CC BY
56
Севостьянов Валерий Леонидович
Кандидат технических наук, академик РАЕН, ученый секретарь некоммерческого партнерства экспертов Федерального Собрания РФ «Парламентский Центр
«Наукоемкие технологии, интеллектуальная собственность»
E-mail: [email protected]
Законодательное обеспечение процессов
^ и и
общественной экспертизы - важный аспект развития гражданского общества
Рассматриваются способы обеспечения доступности широких слоев населения в законотворческий процесс. Обеспечение и расширение вовлеченности населения для совершенствования правоприменительной практики и разработки законодательных актов - важнейший элемент в развитии гражданского общества. Предлагается использовать инструмент общественной экспертизы практически во всех отраслях законотворческой деятельности, намечаются также пути технической реализации этой идеи.
Ключевые слова: закон, гражданское общество, общественная экспертиза.
Dr. Valery L. Sewostyanov
candidate of technical sciences, Scientific Secretary of the rans-commercial partnership of experts of the Federal Assembly of the Russian Federation “, the Parliamentary Centre «Highs Technologies
Intellectual Property» E-mail: [email protected]
Legislative provisions guaranteeing public review process is an important aspect of the development of civil society
Discusses how to ensure availability of large segments of the population in the legislative process. Ensuring and increasing the involvement of the population in order to improve the enforcement and development of legislative acts - an essential element in the development of civil society. To use a tool social expertise in virtually all sectors of legislative activity, outlines how the technical implementation of this idea.
Keywords: law, civil society, public examination.
Важнейшей функцией гражданского об- ятельности организующую и координирующую щества является участие граждан в формиро- роль в парламентском экспертном сообществе вании и осуществлении внутренней и внешней играет некоммерческое партнерство экспертов политики государства, определяемой принима- Федерального Собрания РФ «Парламентский емыми правовыми актами, и прежде всего - за- Центр «Наукоемкие технологии, интеллекту-конодательными. Поэтому приоритетным усло- альная собственность» (далее ПЦ «НТИС»). вием развития гражданского общества является Со времени своего создания в 2001 г. и по насто-расширение вовлечения общественности в про- ящее время сотрудники и эксперты ПЦ «НТИС» цессы законотворчества и совершенствования принимают активное участие в анализе и оценке правоприменительной практики. Ведущую роль действующего законодательства и проблем его в этой сфере играет российское парламентское развития, разработке поправок в действующие экспертное сообщество. В области законода- законы и текстов новых законопроектов, ока-тельного обеспечения развития отечественной зывают консультационную поддержку парла-науки и технологий, защиты и эффективного ис- ментариям. Наша практика свидетельствуют: пользования результатов интеллектуальной де- для повышения эффективности работы обще-
ственных экспертов в сфере законодательства необходимо саму их деятельность также ввести официально в «правовое поле» и определенным образом регламентировать. Поэтому мы решительно поддерживаем идею создания правовой базы, регулирующей развитие процессов общественной экспертизы законодательства.
Представители ПЦ «НТИС» приняли участие в проходившем 26 апреля 2012 г. в Общественной палате РФ Всероссийском съезде некоммерческих организаций. Съезд был совместно организован Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Общественной палатой и проходил под девизом: «Гражданское общество: изучение лучших практик гражданского участия и их использование в законопроектной деятельности Совета Федерации». Председательствовали на съезде секретарь Общественной палаты РФ, член Президиума РАН Велихов Е.П. и первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Шпигель Б.И. Помимо пленарного заседания представители ПЦ «НТИС» приняли участие в секционном заседании: «Анализ состояния и правоприменительной практики законодательства в сфере деятельности некоммерческих организаций и развитие общественно-политической активности граждан», модератором которого была член Общественной палаты РФ, председатель Совета некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество» Милославская Д.И. В центре внимания на этих мероприятиях съезда был проект модельного закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Проект ориентирован на использование для развития законодательства субъектов Российской Федерации.
Указанный законопроект устанавливает правовые и организационные основы проведения общественной экспертизы и дает следующее её определение: «...деятельность лиц и социально ориентированных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства». Модельный закон следующим образом определяет цели общественной экспертизы:
> реализация гражданами закрепленного за ними Конституцией права на участие в управлении делами государства;
> соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечения общественного интереса в законодательном процессе;
> повышение эффективности действующего законодательства.
Устанавливаются следующие задачи общественной экспертизы:
> выявление в нормативно-правовых актах и их проектах положений, противоречащих интересам личности, общества и государства;
> оценка социально-экономических и иных последствий принятия проектов новых нормативно-правовых актов или реализации действующих актов;
> выработка рекомендаций по устранению выявленных недостатков, а также негативных последствий.
Проведение общественной экспертизы должно основываться на следующих основных принципах:
> признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
> законность;
> публичность проведения и открытость результатов общественной экспертизы;
> невмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в проведение общественной экспертизы;
> независимость экспертов;
> объективность, полнота и достоверность экспертных заключений.
В соответствии с настоящим модельным законом могут осуществляться как обязательная, так и инициативная общественная экспертиза нормативно-правых актов и их проектов.
Согласно модельному закону обязательная общественная экспертиза проводится в отношении проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы реализации прав человека и гражданина в сферах:
> государственной политики в области социального обеспечения;
> обеспечения общественной безопасности и правопорядка;
> охраны окружающей среды и здоровья населения;
Законодательное обеспечение процессов общественной экспертизы - важный аспект..
> поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций;
> межнациональных и межконфессиональных отношений;
> бюджета и финансов;
> образования, культуры и спорта.
Субъектами обязательной общественной экспертизы согласно модельному закону могут быть:
> Общественная палата субъекта Российской Федерации;
> Общественные советы при органах государственной власти;
> аккредитованные при указанных выше субъектах права социально ориентированные некоммерческие организации или отдельные специалисты (модельный закон конкретизирует соответствующие квалификационные и иные требования к тем и другим).
Юридические лица и граждане, не имеющие соответствующей аккредитации, имеют право направлять субъектам обязательной общественной экспертизы свои замечания и предложения по проекту нормативного правового акта.
Решение о проведении обязательной общественной экспертизы проекта закона субъекта Российской Федерации принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по предложению субъекта соответствующей законодательной инициативы; такое решение может приниматься также высшим должностным лицом этого субъекта Российской Федерации. Это решение принимается открыто и соответствующим образом публикуется.
Правами проведения инициативной общественной экспертизы наделяются все граждане, достигшие 18 лет, и зарегистрированные социально ориентированные некоммерческие организации - они действуют в качестве гражданских экспертов. Гражданские эксперты имеют право направлять свои заключения в органы государственной власти.
Заключение по результатам общественной экспертизы носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению органом государственной власти субъекта Российской Федерации. назначившим его проведение, либо получившим экспертное заключение гражданского эксперта, не более чем в тридцати-
дневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения экспертного заключения, субъекту общественной экспертизы направляется мотивированный ответ, который подлежит также размещению на информационном портале соответствующего органа.
В процессах проведения общественной экспертизы часто используются публичные слушания, на которых заинтересованные граждане и общественные организации получают возможность как получить расширенную и углубленную информацию по предмету общественной экспертизы, так и высказать свою позицию. В частности, ПЦ «НТИС» совместно с аппаратом обеих палат Федерального Собрания РФ часто организует и проводит соответствующие публичные парламентские мероприятия (в форме парламентских слушаний, круглых столов или открытых экспертных совещаний, в том числе международных). Представители ПЦ «НТИС» удовлетворены тем большим вниманием, которое на съезде некоммерческих организаций было уделено вопросам повышения значимости публичных слушаний, несмотря на то, что наибольшая часть отведенного на это времени ушла на обсуждение чисто организационных проблем муниципального уровня. Было отмечено, что публичные слушания позволяют укрепить доверие властям со стороны общественности, а органы власти, в свою очередь, получают канал оперативной обратной связи с обществом. Участники съезда справедливо отметили целесообразность вынесения на публичные слушания различных вариантов решения обсуждаемых проблем, а также важность освещения хода и результатов проводимых публичных слушаний в местных средствах массовой информации.
В итоговых документах съезда отмечается, что по мере становления в нашей стране гражданского общества все чаще нормативноправовые акты различного уровня будут выноситься на общественное обсуждение. Это будет способствовать не только повышению качества работы над такими документами, но и преодолению отчуждения между общественностью и органами государственной власти. Специалисты в области социальной психологии отмечают, что конфликты между органами государственной власти и общественными структурами чаще всего вызываются не объективно существующими противоречиями интересов, а недостатком взаимной информированности и отсутствием доверия между сторонами. Особую значимость может приобрести сотрудничество с обществен-
ностью в организации постоянного мониторинга правоприменительной практики.
Бытует заблуждение, что гражданское общество «вырастает само по себе», стихийно, а также что попытки государства влиять на процессы его развития являются недопустимым вмешательством. В Резолюции съезда отмечается, что это совершенно неправильная позиция -нужно целенаправленное воспитание «культуры сотрудничества и солидарности». С этой целью участники Съезда приняли решение организовать постоянно действующую экспертную группу по обобщению, анализу и оценке практик гражданского участия, реализуемых социально ориентированными некоммерческими организациями, и рабочую группу по мониторингу выполнения решений съезда. Координировать их деятельность поручено члену Совета Федерации Федерального Собрания РФ, заместителю председателя Координационного совета при Председателе Совета Федерации по взаимодействию с институтами гражданского общества, полномочному представителю Совета Федерации в Общественной палате РФ Шпигелю Б.И.
В Резолюции съезда особо подчеркнута ведущая роль Министерства юстиции в организации диалога и взаимодействия государства и институтов гражданского общества. По мнению руководства Парламентского Центра «Наукоемкие технологии, интеллектуальная собственность», в связи с этим возрастает общественная значимость деятельности Научного центра правовой информации (НЦПИ) при Министерстве юстиции. Аккумулируя у себя информацию о принимаемых нормативно-правовых актах Российской Федерации и её субъ-
ектов и владея технологиями информационноаналитического обеспечения деятельности органов власти, эта организация при соответствующей поддержке государства и во взаимодействии с общественными экспертными структурами способна в короткие сроки создать систему электронного взаимодействия общества и власти - в первую очередь оппозиционно настроенной части общества, что позволило бы частично снять существующее напряжение в обществе. Учитывая повсеместность Интернета, любой критик законопроектов и инициатив смог бы внести свои предложения на сайт реестра общественных экспертиз (который НЦПИ и должен создать), и уже квалифицированные общественные эксперты обеспечивали бы отбор здравых предложений.
Уже сам по себе факт, что гражданин будет иметь возвожность высказаться практически по любому вопросу, является сугубо позитивным обстоятельством, снимающим общественное напряжение.
Значительную часть технических функций мог бы выполнять сформированный при НЦПИ Научно-технический совет, объединивший в своем составе ряд видных представителей научной общественности. НЦПИ мог бы не только организовать двухстороннюю связь Министерства юстиции и общественных экспертных структур и информационную поддержку последних, но и вести научно обоснованный и организованный учет (на уровне формирования соответствующих реестров) общественных экспертиз нормативно-правовых актов и выполняющих их общественных организаций (гражданских экспертов).
