CC BY
71
Севостьянов Валерий Леонидович
Кандидат технических наук, академик РАЕН, ученый секретарь некоммерческого партнерства экспертов Федерального Собрания РФ «Парламентский Центр
«Наукоемкие технологии, интеллектуальная собственность»
E-mail: [email protected]
Методическое и информационно-аналитическое обеспечение процессов общественной экпертизы законодательства и мониторинга правоприменительной практики
Рассматриваются методические аспекты обеспечения общественной экспертизы разработки законодательных актов. Статья является развитием тезисов первой статьи [1] автора.
Ключевые слова: гражданское общество, закон, общество, экспертиза.
Dr. Valery L. Sewostyanov
candidate of technical sciences, Scientific Secretary of the rans-commercial partnership of experts of the Federal Assembly of the Russian Federation “, the Parliamentary Centre «Highs Technologies
Intellectual Property» E-mail: [email protected]
The systenatic and information - analytical guarantee of processes of the public examination of legislation and monitoring of the application
of the law practice
The systematic aspects of the guarantee of a public examination of the development of legislative acts are examined. Article is the development of the theses of the first article [1] the author..
Keywords: civic community, law, society, examination.
Актуальной тенденцией в развитии отечественного гражданского общества становится формирование механизмов государственнообщественного партнерства в процессах разработки и принятия нормативно- правовых актов, внедрения их в правоприменительную практику. Для эффективного осуществления этих процессов требуется радикально усовершенствовать информационно-аналитическое обеспечение процессов общественной экспертизы. Соответствующие поручения органам государственной власти даются в Указе Президента Российской Федерации № 601 от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В нем дается прямое поручение органам власти наладить публичное обсуждение проектов норма-
тивно-правовых актов и организовать мониторинг правоприменения, в том числе с широким использование Интернета; особое внимание уделяется развитию институтов оценки экспертным сообществом регулирующего воздействия законопроектов. В соответствии с этим многие органы государственной власти приступили к формированию общественных экспертных советов по профилю своей деятельности. Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев на встрече с экспертами «Открытого правительства» 10 мая 2012 г. отметил, что «необходимы механизмы постоянного и прямого информационного обмена между органами государственной власти, иными официальными структурами и обществом. ...Прозрачность власти и её действий - основное условие вза-
имного доверия в обществе и эффективности государственной политики».
По сути дела, складываются предпосылки для создания в стране целой сети общественных экспертных объединений различных уровней, сформированных по двум принципам: профессионально-отраслевому и территориальному, что дает возможность «охвата» максимально широкого спектра проблем с рассмотрением их под разными углами зрения. Пока даже в самом экспертном сообществе не сложилось единого мнения относительно целесообразности «ранжирования» подобных объединений с формированием соответствующей общественно-экспертной «вертикали». В то же время все сходятся во мнении, что методически деятельность всех общественных объединений должна строиться по единым правилам. Безусловно, экспертному сообществу ещё предстоит сформировать общепринятые единые технологии своей работы, установить некие нормы и регламенты (прежде всего по самой процедуре экспертизы). Повышение технологичности процессов экспертизы тесно связано с компетентностью и профессионализмом исполнителей. Опытные эксперты сами осознают необходимость придания своей деятельности большей институциональности и связанной с нею легитимности в рамках правового поля. Такой подход подразумевает также повышение ответственности авторов экспертных заключений, а это, несомненно, должно сказаться на качестве самой экспертизы. Неотъемлемым атрибутом общественной экспертизы должен стать её публичный характер, в частности, доступность содержания экспертных заключений.
В демократических странах традиционно лидирующую роль в организации процессов общественной экспертизы законодательства выполняют сами парламенты, комплектуемые из полномочных (по итогам выборов) представителей общественности. По этому пути активно продвигается и наша страна и это, безусловно, важное достижение молодого российского парламентаризма. Показателен в этом отношении опыт, накопленный некоммерческим партнерством экспертов Федерального Собрания РФ «Парламентский Центр «Наукоемкие технологии, интеллектуальная собственность» (ПЦ «НТИС»). Наша организация выполняла координирующую роль в процессах парламентской общественной экспертизы ряда важнейших законопроектов и государственных программ, провела ряд крупных конференций и совещаний по проблемам совершенствования общественной
экспертной деятельности, в том числе целую серию международных совещаний экспертов парламентов ведущих технологических держав мира (при поддержке межгосударственного «Международного научно-технического центра»).
Когда нашему парламентскому экспертному сообществу направляется на рассмотрение тот или иной документ (будь то законопроект или проект государственной программы и т.д.), мы исходим из общих принципов осуществления проектного процесса, при этом анализ проводится по следующим позициям:
> анализ системы целей и задач проекта (в качестве которого может рассматриваться, например, принятие нового нормативно-правового акта, регулирующего определенную сферу жизни общества);
> выявление и описание сторон, заинтересованных в осуществлении проекта (а также возможных субъектов, чьим интересам препятствует выполнение проекта);
> анализ потребностей и ожиданий целевых групп («благополучателей» проекта);
> оценка предполагаемых конечных продуктов и эффектов от реализации проекта;
> исследование внешнего контекста осуществления проекта - анализ условий реализации проекта (текущего и прогнозируемого состояния социальной, экономической или технологической среды, влияющей на осуществление проекта);
> определение проблемного поля - нахождение возможных ситуаций, способных воспрепятствовать успешному осуществлению проекта;
> анализ планируемого (или уже осуществляемого, как это бывает в случае организации общественного мониторинга) хода реализации проекта - его «дорожной карты» с описанием графика важнейших мероприятий и ключевых событий, а также поэтапных потребностей в финансах и ресурсах.
Мы считаем, что в деятельности органов власти следует руководствоваться известным принципом врачей: «прежде всего - не навреди», поэтому при рассмотрении документов парламентское экспертное сообщество особое внимание уделяет идентификации и анализу рисков, связанных с осуществлением проекта. По нашему мнению, проблемы «риск-менеджмента» должны всегда быть в центре внимания всей формируемой в настоящее время общероссийской сети общественных экспертов. При этом
Методическое и информационно-аналитическое обеспечение процессов общественной..
должен анализироваться весь комплекс возможных рисков, включая, прежде всего, наиболее значимые группы:
> природные и технологические, связанные с угрозами возможных аварий и катастроф, нанесения ущерба жизни и здоровью людей, а также функционированию объектов, важнейших для обеспечения государственной и общественной безопасности;
> финансово-экономические и коммерческие, связанные с возможным нанесением тяжелого ущерба экономике страны и важнейших субъектов производственно-хозяйственной деятельности;
> социальные и социально-политические, связанные с возможными угрозами социальной стабильности и нормальному функционированию институтов государства и гражданского общества.
При анализе рисков в сфере законодательной деятельности следует учитывать, что такие риски часто вызываются внутренними «конфликтами», возникающими в правовом поле при принятии противоречащих друг другу нормативно-правовых актов. Поэтому проекты новых документов приходится особенно тщательно проверять на отсутствие противоречий с другими действующими нормативно-правовыми актами.
Большая работа предстоит российскому экспертному сообществу также в сфере принятия единых индикаторов степени «успешности» осуществления проекта, по которым должно оцениваться достижение целей проекта (или промежуточных результатов на этапе реализации «дорожной карты»).
Опыт развитых демократических государств свидетельствует о чрезвычайной важности привлечения экспертного сообщества к проведению таких важнейших процедур, как парламентский контроль и парламентское расследование. К сожалению, в нашей стране пока ещё неоправданно редко в деятельности парламентов разных уровней используются эти мощные рычании воздействия на ситуацию в стране -практически только при чрезвычайных обстоятельствах, вызвавших большой общественный резонанс. Примером может служить предпринятое совместно обеими палатами Федерального Собрания РФ - Государственной Думой и Советом Федерации - парламентское расследование причин и обстоятельств тяжелейшей аварии на Саяно-Шушенской ГЭС. С привлечением круп-
нейших специалистов (в том числе экспертов ПЦ «НТИС») тогда удалось установить ряд грубейших нарушений технологической дисциплины и требований техники безопасности, в основе которых лежали стремления ряда руководителей станции к незаконному обогащению. Вообще, мы считаем необходимым усилить внимание к антикоррупционному анализу проектов и программ, включая экспертизу законопроектов «на взяткоемкость».
С развитием процедур парламентского контроля и парламентского расследования важное значение приобретает взаимодействие экспертного сообщества с системой Счетных палат, осуществляющих аудит использования бюджетных средств и подчиняющихся парламентам соответствующего уровня (федерального или субъектов Российской Федерации). ПЦ «НТИС» идет в авангарде построения такого сотрудничества - например, в 2011 г. специалистами нашей организации по заказу Научно-исследовательского института Счетной палаты РФ выполнены НИР, посвященные эффективности использования бюджетных средств на создание специализированных зон инновационного развития (на примере проекта «Сколково») и на программы развития высшего образования. В ходе выполнения этих работ был выявлен ряд недостатков в системе нормативно-правового обеспечения этих важных направлений модернизации экономики нашей страны - в совокупности эти факторы снижают эффективность бюджетных расходов, а в ряде случаев создают условия для нецелевого использования бюджетных средств. Мы намерены и дальше развивать сотрудничество между парламентским экспертным сообществом и специалистами Счетных палат.
Следует отметить, что в связи со сложностью задач, ставящихся перед экспертным сообществом, ряд специалистов выступает даже за создание по наиболее социально значимым направлениям соответствующих общественных ситуационных и аналитических центров. Такие центры могли бы выполнять информационное обеспечение деятельности общественных экспертов, но и выполнять некоторые координирующие функции внутри экспертного сообщества, а также вести учет экспертов и проведенных ими экспертиз.
Ведущая роль в организации диалога и взаимодействия государства и институтов гражданского общества должна принадлежать Министерству юстиции Российской Федерации.
Минюстом и другими полномочными ведомствами сейчас создается сеть центров правовой информации в различных регионах Российской Федерации; мы считаем, что это положительно скажется на качестве экспертной деятельности. В связи с этим необходимо упомянуть, что в интересах развития и повышения эффективности деятельности парламентского экспертного сообщества наш Парламентский Центр активно сотрудничает с федеральным бюджетным учреждением «Научный центр правовой информации» при Министерстве юстиции Российской Федерации (далее НЦПИ), где аккумулируется практически вся информация о действующих и принимаемых в нашей стране правовых актах. Наши представители вошли в состав Научнотехнического совета НЦПИ. Мы считаем, что в рамках формируемой сети государственных центров правой информации и структур гражданского общества, специализирующихся на общественной экспертизе законодательных процессов и мониторинге правоприменительной практики, мы совместно могли бы осуществлять в той или иной степени координирующие и инструктивно-методические функции.
На нынешнем этапе бурного развития информационно-коммуникационных технологий появляются все новые возможности улучшения информирования общественности о новациях в законодательстве - например, в Интернете открываются все новые порталы правовой информации, налаживаются механизмы информационной связи органов государственной власти с населением. Формирующиеся системы «Электронного правительства» и «Электронного парламента» ставят на новый технологический уровень процессы взаимодействия экспертного сообщества с органами государственной власти, обеспечивая возможности прямого и оперативного контакта (в том числе в он-лайн режиме). Однако есть факторы, вызывающие опасения экспертного сообщества -к ним относится, например, слишком широкое, на наш взгляд, проникновение зарубежных фирм в создание соответствующих информационных
систем и разработку программного обеспечения для них. Так, на стадии формирования известной государственной программы «Электронная Россия» эти сферы были фактически монополизированы фирмой «Microsoft». Мы считаем, что информационное взаимодействие органов власти и общественности - область стратегических государственных интересов, которую нельзя отдавать «на откуп» зарубежных разработчикам, так как это может нанести вред информационной безопасности страны, привести к негативным социально-политическим последствиям. Поэтому мы выступаем за развитие российских разработок в этой сфере; в частности, для этих нужд могут быть использованы (возможно, после соответствующей адаптации) некоторые программные продукты НЦПИ.
НЦПИ способно при поддержке ведущих общественных экспертов в короткое время создать надежную и эффективную отечественную систему электронного взаимодействия органов государственной власти и общества. НЦПИ мог бы также вести за счет финансирования из федерального бюджета научно обоснованный и организованный учет (на уровне формирования соответствующего реестра) общественных экспертиз нормативно-правовых актов и выполняющих их общественных организаций (гражданских экспертов). Помимо прочего, это способствовало бы смягчению социальной напряженности - любые граждане, в том числе оппозиционно настроенные, получили бы возможность внести свои критические замечания по законопроектам и правоприменительной практике на сайте реестра общественных экспертиз.
Литература:
1. Севостьянов В.Л. Законодательное обеспечение процессов общественной экспертизы -важный аспект развития гражданского общества. - в журнале «Мониторинг правоприменения», № 2 -02012, стр.28-31.
