CC BY
146
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
УДК 323.22/28
Т.Х. Бербекова, А.В. Васильев
МЕСТО МЧС РОССИИ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ (ПО ИТОГАМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ)
Сделан краткий анализ административной реформы в России и её влияния на роль МЧС России в современном политическом пространстве.
Ключевые слова: административная реформа, МЧС России, политическая система, федеральные органы исполнительной власти.
T. Berbekova, A. Vasilyev
THE EMERCOM OF RUSSIA IN STATE POLICY (FOLLOWING THE RESULTS OF ADMINISTRATIVE REFORM)
The article presents the brief analysis of administrative reform in Russia and its influences on the function of the EMERCOM of Russia in modern policy.
Keywords: administrative reform, EMERCOM of Russia, political system, federal executive authorities.
Политическая система в России в настоящий момент далека от стабильного (законченного) вида. Так считают не только оппозиция, институты гражданского общества и СМИ, но и руководство нашего государства, включая В.В. Путина и Д.А. Медведева. Не случайно в 2012 году была заявлена политическая реформа (возвращение прямых выборов губернаторов, облегчённый порядок регистрации политических партий, новый алгоритм выборов в парламент и др.).
Авторы статьи не считают эту реформу вынужденной мерой политической элиты, осуществлённой под нажимом различных групп давления. Есть ряд мер, объявленных и/или предпринятых российским политическим руководством, которые не выглядят экспромтом власти. К ним относятся реформа «открытого правительства» и предстоящее реформирование государственной службы. Более того, есть ряд деталей, прямо указывающих на то, что система «открытого правительства» - это один из шагов, направленных на коренное изменение подхода к устройству политического уклада в стране в сторону большего диалога и взаимодействия власти и общества. Высшая государственная власть пытается пересмотреть формат взаимодействия с гражданским обществом, сделать так, чтобы граждане через демократические процедуры могли не только оказывать влияние на власть, но и принимать как опосредованное, так и прямое участие в формировании и реализации государственной политики.
В данной статье авторы планируют осмыслить место МЧС России среди других органов и институтов государства, а также политических институтов в связи с непрекращающимся их изменением/модернизацией. Кроме того, авторам важно понять: изменится ли это место после президентских выборов 2012 года. Ведь очевидно, что если Россия будет продолжать развиваться в рамках так называемого «сырьевого тренда», то снижение цен на энергоресурсы сразу же негативно отразится на социально-экономическом состоянии страны и в конечном итоге - на финансировании действий МЧС России. Хотя вопрос финансирования - это только следствие того, что может произойти со страной. Зато ориентация на инновационное развитие заставит руководство рос-
сийского МЧС, что называется «на автомате», всё активнее модернизироваться самому, в первую очередь, за счёт изменений в системе управления.
Политическая система России нами понимается, в первую очередь, как совокупность политических институтов (государственных и негосударственных) и норм, которые определяют основное содержание нашей общественной (социальной) и экономической жизни, управляют ею. Негосударственные политические институты, как известно, напрямую не могут формироваться официальными органами власти. Однако формирование институтов государства, связывающих граждан и власть, является прямой обязанностью высшего государственного руководства. В этой связи авторы статьи видят первую проблему, которую старались решить инициаторы административной реформы в нашей стране - это проблема доверия.
Известно, что доверие населения к власти - это, пожалуй, ключевой момент в смысле управления (страной). Иногда верховной власти приходится применять непопулярные и порой жёсткие меры для обеспечения стабильности и возможности будущего развития (например, массовые волнения из-за угрозы дефолта Греции в 2011 - 2012 гг.). И в этом случае кредит доверия населения играет решающую роль, позволяющий государственной власти сохранить определённую стабильность при принятии и проведении необходимых, с точки зрения самой власти, экономических и политических решений.
Ещё одна проблема связана с тем, что до сих пор более или менее однозначной (то есть, завершённой) трактовки государственного управления как категории современной науки фактически пока нет ни у одного российского исследователя. Так, например, Н.И. Глазунова определяет государственное управление в широком и узком смысле. В широком варианте государственное управление ею понимается как непосредственное осуществление государственной власти. В узком же смысле этот вид управления ассоциируется либо с политической партией (например, КПСС) или с деятельностью государственных органов, например, исполнительной власти [8]. Понятно, что ранее реформы государственного аппарата в нашей стране предпринимались неоднократно и проводились по-разному. До 1953 года, как известно, применялся «большой террор», кадровые чистки и репрессии, консолидация общества накануне войны любыми путями и средствами [6]. При Н.С. Хрущёве происходили постоянные изменения функций и порядка подчинённости практически всех органов государственного управления, зачастую без всякого плана и подготовки, путём проб, ошибок и экспромтов [7]. Авторы полагают, что ни один из этих вариантов после 1991 года не мог быть использован в России.
В то же время современную практику управленческой деятельности невозможно полностью отделить от советского времени. Научные основы советской управленческой деятельности, как известно, были сформированы ещё в 20 - 30-е годы прошлого столетия. Так, известный специалист по научной организации труда Е.М. Альперович отмечал, что существенное, если не решающее, значение для любого предприятия имеют формы и методы управления. Учёный И.М. Бурдянский подчёркивал, что планирование и контроль - это неизбежные спутники всякого разумного, а тем более научного управления, но это вовсе не означает обязательности для управляющего лица или аппарата непосредственно заниматься и планированием, и контролем. А.М. Гинзбург (Наумов) указывал, что управление должно сочетаться с руководящей и регулирующей ролью государства: «.. .плановое начало не может иметь универсального применения и не может распространяться на все без исключения сферы деятельности. Такое плановое руководство фактически свелось бы к административной регламентации» [9].
В связи с этим профессор Э.К. Дрезен ещё в 1925 году писал: «Главное - чётко определить функции, с выявлением которых можно с полным основанием считать задачу формирования оргструктуры управления в значительной мере завершённой. К сожалению, существующие оргструктуры не базируются на предварительном выявлении функций. Подавляющее преобладание линейных принципов имеет в качестве неизбежного следствия чрезмерную бюрократическую волокиту, когда руководитель перегружен решением мелочных вопросов, сосредоточиться на которых с должным вниманием он просто физически не может». Согласимся, что это довольно похоже на «загруженность» многих современных руководителей. А профессор Ф.Р. Дунаевский писал, что с увеличением управляемого населения между центральными органами и низовыми администраторами катастрофически разбухает промежуточное звено руководящих органов, которое призвано компенсировать превышение «административной ёмкости». При этом неизбежно возникает административная иерархия, каждая последующая ступень которой как бы расширяет «административную ёмкость» вышестоящей. А проблема непрерывно растущего промежуточного звена становится всё более острой, так как между центром и периферией образуется целый «туман бумажного производства» [9].
Преобладание администрирования в государственном управлении характеризует, как правило, тоталитарные либо авторитарные социально-политические системы, а разумное сочетание политического управления с административным скорее присуще демократическим общественно-политическим системам. На наш взгляд, желание выстроить систему государственного управления демократического типа и побудило руководство России начать административную реформу, стало одной из её причин.
Роль государственных институтов в общественной жизни прописана в Конституции Российской Федерации [1]. Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти. В частности, ст. 71 прямо устанавливает наличие и формирование государственных органов власти (законодательной, исполнительной, судебной). Вопросы формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти устанавливаются непосредственно Президентом России на основе целесообразности и управляемости всего народнохозяйственного комплекса страны. То есть, в зависимости от происходящих событий (складывающейся ситуации как многофакторного процесса), с неизбежностью будут меняться цели и задачи органов исполнительной власти.
В Конституции РФ также прописана возможность создания не только общественных организаций и объединений (ст. 30), но и предусмотрена такая форма власти, как местное самоуправление (гл. 8, ст. 130 - 133) [1]. К ведению местного самоуправления относят вопросы местного значения (муниципальная собственность, местные налоги, бюджет, охрана порядка). Государство может делегировать часть своих полномочий (с возможностью контроля их выполнения). Законодательство определяет существование и негосударственных форм власти, тесно связанных с населением. Именно эта «низовая» структура (муниципалитет) очень часто и является той стороной, с которой плотно контактирует МЧС при выполнении своих функций.
В нашей новейшей постперестроечной (после 1991 г.) истории с определённой условностью можно определить несколько этапов системного состояния общества как некоего сложившегося квазистатического политического и экономического равновесия - до выборов 1996 г., ельцинский до отставки (1999 г.), период президентства В.В. Путина (2000 - 2007 гг.), президентство Д.А. Медведева (после 2008 г.). Однако реальный смысл изменение функций и полномочий ФОИВ (административная реформа) приняло только при президентстве В.В. Путина. Основное содержа-
ние тогдашней ситуации в экономическом плане - это практически законченная приватизация больших «кусков» госсобственности, и как следствие, спад внутриэкономического противостояния групп собственников, владеющих крупными «кусками» (т. е. сформировавшийся олигархический «класс»). В силу этого на повестке дня встал вопрос об управлении всей страной в новой экономической ситуации, и как следствие - выработка адаптированной (новой) концепции управления - вопросы: управления оставшейся госсобственностью, взаимодействия власти с новыми крупными собственниками (выработка правил «экономического взаимодействия»), разработка внутренней национальной и экономической политики (взаимодействие с теми группами населения, которые по ряду причин не смогли или не захотели идти в бизнес) и т. д.
Поэтому одним из важнейших направлений становится улучшение «управляемости» страной в этих условиях. Для этого предполагалось, в частности, провести административную реформу. Административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их основная цель - улучшить систему государственного управления, сделать её более эффективной для решения актуальных задач. Необходимость проведения административной реформы неоднократно озвучивалась в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию 2001, 2002, 2003 гг. Реальным воплощением этой идеи явилось подписание Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 [2]. Этот указ существенно поменял распределение функций и обязанностей ФОИВ.
Административная реформа 2003 - 2004 гг. была в основном нацелена на то, чтобы базовые стратегические функции государства оставить за госаппаратом, а остальные функции, связанные преимущественно с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством (как в советское, так и в постсоветское время), были возложены на кого-то другого. В 90-е гг. прошлого столетия этим «другим» политическому руководству государства, видимо, виделся бизнес (коммерческие структуры). В настоящее время, если взять за основу заявления руководства государства, этим «другим» могли бы стать институты гражданского общества, как это имеет место в ряде стран мира, и лояльный бизнес (но не олигархи). Суть этой реформы, как отмечает профессор О.В. Гоман-Голутвина, заключалась в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности [10]. На наш взгляд, объективные основания для этого у руководства нашего государства были. Даже в октябре 2005 года (после формального окончания административной реформы) Правительство РФ отмечало, что «...сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения её мировой конкурентоспособности» [11]. А утверждение в конце 2005 года «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах» позволяет утверждать, что указанная реформа в нашей стране продолжается фактически до настоящего времени.
Основное: до марта 2003 г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в достаточно общем виде, т. е. каждый орган исполнительной власти (министерство, госкомитет, служба, агентство) сочетал в себе одновременно политические, нормотворческие, контрольные и надзорные функции. Это приводило к сложности согласования принимаемых решений, а при их реализации - сложность взаимодействия между исполнителями. Поэтому было предложено разделить функции, выполняемые ФОИВ, и в соответствии с этим перераспределить их полномочия.
Основные функции, выполняемые ФОИВ, было предложено разделить следующим образом [2]: нормотворческие; контроля и надзора; оказания государственных услуг.
В соответствии с этим было предложено разделить ФОИВ на: федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства.
Федеральное министерство «является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию». При этом были убраны функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Федеральная служба «является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности». При этом федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование (за исключением случаев издания индивидуальных правовых актов, основывающихся, в том числе, и на нормативных правовых актах соответствующего федерального министерства). Федеральное агентство «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг...» [2].
Порядок взаимоотношения между федеральными министерствами и находящимися в их ведении федеральных служб и федеральных агентств устанавливается Положениями об указанных органах. Но, кроме перераспределения функций и полномочий между ФОИВ, было подтверждено ещё очень важное разделение - разделение на ФОИВ, управление которыми (путём издания указов) осуществляет Президент РФ, и ФОИВ, управление которыми (путём издания постановлений Правительства) осуществляет Правительство РФ. Как видно из текста указа, под управление Президента подпадает весь т. н. «силовой блок» - МВД, Минобороны, спецслужбы, МЧС, а также ряд других подразделений. Но это отнюдь не означает, что эти органы исполнительной власти не попали под административную реформу. Они тоже реформировались с точки зрения целесообразности выполняемых ими функций.
Как же реформировалось МЧС России? Известно, что высшая власть государства в своё время приняла решение о создании структуры, наличие которой «напрашивалось» самим ходом развития общества (страны). Практически до создания МЧС у нас в стране не было структуры, которая бы комплексно реагировала на возникающие происшествия в мирное время. До этого каждое ведомство самостоятельно решало свои проблемы - создавало нормы и правила, их выполняло, контролировало и исправляло ошибки, или же, в самых крайних случаях, привлекались воинские формирования, у которых не было ни средств для ликвидации последствий ЧС, ни необходимых знаний и навыков (пример - ликвидация аварии на Чернобыльской АЭС). Естественно, в определённых случаях возникали нестыковки во взаимодействии при возникновении чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Для преодоления этих разногласий, а также быстрого реагирования на складывающуюся ситуацию в условиях деградирующей экономики и распадающегося промышленного потенциала (грозящего многими техногенными авариями) была создана структура РКС (ГКЧС). Как мы видим, она сразу заняла свою нишу, и повышение статуса этой структуры (от Госкомитета до Министерства) в течение достаточно короткого времени только подтверждало правильность принятого решения.
Решение о создании подобной структуры, возможно, вначале и было не столь очевидным, зато впоследствии верховная власть верно оценила не только правильность данного решения, но и его практичность и целесообразность. Дальнейшее развитие страны показывает, что создание МЧС как отдельной структуры отвечает запросам страны. Созданная структура органически вписалась в существующие ранее исполнительные органы власти и вносит существенный вклад в процессы безопасного развития страны. Однако в условиях развития необходимо также корректировать роль и место МЧС, в том числе и в политической структуре. Проведение административ-
ной реформы естественным образом затронуло и МЧС России, как один из органов федеральной исполнительной власти с точки зрения более целесообразного выполнения как собственных функций МЧС, так и взаимодействия МЧС с другими ведомствами.
Проанализируем с этой точки зрения Положение об МЧС, точнее, Указ Президента РФ от 11.07.2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», а также сравним его с предыдущим Указом Президента РФ, регламентирующего деятельность МЧС (Указ Президента РФ от 21.09.2002 г. № 1011) [3]. Как видно из текста Указа, в выполняемые Министерством задачи добавили «выработку государственной политики в области гражданской обороны». Повышена ответственность Министерства в целом (введена персональная ответственность Министра за ряд функций).
Вместо «координирующей деятельности между ФОИВ» было прописано «управление деятельностью ФОИВ в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС». То есть мы видим, что вместо простой координации деятельности МЧС при ликвидации последствий поручается управление деятельностью ФОИВ, правда, в рамках определённой системы. Далее, данным Указом МЧС поручена организация работы в рамках своего направления по разработке плана применения ВС РФ в целях обороны, точнее, «в разработке . - в установленном порядке Плана применения ВС РФ, Мобилизационного плана ВС РФ и Плана оперативного оборудования территории РФ в целях обороны ...». Очевидно, что данная работа возможна только при взаимодействии с МО РФ. Кроме этого, поручена работа в разработке мобилизационного плана экономики РФ, а это, в свою очередь, подразумевает тесное сотрудничество с Минэкономразвития РФ.
Кроме этого, после наделения определёнными нормотворческими полномочиями и возможностью контроля в рамках зоны ответственности очевидно резкое повышение роли МЧС как политического института в общественной жизни страны. Конечно, необходимо отдельно проанализировать действия МЧС при управлении функционированием единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС, но сам факт распределения властных полномочий в рамках данной системы в пользу МЧС говорит только о возросшей его социально-политической роли.
В сфере деятельности МЧС была также допущена возможность взаимодействия и с общественными организациями (объединениями). Возможность прописанного в законе взаимодействия с различными общественными организациями позволяет по-новому организовать работу ведомства. Это положение предполагает взаимодействие МЧС с различными общественными организациями гражданского общества, например, с добровольными пожарными дружинами в период массовых пожаров (лето 2010 г.), работу с некоторыми религиозными (православными) организациями при проведении гуманитарных операций по доставке гуманитарной помощи за рубеж (события в г. Оше, Киргизия, 2010 г.), проведение профилактических мероприятий с общественными организациями рыбаков в зимне-весеннее время (профилактика безопасной подлёдной рыбной ловли в конце зимы). Это взаимодействие позволяет наиболее полно отвечать на запросы общества, более быстро и эффективно реагировать на изменяющуюся обстановку, осуществлять обратную связь с гражданами и организациями. Данное сотрудничество полностью согласуется с положениями Распоряжения Правительства РФ № 1789 о повышении эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества [11].
Сегодня высшее руководство страны будет и дальше развивать инновационные технологии, внедрять наукоёмкое производство. В свете этих решений, очевидно, будет неуклонно возрастать роль МЧС как одного из политических институтов, определяющих безопасное и поступательное
58 _
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2012'3
развитие страны. Одним из возможных направлений развития деятельности МЧС видится следующее. Ввиду того, что государство взяло курс на дальнейшую либерализацию экономики и снижение государственного участия (вмешательства) в хозяйственной жизни страны, то возможно увеличение различного рода отклонений от установленных правил и норм в экономических, технологических и иных сферах. Исходя из этого, следует предположить, что будет усиливаться роль МЧС не только в разработке общих принципов государственной политики в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф, но и в разработке нормативных документов, регламентирующих деятельность в технологических, противопожарных, защитных сферах и контролем за их выполнением.
Более того, во всех нормоустанавливающих деятельность МЧС документах есть указание о разработке нормативных документов только в сфере ответственности МЧС, но сама логика развития событий подсказывает, что с ростом производств и их усложнением рано или поздно страна столкнётся с необходимостью определения технологических регламентов, обеспечивающих безопасную эксплуатацию оборудования и устойчивую работу всего производства. А выработка подобных регламентов (или участие в этом) - прямая обязанность МЧС, которое напрямую определяет необходимость взаимодействия уже и с курирующими экономический блок ФОИВ, и с хозяйствующими субъектами, занимающимися этими производствами.
Таким образом, очевиден вывод о возрастающей роли МЧС России как политического института в общественной жизни страны, и проводимая административная реформа служит только усиливающим фактором этой возрастающей роли. На наш взгляд, в ближайшем будущем МЧС России будет иметь ещё большее стабилизирующее значение в период реальной политической и экономической модернизации.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // http://www.constitution.ru/ (дата обращения 06.04.2012).
2. Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // http://www.referent.ru/1/86553, или http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW;n=101681 (дата обращения 06.04.2012).
3. Указ Президента РФ от 11.07 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // http://www.referent.rU/1/85985 (дата обращения 06.04.2012).
4. Указ Президента РФ от 21.09.2002 г. № 1011 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // http://bre.ru/laws/14264.html (дата обращения 06.04.2012).
5. Постановление Совета Министров РСФСР от 27.12.1990 г. № 606. // http://www.libussr.ru/doc _ussrZusr_17892.htm (дата обращения 06.04.2012).
6. Багдасарян В.Э., Сулакшин С.С. Властная трансформация: Исторический опыт и типология: Монография / Под ред. В.И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2011. С. 159.
7. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2002. С. 114 - 115.
8. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 15.
9. Цит. по: Советская управленческая мысль 20-х годов: Краткий именной справочник / Под ред. Э.Б. Корицкого, Ю.А. Лаврикова, А.М. Омарова. М.: Экономика, 1990. С. 10 - 11, 28 - 34, 60 - 64.
10. Гоман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Проблемы современного государственного управления в России: Материалы научного семинара / Под ред. В.И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2006. Вып. 3. С. 6.
11. Распоряжение Правительства России от 25 октября 2005 года № 1789-р. // http://admzr.ru/files/adm/raspor1789.html (дата обращения 06.04.2012).
