кривов А. Роль градостроительства // Отечественные записки. 2004. № 1. С.156.
4. Строительство жилых домов в 2010 г. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. Электрон. дан.: // http://www.gks.ru/bgd/regl/b11 100/IssWWW.exe/Stg/1/pril-5.htm
5. Эффективные механизмы реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей»: материалы парламентских слушаний, 16 октября 2008 года / Федер. Собрание Рос. Федерации, Гос. Дума, Ком.Гос. Думы по делам молодежи. М.: Издание Государственной Думы: Голден-Би, 2008. 108 с.
6. Проскрякова В.В. Реализация федерального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» на территории Челябинской области и города Челябинска в 2008 г.: итоги, проблемы, перспективы // Семейное и жилищное право. 2009. № 3. С.34-36.
7. Сайт Министерства регионального развития РФ [Электронный ресурс]. Электрон. дан.: // http://www.minregion.ru/statparam/6.
8. Crozier M. Le phenomene bureaucratique. Paris, 1963. 298 p.
9. Калих А., Дубровский Д. Права человека и коррупция. Материалы выступления 12 октября 2012 г. в Смольном коллегиуме СПбГУ // Личный архив автора.
Омарова Юлия Алильевна, аспирант, OmarovaUA@yandex.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет.
METHODOLOGICAL BASES OF OPERATION AND IMPLEMENTATION OF THE STATE
POLICY IN THE AREA OF HOUSING
J.A. Omarova
Analysis of housing policy requires the use of multimethodology: systemic, structural and functional, neoinstitucional approaches. When the system (housing policy) may not match the external environment (State), it begins to develop new and different balances between sets to effectively interact with their environments. Effective housing policies ^n^Mcting into account the needs of the region as an integral part of the modern political process are consistent with the objective of modernization - an efficient and innovative economy that provides the high level and quality of life of the population and equal participation of Russia in the global economic and political system. The impact of political actors (government, business, community) of housing policy, self-regulation is one way of subjectivity of housing policy, the ability to actively and independently exist and operate in a changing political system.
Key words: state policy, systematic approach, housing, modernization, governance and manageability, selfregulation, coordination.
Omarova Julia Alilevna, graduate student, OmarovaUA@yandex.ru, Russia, Tula, Tula State University.
