CC BY
73
ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 323 (470)
И.В. Андрианова
ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИНФОРМАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ МЧС РОССИИ
Доказывается, что эффективная государственная информационная политика реализуется через многочисленные институты власти и общества.
Ключевые слова: власть, государственная политика, информационная политика, информационный институт, пиар, ресурс, социальный институт.
I. Andrianova
MAIN INSTITUTES OF REALIZATION INFORMATION POLICY OF EMERCOM OF RUSSIA
The article presents the facts the effective state information policy is realized through numerous institutes of the power and society.
Keywords: power, state policy, information policy, information institute, public relations, resource, social institute.
В современном обществе, стремящемся стать информационным, политика, в том числе и информационная, не может быть лишь исключительно прерогативой государства. Всё более активными участниками информационной политики (за счёт активности в информационном пространстве) становятся общественно-политические объединения, политические партии, институты гражданского общества, структуры масс-медиа и те, кто за ними стоит, НКО (далее по тексту -некоммерческие организации), национальные и наднациональные органы и многие другие акторы. Происходит как бы размывание основного субъекта (в информационном пространстве этот процесс идёт намного быстрее, по сравнению с пространством социальным).
Для информационной политики институты важны тем, что, в отличие от других видов политики, выражают самую её суть. Институты, в отличие от организаций и учреждений, позволяют учитывать мнения, интересы и права граждан и общества, а не только некоторой части государственного аппарата (у которого как раз и сосредоточен максимальный объём государственной власти).
Институты информационной политики позволяют отказаться от понимания политики исключительно как власти. В этом можно согласиться с Нобелевским лауреатом по экономике Дж. М. Бьюкененом, который писал, что «индивиды согласятся подчиниться принуждению, если конечные результаты политического «обмена» соответствуют их интересам. Но при отсутствии какой-либо модели свободного обмена любые методы государственного насилия вступят в противоречие с индивидуальными ценностями, на которых основан либеральный строй» [1]. Вряд ли уместно современный политический строй в России считать либеральным, но он является демократическим и в современной России есть экономический и административный рынки [2]. Создаваемые и обмениваемые на этих рынках ресурсы связывают власть с обществом и своим существованием ограничивают власть и её насильственную природу.
Понятие «институт» трактуется широко в научных исследованиях. Как отмечается в философском словаре, социальный институт - это относительно устойчивая форма организации соци-
альной жизни, обеспечивающая устойчивость связей и отношений в рамках общества [3]. В связи с этим, информационная политика МЧС России не может быть моноинституциональной, т. е. подверженной влиянию только одного института - например, руководства МЧС России (либо аффилированными с ним специальными институтами ведомства). Информационная политика МЧС России не может проводиться в интересах одного лишь министерства. Следовательно, институты информационной политики МЧС России будут находиться как внутри самого министерства, так и вне него.
Институциональную структуру информационной политики федеральных органов исполнительной власти (далее по тексту - ФОИВ) составляют образования (организации, структуры и сети), формирующие её целевые установки и основное содержание, а затем реализующие их в информационном пространстве. К ним относятся: управляющие и координирующие структуры высшей власти; аналитические структуры (представляющие центры ситуационного анализа при различных правительственных ведомствах, в регионах или важнейших структурах власти); базы и банки данных (включая национальные библиотеки); центры защиты информации; центры разработки стандартов информационных контактов (для адаптации к мировому политическому пространству); PR-службы при государственных органах и соответствующие научно-исследовательские структуры [4]. Необходимо отнести к этим институтам государственные, ведомственные и негосударственные СМИ.
В формировании и реализации информационной политики участвуют президент, законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти. Перечисленные социальные институты предлагается отнести к основным институтам, так как их существование детерминировано Конституцией РФ, и они нацелены на решение задач во всех областях человеческой жизнедеятельности, в том числе и информационной. Непосредственным источником институцио-нализации информационной политики в данном случае служит несоответствие между наличием объективных социальных потребностей (граждан, общественных объединений и власти) в получении информации и в услугах, получаемых через информационное пространство, и реальным качеством их удовлетворения со стороны вышеперечисленных субъектов. Это несоответствие предопределяет объективность становления и развития механизма институционализации информационной политики как феномена политико-управленческой деятельности, предназначенной для реализации социальных запросов в информационном пространстве.
Как известно, на вершине власти в нашей стране находится президент как глава государства, который не входит прямо ни в одну из ветвей государственной власти. Круг полномочий президента достаточно широк, при этом президент со своей Администрацией является основным генератором новационных политических предложений (в том числе и информационных). Деятельность Президента РФ достаточно широко освещается в информационном пространстве. У президента одним из первых в нашей стране появился официальный сайт в Интернете и в настоящее время во многих газетах еженедельно публикуются рейтинги упоминаний ведущих политиков в информационном пространстве. Замечу, что Указом Президента от 11 июля 2004 года № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» утверждено Положение о МЧС России, где чётко обозначено, что оно в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет ряд функций.
Среди основных выделена функция создания положения о системе и порядке информационного обмена в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Также МЧС России в пределах своей компетенции: запрашивает и получает в установленном порядке необходимые материалы и информацию по вопросам, отнесённым к компетенции МЧС России, от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, при необходимости для осуществления отдельных работ привлекает специалистов иных федеральных органов исполнительной власти и организаций. То есть, институциональная природа самого МЧС России фактически далеко выходит за рамки только исполнительных органов власти. В чём-то как институт, определяемый формой общественного устройства нашей страны, таким институтом информационной политики может выступать и глава государства, со своей администрацией.
Важнейшим институтом информационной политики является Федеральное Собрание Российской Федерации. Именно парламент по своему предназначению в наибольшей степени выражает интересы власти и общества, которые, как уже отмечалось выше, отражаются в информационном пространстве. По этой причине парламент нашей страны априори должен являться связующим институтом между социальным и информационным пространством.
В Совете Федерации идеи и установки государственной политики находят подтверждение/опровержение с точки зрения их соответствия интересам субъектов Федерации (так, как их понимают и артикулируют представители регионов). Данная функция Совета Федерации базируется на конституционной норме об обязательном рассмотрении принятых Госдумой федеральных законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров нашей страны, а также по вопросам войны и мира [5] и представительском характере Совета Федерации. При этом информационная составляющая является неотъемлемой частью проводимой работы законодательных органов власти. Таким институтом в Совете Федерации является Комитет Совета Федерации по науке, образованию, культуре и информационной политике.
Государственная Дума, её комитеты (в том числе профильный - комитет по информационной политике) вырабатывают основные требования к содержанию, характеру и направленности информационной политики. Кроме того, через Управление по связям с общественностью и взаимодействию со СМИ Государственной Думы и СМИ информация о разносторонней деятельности парламента попадает в информационное пространство и тем самым становится фактически всеобщим достоянием. Парламент РФ, состоящий из двух палат, представлен в интернет-пространстве под общим заголовком, но каждая из двух палат имеет свой интернет-сайт, наполненный исходя из определённых основным законом кругом задач [6].
Указ президента будет иметь юридическую силу только в том случае, если текст указа будет распространён в информационном пространстве. В свою очередь, утверждение такого указа будет являться юридическим основанием для дальнейшей деятельности МЧС России, в условиях скл а-дывающейся реальной и информационной обстановки и в связи с любыми чрезвычайными ситуациями.
Правительство Российской Федерации, как высший орган исполнительной власти, нацелено на обеспечение реализации информационной политики. В соответствии с действующим постановлением [7], правительство обязывает федеральные органы исполнительной власти обеспечить доступ гражданам и организациям к информации, своевременно и регулярно размещать информаци-
онные ресурсы в информационных системах общего пользования, систематически информировать граждан и организации о своей деятельности и иными способами. Именно Правительство РФ должно выступать основным модератором открытости и нацеливать федеральные органы исполнительной власти, в том числе и МЧС России, на установление взаимодействия с общественными институтами (хотя на практике так происходит, конечно, далеко не всегда). Подчеркну, что созданное недавно Открытое правительство России как раз является уникальным отечественным проектом по построению принципиально нового механизма разработки и реализации мер государственной политики, а также контроля над их исполнением. В эту разработку и контроль теперь будут включаться наиболее активные российские граждане и институты российского гражданского общества.
Хотя МЧС России (как силовая структура) непосредственно подчиняется Президенту РФ, все же глава российского Правительства занимается координацией повседневной деятельности Министерства. Так к примеру, Председатель Правительства Российской Федерации проводит совещание по укреплению материально-технической базы МЧС России. Например, В.В. Путин, будучи Председателем Правительства и выступая на Всероссийском сборе МЧС России в 2010 г., заявил: «Всё, что связано с безопасностью гражданина, человека, всегда было и навсегда останется одним из основных приоритетов в деятельности государства. Правительство уделяет и будет, конечно, и впредь уделять этому самое пристальное, особое внимание» [8]. Получается, что между главой правительства и МЧС России установлено как официальное, юридическое, так и неофициальное взаимодействие.
Фактически Правительство как высший орган госвласти в своём распоряжении обладает огромными возможностями в информационном пространстве. К примеру, Правительство РФ в пределах своих полномочий не только реализует внутреннюю и внешнюю политику, но и в максимальной степени способно организовать её освещение в информационном пространстве. Правительство осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, и оно же, как представляется, может с максимальной эффективностью организовать его освещение. Правительство обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность её органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы и оно же имеет большие возможности осветить все эти вопросы в информационном пространстве.
Иные федеральные органы исполнительной власти также выступают институтом реализации информационной политики. В качестве федеральных органов власти можем назвать: Министерство связи и массовых коммуникаций, Министерство транспорта, Министерство экономического развития, Министерство иностранных дел, Службу внешней разведки. Следует понимать, что любой федеральный орган исполнительной власти может выступать таким институтом для информационной политики, проводимой МЧС России, если его деятельность в той или иной степени затрагивает сферу предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Отмечу исключительную роль среди такого ФОИВ, как Министерство связи и массовых коммуникаций РФ. Именно ему изначально отводится координирующая роль в разработке и реализации положений информационной политики. Кроме того, через соответствующие информационные структуры (РЯ-агентства) федеральных органов исполнительной власти и СМИ информация об их разносторонней деятельности попадает в информационное пространство и тем самым ^ _
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2013'1
становится фактически всеобщим достоянием. Практически все ФОИВ имеют такое средство распространения информации о своей деятельности, как интернет-сайт.
Важным институтом информационной политики выступает судебная власть - Конституционный суд, Верховный суд и иные суды РФ. Судебной власти принадлежит важная роль в обеспечении контроля за соблюдением прав граждан в ходе выработки и реализации информационной политики. Эта роль обусловлена функциями судебной власти по обеспечению права граждан на свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации. Кроме этого, судебная власть может рассматривать и давать оценку правовым актам, регулирующим информационное пространство и взаимоотношения в нём. Она может осуществлять судебный надзор и давать разъяснения по вопросам судебной практики (в том числе и при подведении итогов деятельности спасательных, пожарных и иных формирований МЧС России), осуществлять разрешение экономических споров и иных дел, в том числе касающихся информационного пространства и взаимоотношений в нём.
Следующим основным институтом формирования и реализации этого вида политики являются политические партии, движения и объединения граждан. Эти социально-политические институты принимают участие в реализации информационной политики (как собственной, так и государственной) в процессе предвыборной агитации и в период личных встреч с избирателями, когда они информируют их о проделанной работе или через своих пресс-секретарей. Существует реальная возможность, что в таких случаях граждане напрямую могут получить ответы на интересующие их вопросы и оценить, как реализуются их интересы в любой социальной области.
Политические партии могут оказывать серьезное влияние и на государственную власть в вопросах выработки и реализации информационной политики. Если рассмотреть сегодняшнюю Россию и партию «Единая Россия», то в этой ситуации партия является правящей, и её влияние на государственную власть огромное (в том числе, и через информационное пространство). То есть, политические партии могут выступать активным социальным институтом, и их значение в некоторых государствах достаточно велико. К примеру, в США вот уже несколько столетий конкурируют партии республиканцев и демократов. Какая-то одна партия становится правящей на некоторое время, и её влияние становится очень значимым для общества, но перед этим, конечно, ей приходится очень активно действовать в информационном пространстве.
Кроме основных институтов, решающих многие социально значимые задачи в любом социуме, но также способных действовать в информационном пространстве, необходимо выделить институты, которые создаются только для обеспечения эффективных действий других акторов и социальных институтов в информационном пространстве (назову их специализированными). В идеале эти институты не должны иметь собственных интересов в социальном пространстве, а их главной задачей является организация постоянной и эффективной коммуникации между различными социальными группами и социально-политическими акторами, формирование того или иного состояния общественного мнения, подготовка и проведение общественных кампаний. Именно результаты действия этих институтов позволяют в целом сделать предположение о социальной значимости информационной политики в современных условиях.
Проведённый анализ научной литературы, проблематизирующей природу социального института, исследование нормативно-правовых документов Российской Федерации и самого МЧС России позволил прийти к выводу, что среди специализированных институтов участвующих в
реализации информационной политики можно выделить ряд ключевых: руководство МЧС России; Управление информации; экспертные структуры МЧС России; институт СМИ; институт связей с общественностью.
Институт реализации информационной политики МЧС России руководством ведомства «разделён» между главным военным экспертом МЧС России и заместителем министра, который осуществляет руководство структурными подразделениями центрального аппарата МЧС России в части: проведения мероприятий по созданию общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей. А также обеспечивает организацию работ по координации деятельности общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения. В свою очередь, главный военный эксперт МЧС России осуществляет руководство структурными подразделениями центрального аппарата министерства в части: выполнения в системе МЧС России мероприятий по защите государственной тайны, служебной и конфиденциальной информации.
В частности, Управление информации МЧС России осуществляет:
- взаимодействие со СМИ и общественностью по вопросам пропаганды в области предупреждения и ликвидации ЧС и обеспечения пожарной безопасности, а также в области гражданской обороны и обеспечения безопасности людей на водных объектах;
- оперативное информирование населения через СМИ о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и ходе работ по ликвидации их последствий;
- оперативное и всестороннее информирование сотрудников МЧС России об основных направлениях деятельности, нововведениях и решениях руководства по развитию системы МЧС России.
Управление информации МЧС России организует: регулярное освещение в СМИ и доведение до общественности информации о деятельности министерства по реализации возложенных на него задач; пропаганду с использованием имеющихся информационных ресурсов, в том числе наружных информационных табло, щитов и плакатов в местах с массовым пребыванием людей, рекламу безопасного поведения при чрезвычайных ситуациях на транспортных средствах. В структуре центрального аппарата МЧС России наиболее ярко выражена институциональная принадлежность Управления информации, которому вменено значительное число организационных и иных функций в реализации информационной политики МЧС России.
Среди институтов информационной политики стоит выделить экспертные структуры Министерства. Это экспертный совет МЧС России (далее по тексту - Экспертный совет) являющийся органом консультативного обеспечения деятельности министерства в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах [9]. Экспертный совет осуществляет научно-правовую, экспертную и информационно-консультационную поддержку деятельности МЧС России при подготовке и принятии решений по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Деятельность Экспертного совета осуществляется на основе свободного доступа к информации, необходимой для проведения экспертной и информационно-консультативной работы; равенства при постановке вопросов, внесении предложений в процессе экспертной и информационно-
консультативной работы. С целью выполнения своих задач Экспертный совет имеет право предпринимать в пределах своих полномочий иные действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации и необходимые для осуществления экспертной и информационно-консультативной работы.
Члены Экспертного совета имеют право использовать документированную информацию, аналитические материалы и иные наработки, полученные в результате настоящей экспертной деятельности в своей научно-практической работе, если это не противоречит действующему законодательству. В состав Экспертного совета могут быть включены сотрудники МЧС России и его организаций, но не более 10 % от его количественного состава. Это положение ещё раз подчёркивает, что институциональная природа МЧС России не позволяет ей быть замкнутой и изолированной от остального российского социума.
Поскольку основными каналами распространения информации в российском обществе являются государственные СМИ, то их взаимоотношения с органами госвласти, институтами гражданского общества и органами управления МЧС России являются ключевыми при формировании и реализации информационной политики. Федеральные органы государственной власти заинтересованы в использовании государственных СМИ для разъяснения гражданам и институтам гражданского общества целей, задач и основных направлений действий государственной власти во всех отраслях своей деятельности. Сошлюсь на мнение учёного А.В. Новикова, отмечающего, что «...государственные органы, опираясь на контролируемые ими СМИ, предпринимают огромные усилия, чтобы не упустить из-под своего влияния общественное мнение по вопросам политики» [10].
Стоит отметить обширную взаимосвязанную сеть СМИ в системе МЧС России, поскольку все СМИ МЧС России объединены через Федеральное государственное бюджетное учреждение «Объединённая редакция МЧС России». Такая централизация СМИ МЧС России способствует «институциализации» освещения деятельности министерства, но всё же стоит заметить, что их распространение несколько специфично и узконаправленно (поскольку, и это хорошо известно, далеко не все сотрудники МЧС России читают ведомственные СМИ). Другое дело - интернет-сайт министерства, посещение которого зависит только от потребностей граждан и «раскрученности» самого сайта.
Негосударственные СМИ способны инициировать в обществе широкие дискуссии по актуальным политическим вопросам, сопоставление различных подходов к их решению, а также осуществлять гражданскую экспертизу действий государственной власти. Если при выработке информационной политики будет учитываться позиция негосударственных СМИ, то процесс её реализации, вероятнее всего, будет более социально эффективным. Такой подход укрепляет взаимодействие органов госуправления с широкими слоями общественности и гражданами через информационное пространство.
При этом многие исследователи отмечают, что если в XIX - первой половине ХХ века основным социально-политическим институтом, действующим в информационном пространстве, считались СМИ, то в настоящее время одним из ключевых (развивающихся) институтов, участвующим в выработке и реализации информационной политики, является институт связей с общественностью. Этот институт связей, являясь инструментом власти, выступает одновременно и инструментом общественного контроля за её действиями. Достижение целей политики средствами связи с общественностью в силу высоких требований социальной ответственности власти, активно- 79
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2013'1
сти и информированности других субъектов политики и гражданского общества не исключает возможности обратного процесса - утраты доверия/интереса к власти в целом и лишения общественной поддержки. Сегодня, к примеру, это находит своё отражение в настроениях российской молодежи в виде пацифизма, аполитичности, либо радикализма.
Институт связи с общественностью обычно выступает в роли РЯ-структуры органа государственной власти, предназначенной для формирования определённого общественного мнения о деятельности этого органа. Эта PR-структура действует в первую очередь в информационном пространстве, являясь одновременно консультантом и посредником в отношениях между «властью и обществом», в информационном пространстве помогая преобразовать цели любого вида политики в выгодные власти образы и символы, а в конечном итоге - в последующее общественно приемлемое поведение граждан и общественных институтов.
Таким образом, информационная политика МЧС России реализуется в информационном пространстве через институты власти и иные институты политической системы социума, гражданского общества, широкий спектр СМИ и связи с общественностью. Деятельность этих институтов должна соответствовать действующему законодательству и обеспечивать удовлетворение жизненно важных интересов граждан, общества и государства в информационной сфере. В то же время деятельность этих институтов должна способствовать развитию социума.
Процесс институционализации информационной политики носит объективный характер, поскольку в демократичном обществе постоянно существует потребность в реализации многочисленных интересов граждан, общественности и власти, связанных с получением, распространением информации. Особенно эта потребность актуализируется в переходные периоды жизни общества, когда происходит коренная трансформация политической и экономической систем общества и государственного аппарата или в период кризисных (чрезвычайных) ситуаций.
Управление процессом институционализации информационной политики представляет собой сложную деятельность государственных органов, ФОИВ и иных субъектов политики. Она направлена на своевременное определение возникающих противоречий развития социума, выявление его социальных проблем и потребностей и проведение целенаправленных социально-технологических действий по их качественному разрешению. Одним из путей является создание и совершенствование институтов, призванных функционировать только в информационном пространстве - этим активно занимается МЧС России.
Литература
1. Бьюкенен Джеймс М. Сочинения / Пер. с англ. Т. 1. М.: Таурус Альфа, 1997. С. 23.
2. Кордонский С.Г. Рынки власти. Административные рынки СССР и России. М.: ОГИ, 2006. - С. 11-12.
3. Новейший философский словарь / Сост. А.А. Грицанов. Мн.: Изд-во В.М. Скакун, 1998. - 660 с.
4. Политические коммуникации / Под ред. А.И. Соловьева. М.: Аспект Пресс, 2004. - С. 209-211.
5. Конституция Российской Федерации. М.: Аст Астрель, 2005. С. 24.
6. http://www.council.gov.ru, http://www.duma.gov.ru (дата обращения: 16.01.2013).
7. Постановление Правительства Российской Федерации 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // http://www.rg.ru/oficial/doc/postan_rf/98.shtm (дата обращения: 11.02.2013).
8. http://www.government.ru/docs/9050/ (дата обращения 22.02.2013).
9. http://www.mchs.gov.ru/ministry/?ID=15276 (дата обращения 11.01.2013).
10. Новиков А.В. Роль СМИ в формировании и реализации военной политики России в современных условиях // Военная политика России: прошлое, настоящее, будущее: Материалы военно-теоретического семинара-экспертизы. М.: Воен. Ун-т РХБЗ, 1999. С. 63.
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2013'1
