CC BY
62
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
УДК 342.51:659.4
И.В. Андрианова
ИНФОРМАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ФЕДЕРАЛЬНОГО ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: НУЖНА ЛИ ОНА МЧС РОССИИ?
Формулируется теоретическая проблема выработки дефиниции современной информационной политики, рассматривается её генезис. На примере Управления информации МЧС России доказывается необходимость активного участия Министерства в государственной информационной политике.
Ключевые слова: государство, информация, информационная политика, общественное мнение, связи с общественностью, средства массовой информации, чрезвычайные ситуации.
I. Andrianova
INFORMATION POLICY OF THE FEDERAL EXECUTIVE AUTHORITY: WHETHER IT IS NECESSARY FOR EMERCOM OF RUSSIA
The article puts forward a theoretical problem of a definition of the term "modern information policy " and presents its genesis. The author shows EMERCOM of Russia must be involved in state policy on the example of Press Service of EMERCOM of Russia.
Keywords: state, information, information policy, public opinion, public relations, mass media, emergency situation.
В прошедшем, 2010 году Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнилось (далее - МЧС) 20 лет. За это время проделана огромная работа по становлению и развитию министерства, его территориальных органов, сил и средств, образовательных и научно-исследовательских учреждений, созданию и развитию единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС), значительно усовершенствовалась система гражданской обороны [1].
Наряду с реальными делами сотрудников нашего министерства по обеспечению комплексной безопасности в настоящее время в России проводится серьёзная работа по формированию позитивного имиджа (облика) спасателей, сотрудников государственного пожарного надзора и федеральной пожарной службы, военнослужащих и других сотрудников и специалистов, работающих в системе МЧС. Фактически на сегодняшний день можно с уверенностью зафиксировать активное участие нашего министерства в российской государственной информационной политике.
Речь, конечно же, не идёт о собственной информационной политике МЧС. Наоборот, специалисты нашего министерства чётко понимают содержание и цели единой государственной информационной политики и реально действуют в едином смысловом, ценностном и правовом пространстве России. В данной статье автор планирует проанализировать эффективность участия МЧС в информационной политике современного российского государства.
Понятие государственной информационной политики
Сегодня многим политикам, учёным и экспертам понятно, что ни в одной стране мира власть никогда не откажется от государственного регулирования информационной сферы [2]. Это утверждение логично вытекает из мысли Аристотеля о том, что «...во всех людей природа вселила стремление к государственному общению ... Понятие справедливости связано с представлением о
государстве, так как право, служащее мерилом справедливости, является регулирующей нормой политического общения» [3].
В первом приближении это регулирование отношений в информационной сфере и является информационной политикой. На наш взгляд, информационная политика - это, в первую очередь, реализация интересов власти и общества в информационном пространстве. Именно в связи с интересами основных социальных групп и власти в этом пространстве об информационной политике пишут и размышляют различные специалисты. Действительно, власть в современном социуме, распространяя ту или иную информацию, как правило, всё больше стремится к установлению контактов с обществом. Как верно написал исследователь О.Н. Забузов, «... легитимность современной власти и её институтов находится в прямой зависимости от её коммуникативных свойств» [4], то есть от эффективности её действий в информационном пространстве.
Отметим, что на сегодняшний день единого теоретического понимания того, что же такое информационная политика - у отечественных учёных и управленцев всё же не сложилось. Так, исследователь В.О. Богомолов предлагает считать информационную политику линией государства, выражающей интересы в прогрессе науки и новых информационно-коммуникационных технологиях и определяющей основные направления, принципы и механизм их внедрения во все сферы жизнедеятельности общества [5].
При таком подходе государство является основным субъектом информационной политики. Его недостаток заключается в том, что вне научного анализа, как правило, остаётся конструктивная и социально значимая информационная деятельность общества и граждан. Полагаем, что без учёта мнения социума (который в демократическом обществе обязательно должен иметь механизмы влияния на власть) информационная политика в принципе не может быть эффективной. Сошлёмся на мнение американского социолога П.Ф. Лазарсфельда о том, что монополизация СМИ свойственна политической структуре авторитарного общества [6]. Наш отечественный исторический опыт убедительно свидетельствует: неучёт мнения основных социальных и политических субъектов объективно приведёт к разобщённости между властью, обществом и гражданами.
Другие исследователи под информационной политикой понимают совокупность целей и методов по достижению устойчивого развития информационной сферы общества и государства или национальных интересов исключительно в информационной сфере. Такова позиция профессора Ю.А. Нисневича, понимающего под информационной политикой «... совокупность набора целей и комплекса задач по их достижению, стратегии и тактики управления, принципов, способов и методов выработки и реализации управленческих решений для регулирования и устойчивого развития информационной сферы жизнедеятельности общества и государства» [7]. Аналогичную позицию занимают разработчики проекта Концепции государственной информационной политики, представляющие эту политику в виде совокупности целей, отражающих национальные интересы России в информационной сфере, стратегических направлений их достижения и систему мер их реализации [8]. В рамках такого подхода, на наш взгляд, довольно сложно определить субъект информационной политики, не вполне ясен также и её объект.
В основе ещё одного подхода находятся проблемы коммуникации, а прерогатива в деятельности органов госвласти отдаётся в основном развитию средств коммуникации. Так, несколько авторов информационную политику определяют «как государственную деятельность по созданию единого информационного поля через развитие средств коммуникации» [9]. Фактически в этом случае информационная сфера рассматривается как приоритетная по отношению к социальной, так как ориентация на технические решения социально-политических проблем путём создания и развития информационных систем преобладает в ряде научных работ. Так, профессор В.Ф. Халипов отмечает: «Информационная политика - система мероприятий, направленная на развитие принципов преобразования, хранения, передачи и использования всех видов информа-
ции, эффективное решение проблем создания и внедрения средств компьютерной и информационной техники, средств связи и технических носителей записи, а также ... использования информационных систем в управленческой деятельности» [10].
C таким подходом всё же можно согласиться лишь отчасти. Дело в том, что информационные системы и средства всё активнее появляются в социально-политической деятельности и при этом имеют всё большее социальное значение. Некоторые специалисты считают, что сегодня практически любая социальная деятельность может рассматриваться исключительно лишь на принципах механистического детерминизма, в том числе и информационного [11].
Некоторая однобокость технологического подхода при определении сущности государственной информационной политики очевидна, так как попытки поставить в анализе информационного пространства на первое место развитие коммуникационных и/или технических систем дезавуирует приоритетность общественных интересов. Принимая приоритетность своих интересов как должное, технические специалисты со временем могут подменить социальные интересы интересами развития тех или иных технических систем. Не случайно исследователь С.В. Бориснёв считает информационную политику условием для перехода к плановому осуществлению информатизации в современной России. А государственная информационная политика, по его мнению, - это «... особая деятельность по достижению социально значимых целей, важнейшими из которых являются автоматизация и информатизация всех сфер жизни общества» [12].
На наш взгляд, более полезным является подход, в рамках которого информационная политика понимается как особая сфера жизнедеятельности людей, связанная с воспроизводством, распространением и потреблением информации, но одновременно ещё и удовлетворяющая интересы государства и гражданского общества и направленная на обеспечение творческого, конструктивного диалога между ними информационными средствами. Так, исследователь Е.Ю. Умнова выходит на необходимость нормативно-правового регулирования отношений между различными социальными и политическими субъектами. В содержательном плане она рассматривает данное регулирование, в первую очередь, тождественным созданию полноценной системы информационного законодательства [13]. По нашему мнению, рассмотрение информационной политики только как совокупности усилий по созданию соответствующей нормативно-правовой базы является явно недостаточным для понимания её сущности. Скорее всего, нормативно-правовое регулирование является условием для функционирования этой политики.
Таким образом, разброс теоретических мнений в научном сообществе о сущности информационной политики достаточно велик. Полагаю, что происходящие в последние годы изменения в общественно-политической жизни России позволяют выделить несколько основных современных тенденций развития этой политики.
Генезис современной информационной политики
Первая тенденция связана с повышением информационной составляющей политики в целом. Сегодня любая политика объективно всё больше смещается в информационное пространство, а информация объективно становится неотъемлемой частью общественной жизни. Процессы глобализации расширяют социальную значимость информационного пространства, которое решающим образом влияет на основные сферы жизни общества. В качестве примера приведём появление так называемых информационных элит (медиа-элит), которые зачастую оказывают через СМИ решающее воздействие на проводимую политику. Суть этой тенденции чётко отражает высказывание американского генерала во время боевых действий в Персидском заливе: «Мы не побеждаем, пока Си-Эн-Эн не сообщает, что мы побеждаем».
Вторая тенденция генезиса современной информационной политики обусловлена тем, что информация в современном социуме превращается в управленческое (а значит - и в политическое) средство. Налицо превращение общественного сознания в объект информационной политики и не
случайно исследователь Е.А. Плешакова рассматривает государственные решения в качестве элемента этой политики [14]. Политики, учёные и эксперты фиксируют усиление доминирующей роли информационной политики, что постоянно находит своё выражение в произведениях культуры. В качестве примеров приведём кассово успешные кинофильмы «Матрица», «Начало», «Исходный код», в которых практически всё действие разворачивается в различных информационных пространствах. В них люди переносятся с помощью специальных технических средств и/или сна, но в социальном пространстве при этом практически ничего не происходит.
Третья тенденция генезиса заключается в том, что информация сегодня активно используется различными акторами для регулирования социальных отношений. Если государство за несколько тысячелетий своего существования научилось регулировать социальные отношения, то как регулировать информационные отношения - пока остаётся под вопросом. Примером таких трудностей является Интернет, правила работы которого устанавливает организация, напрямую подотчётная правительству США - корпорация по присвоению имён и адресов в Интернете (частная некоммерческая организация Internet Corporation for Assigned Names and Numbers - ICANN). Споры о том, кому контролировать Интернет, в последнее время всё чаще выходят на официальный уровень дипломатических переговоров. Правительства многих государств считают, что управление Интернетом должно осуществляться в рамках многостороннего соглашения, подобно мировой телефонной сети. По их мнению, ICANN - инструмент американской гегемонии в кибер-пространстве: частный характер этой корпорации выгоден США, при этом Вашингтон сохраняет общий контроль ICANN, т. е. над Интернетом, а Межправительственный консультативный комитет (GAC) не имеет реальных полномочий.
Четвёртая тенденция заключается в прямой связи развития информационной политики с демократическими преобразованиями в общественной жизни. Дело в том, что в современном обществе постоянно уменьшается влияние госвласти в информационной сфере и усиливается информационная активность негосударственных субъектов. При этом негосударственные субъекты политики используют информационные технологии для компенсирования недостающего административного или политического ресурса. Это происходит, в том числе с помощью рекламы и пиара, но и не только. Например, финансовые средства, затрачиваемые на рекламу своей продукции многими известными коммерческими компаниями (например, Sony, Panasonic и др.), значительно превышают расходы большинства государств на действия в информационном пространстве [15]. Известны аналогичные примеры деятельности террористических, сепаратистских и других деструктивных структур, когда основная масса ресурсов той или иной организации тратится на собственную корпоративную информационную политику.
Пятая тенденция выражается в значительном усилении роли СМИ в распространении информации и формировании общественного мнения по важнейшим социально значимым вопросам. Например, опыт контртеррористической операции 1994 - 1996 гг. в Чеченской Республике является в этом отношении убедительным примером, поскольку благодаря созданию сайта «Кавказ» и ещё порядка 1 400 менее известных сайтов в сети Интернет откровенно радикального содержания сепаратисты смогли сформировать благоприятное для себя общественное мнение. А с российской стороны активных действий по преодолению негативного имиджа в информационном пространстве долгое время не предпринималось.
Шестая тенденция проявляется в том, что эффективность действий власти в информационном пространстве в немалой степени зависит от развития системы гражданского контроля за деятельностью федеральных органов власти (в первую очередь, исполнительной). При этом профес-
_ 87
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2011'4
сор О.А. Бельков любые эффективные действия власти увязывает, в первую очередь, с нахождением широкого понимания и поддержки в обществе [16]. Работает следующая логика: если различные ветви власти контролируют друг друга и действуют при этом эффективно, а также одновременно постоянно информируют граждан и общественность о своих действиях (суть гражданского контроля, как известно, состоит в постоянном информировании общественности), то обратное доверие населения к политике государства будет больше и соответственно цели политики будут легче достигаться в информационном пространстве [17].
Таким образом, анализ рассмотренных подходов к пониманию информационной политики и основных тенденций её развития в современном российском обществе позволяет сформировать собственное понимание. Полагаю, что информационная политика является неотъемлемой частью современной политики. Почему?
Дело в том, что в настоящее время ни у кого не возникает сомнений во взаимном влиянии политики и информации. Об этом пишут специалисты и политики, журналисты и бизнесмены, общественные и религиозные деятели. Значительно активизируют свою деятельность в информационном пространстве органы госвласти, общественность, бизнес-структуры, СМИ и граждане. В последние годы появилось немало научных работ, в которых процесс виртуализации политики, её всё большего фактического ухода в информационное пространство сформулирован как научно-теоретическая и прикладная проблема.
Одновременно политическое руководство России предпринимает усилия по налаживанию конструктивного диалога с общественностью и гражданами, приданию политическому процессу большей открытости. При этом политическая элита обязывает органы госвласти добиваться поддержки со стороны общественности и научного сообщества [18]. Следовательно, сегодня уже можно говорить о том, что деятельность органов госвласти по регулированию информационной сферы всё чаще становится для них обязательной.
Таким образом, государственная информационная политика - деятельность органов госвласти в сотрудничестве с другими институтами политсистемы, осуществляемая на основе официальных взглядов, установок, принципов, и направленная на обеспечение взаимных интересов государства, общества и личности в области получения информации и пользования ею, развитие информационных технологий и регулирование различных отношений жизнедеятельности информационными средствами.
Зачем нужен специализированный институт?
На сегодняшний день в МЧС формированием и реализацией информационной политики занимается Управление информации. Согласно положению [19], данное Управление осуществляет:
взаимодействие со СМИ и общественностью по вопросам пропаганды в области предупреждения и ликвидации ЧС и обеспечения пожарной безопасности, а также в области гражданской обороны и обеспечения безопасности людей на водных объектах;
оперативное информирование населения через СМИ о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и ходе работ по ликвидации их последствий;
оперативное и всестороннее информирование сотрудников МЧС России об основных направлениях деятельности, нововведениях и решениях руководства по развитию системы МЧС России.
Также важно подчеркнуть, что Управление организует: регулярное освещение в СМИ и доведение до общественности информации о деятельности МЧС по реализации возложенных на него
задач; пропаганду с использованием имеющихся информационных ресурсов, в том числе наружных информационных табло, щитов и плакатов в местах с массовым пребыванием людей, рекламу безопасного поведения при ЧС на транспортных средствах.
Фактически на сегодняшний день именно Управление формирует информационную повестку дня в России по тематике чрезвычайных ситуаций, продуцирует и распространяет в СМИ практически всю информацию о деятельности органов государственной власти и системы РСЧС. Наше управление изучает общественное мнение по вопросам деятельности МЧС и эффективности ликвидации последствий ЧС. А это мнение, по стоянию на сегодняшний день в целом позитивно. Приведу лишь три примера.
Так, на рис. 1 показано состояние общественного мнения различных специалистов, работающих в настоящее время в системе МЧС. Гордятся службой в нашем министерстве более 80 % работников государственного противопожарного надзора, спасателей и госслужащих, сотрудников ГИМС, ФПС и военнослужащих. То есть, в целом руководство министерства может быть довольно полученными в ходе социологических опросов цифрами и в то же время у нас есть солидный резерв. Я имею в виду необходимость продолжения работы по увеличению количества довольных службой в МЧС наших сотрудников.
100/0-1
спасатели сотрудники ФПС сотрудники ГПН сотрудники ГИМС госслужащие военнослужащие
Рис. 1. Распределение ответов на вопрос: «Гордитесь ли вы службой в МЧС России?»
На рис. 2 показано отношение россиян к тому, как спасатели МЧС справляются со своими обязанностями. Чётко заметно, что положительные оценки («отлично» и «хорошо») вновь превышают 80 %.
60% 50% 40%-30%-20% 10%-| 0%
54,3%
33,4% 1 10,3%
1,0% 1,0% -1-г
□ отлично
□ хорошо
□ удовлетворительно
□ плохо
□ очень плохо
Рис. 2. Распределение ответов населения в 2010 г. на вопрос: «Как, по вашему мнению, спасатели МЧС России справляются со своими обязанностями?»
На рис. 3 чётко прослеживается, что более 70 % россиян положительно оценивают деятельность пожарной охраны по предупреждению и тушению пожаров на территории РФ?».
4,2%
□ положительно
□ скорее положительно
□ скорее отрицательно
□ отрицательно
□ затрудняюсь ответить
2009 г.
2010 г.
Рис. 3. Распределение ответов на вопрос: «Как вы оцениваете деятельность пожарной охраны по предупреждению и тушению пожаров на территории РФ?» (по оценкам населения в 2009 - 2010 гг.)
Таким образом, МЧС нужна специализированная структура, которая будет анализировать состояние общественного мнения о деятельности нашего министерства и одновременно сама будет формировать позитивное общественное мнение.
Кроме того, в «Доктрине информационной безопасности Российской Федерации» постулируется необходимость повышения активности различных органов госвласти в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан [20]. Государство при этом выступает гарантом открытости информации, в том числе - информации о деятельности органов власти. При этом необеспеченность прав граждан на доступ к информации, манипулирование властью информацией вызывают негативную реакцию населения и в ряде случаев может привести к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе.
В рамках реализации прав граждан на получение информации в 2003 году было принято Постановление Правительства РФ «Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» [21]. В нём федеральные органы исполнительной власти обязываются обеспечить доступ граждан и организаций к информации об их деятельности, за исключением сведений, отнесённых к информации ограниченного доступа, путём создания информационных ресурсов, а также систематически информировать граждан и организации о своей деятельности. В нём также обращается внимание на необходимость своевременно и регулярно размещать информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет.
Полагаем, что далеко не случайно в своём Послании Федеральному Собранию 2005 года Президент Российской Федерации отметил, что «... мы должны обеспечить право граждан на объективную информацию. Это важнейший политический вопрос, и он прямо связан с действием в
90 -
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2011'4
нашей государственной политике» [22]. Такая позиция главы нашего государства свидетельствует не только о понимании политическим руководством значения информации в политическом процессе, но и обязывает органы госвласти вести осмысленную информационную деятельность, в первую очередь, для общественности и граждан.
Сделаем краткие выводы. Современные органы государственной власти, особенно власти исполнительной, высшим руководством страны и народной волей, артикулированной во время выборов власти, ориентированы на участие в единой государственной информационной политике. Это участие подразумевает постоянную подготовку и выдачу специально подготовленной информации внешним (по отношению к МЧС) её потребителям.
Для эффективного участия в каждом органе исполнительной власти всегда создаётся специализированный институт - он занимается связями с общественностью - формирующий и реализующий указанную политику.
Литература
1. МЧС России - 20 лет на службе Родине: современный портрет в сознании россиян и актуальные задачи позиционирования тематики безопасности жизнедеятельности / Авт. колл.: М.К. Горшков, М.П. Бочаров, В.В. Маркин и др. М.: ООО «ИПЦ «Маска», 2010. С. 6.
2. Информационная политика / Под общ. ред. В.Д. Попова. М.: РАГС, 2003. С. 10.
3. Аристотель. Политика / Пер. с др. греч. С.М. Роговина. М.: РИПОЛ классик, 2010. С. 31.
4. Забузов О.Н. Интернет как средство реализации военно-информационной политики российского государства: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2008. С. 13.
5. Богомолов В.О. Проблемы выработки и реализации информационной политики в современной России: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2006. С. 10.
6. Цит. по: Информационная политика в контексте социальной информациологии: Хрестоматия / Сост. Н.П. Арапова. М.: РАГС, 2007. С. 158.
7. Нисневич Ю.А. Информационная политика как фактор демократизации и оптимизации государственного управления в России: Автореф. дис. ... докт. полит. наук. М., 2000. С. 25.
8. Концепция государственной информационной политики / Под ред. Д.С. Черешкина, О.А. Финько // www.gpntb.ru (дата обращения: 10.03.2011).
9. Наумов И., Сазонов Ю., Флис И. Информационная политика России - вызовы XXI века // Парламентская газета. 2003, 19 марта.
10. Халипов В.Ф. Введение в науку о власти (Кратология). М.: Мысль, 1996. С. 318.
11. Гухман В.Б. Философская сущность информационного подхода: Автореф. дис. ... докт. филос. наук. Тверь, 2001. С. 11.
12. Бориснёв С.В. Социология коммуникации. М.: ЮНИТИ, 2003. С. 158.
13. Умнова Е.Ю. Государственная информационная политика в условиях современной миграции населения: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. Ставрополь, 2005. С. 12.
14. Плешакова Е.А. Информационное и PR-сопровождение политических решений в системе государственного управления: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. Саратов, 2006. С. 18 - 20.
15. Белозёров В.К. Политический феномен военной деятельности: Монография. М.: Изд. Дом «АТИ-СО», 2009. С. 245, 249.
16. Бельков О.А. Гражданский контроль: каким он может и должен быть // Гражданский контроль над вооружёнными силами: иностранный опыт и специфика России. Материалы ТАСИС-проекта 1997 - 1998 гг. / Под общ. ред. Г. Хагены и А. Савинкина. М.: Русский путь, 1999. С. 112.
17. Лаврентьев А.В. Гражданский контроль над вооружёнными силами и разведывательными службами в США (по американским источникам). М.: МГОУ, 2005. С. 117 - 118.
18. Трипольский В.Б. Деятельность органов государственной власти Российской Федерации как фактор обеспечения национальной безопасности. Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2007. С. 12.
19. http://www.mchs.gov.ru/ministry/?ID=3825 (дата обращения: 11.07.2011).
20. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации // КонсультантПлюс.
21. Постановление Правительства Российской Федерации 2003 г. № 98 // КонсультантПлюс.
22. Послание Президент Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года // http://parliament.ru (дата обращения: 20.05.2011).
