CC BY
51Закон и право. 2024. № 4. С. 101-106. Law and legislation. 2024;(4):101-106.
Научная статья УДК 342.713
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-4-101-106 EDN: https://elibrary.ru/HGGVOS
NIION: 1997-0063-4/24-197 MOSURED: 77/27-001-2024-3-397
Место института принудительного прекращения гражданства в современном демократическом государстве
Кирилл Тимурович Масталиев
Национальный исследовательский Томский государственный университет,
Юридический институт, Томск, Россия, [email protected]
Аннотация. Актуальность статьи определяется проблемой соотношения института одностороннего (принудительного) прекращения гражданства, закрепленного Федеральным законом № 1Э8-ФЗ, со стандартами современного демократического государства, отраженными в конституционной доктрине, а также нормах международного права. Проанализированы подходы к определению характера принудительного прекращения гражданства, рассмотрены и подвержены критике точки зрения, касающиеся отождествления процедур «прекращение» и «лишение» гражданства.
Ключевые слова: гражданство, прекращение гражданства, лишение гражданства, денатурализация, денационализация, демократия.
Для цитирования: Масталиев К.Т. Место института принудительного прекращения гражданства в современном демократическом государстве // Закон и право. 2024. № 4. С. 101 —106. https://doi.org/ 10.24412/2073-3313-2024-4-101-106 ББЫ: https://elibrary.ru/HGGVOS
Original article
The place of the institution of compulsory termination of citizenship in a modern democratic state
Kirill T. Mastaliev
National Research Tomsk State University, Law Institute,
Tomsk, Russia, [email protected]
Abstract. The relevance of the article is determined by the problem of the correlation of the institution of unilateral (compulsory) termination of citizenship, enshrined in № 138-FZ, with the standards of a modern democratic state, reflected in the constitutional doctrine, as well as the norms of international law. The approaches to determining the nature of the forced termination of citizenship are analyzed, the points of view concerning the identification of the procedures of «termination» and «deprivation» of citizenship are considered and criticized.
Keywords: citizenship, termination of citizenship, deprivation of citizenship, denaturalization, denationalization, democracy.
For citation: Mastaliev K.T. The place of the institution of compulsory termination of citizenship in a modern democratic state // Law and legislation. 2024;(4):101 — 106. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-4-101-106 EDN: https://elibrary.ru/HGGVOS
Институт прекращения гражданства России, после принятия и вступления в силу .^обновленного Федерального закона
© Масталиев К.Т. М., 2024.
«О гражданстве Российской Федерации» [4], приобрел качество отдельного самостоятельного института в структуре отечественного конституционного права.
В соответствии со ст. 22 указанного Федерального закона (далее — ФЗ «О гражданстве
LAW & LEGISLATION • 04-2024
РФ») гражданство России прекращается по следующим основаниям:
1) добровольное волеизъявление гражданина Российской Федерации (также именуемое выходом из гражданства);
2) сообщение заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию и законодательство РФ, выразившееся в совершении преступления (а также в его приготовлении или покушении на преступление), и / или действий, создающих угрозу национальной безопасности РФ;
3) установление факта представления лицом поддельных, подложных или недействительных документов либо сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось решение о приеме в гражданство РФ или решение о признании гражданином Российской Федерации;
4) иные основания, предусмотренные международным договором РФ (в настоящее время не применяется).
Перечисленные основания могут быть сгруппированы в соответствии с наличием / отсутствием на то воли утрачивающего гражданство лица на добровольные (п. 1 ч. 1 ст. 22 ФЗ «О гражданстве РФ») и принудительные (пункты 2—3 ч. 1 ст. 22 ФЗ «О гражданстве РФ») способы прекращения гражданства. Принудительные способы прекращения гражданства, таким образом, составляют большинство и исчерпывающим образом определены в действующем законодательстве.
Характер принудительных способов и их юридическая характеристика отнюдь не однозначны и по-разному оцениваются в научном сообществе. Одна часть ученых придерживается позиции о целесообразности применения принудительных процедур прекращения гражданства с целью недопущения противостояния устойчивому развитию государства [16, с. 67]. Другая же усматривает в процедуре прекращения признаки «лишения» гражданства [9 с. 143], конституционно запрещенного в Российской Федерации [3]. Для решения возникшего противоречия необходимо провести системно-правовой анализ двух существующих в юридической практике и доктрине институтов.
Так, институт лишения гражданства известен законодательству различных государств довольно давно. В науке сходятся во мнении, что лишение гражданства является ничем иным, как средством внушения страха, институтом контро-
ля над высказываниями и мнениями людей [11, с. 135]. Иными словами, лишение гражданства было и является «распространенной мерой контроля над инакомыслием во всем мире» [11, с. 135]. Например, в гитлеровской Германии использовалось так называемое «научное» определение расы для аннулирования немецкого гражданства [11, с. 138]. В Советском Союзе — в случае, если гражданин изъявлял желание выехать за границу на постоянное место жительства. Эту же практику применяли латвийцы, исключая «русскоязычных» из числа претендующих на гражданство лиц. Подобные действия в современную эпоху являются не соответствующими демократическим нормам и общественно порицаемыми.
Но лишение гражданства можно рассматривать и как способ защиты государственного суверенитета, который реализуется в виде ответственности лица за совершение противоправных действий против государственной и общественной безопасности [16, с. 60]. При помощи этого института государство способно приступить к реализации суверенной и независимой государственной политики, исключая из числа граждан тех, кто каким-либо образом нарушает законодательство соответствующей страны.
Доктринально составляющими элементами процедуры лишения являются денатурализация и денационализация [8, с. 27]. Денатурализация представляет собой принудительную утрату гражданства натурализированными лицами (т.е. получившими гражданство не по рождению), денационализация — это утрата гражданства лицом, которое приобрело его посредством филиации.
«Денационализация в большинстве стран связана с нарушением гражданином в том или ином виде его основного гражданского долга — верности своему государству» [8, с. 30]. В этом случае речь идет скорее о конституционно-правовой ответственности, преследующей одну единственную карательную функцию. Эта функция является достаточно спорной, особенно в контексте строительства современного демократического правового государства, преследующего охрану центральной естественно-конституционной ценности — человека, его прав и свобод1. Таким образом, лишение гражданства подразу-
1 Речь идет о норме, закрепленной в ст. 2 Конституции РФ, где установлено, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью».
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2024
мевает утрату гражданства независимо от оснований его приобретения2.
Прекращение гражданства Российской Федерации вряд ли можно отождествлять с процедурой лишения.
Во-первых, прекращение гражданства РФ вследствие установления факта представления заявителем поддельных, подложных или недействительных документов либо сообщения заявителем заведомо ложных сведений является общепринятой в мире мерой, которая призвана противодействовать попыткам приобретения гражданства путем обмана или в обход установок законодательства.
Во-вторых, гражданство по основаниям пунктов «а» и «б» ч. 2 ст. 22 может быть прекращено только у натурализированного гражданина, вина которого в совершении преступления была установлена в судебном порядке, либо факт совершения действий, создающих угрозу национальной безопасности РФ, установлен органами ФСБ.
В-третьих, в законе устанавливается исчерпывающий перечень преступных деяний, при совершении которых гражданство может быть прекращено. Сюда отнесены не все преступления, а только те, которые, по мнению законодателя, являются наиболее опасными, подрывающими в современных политических условиях общественный порядок и государственную безопасность.
Меры прекращения гражданства в силу совершения преступления или действий, создающих угрозу национальной безопасности РФ, продиктованы двумя причинами.
Первая — приобретение гражданства лицами, ранее имевшими гражданство Украины, посредством процедуры оптации или же путем приема в гражданство в льготном порядке. Высока вероятность, что некоторые из таких граждан не будут нести установленные Присягой обязанности, а значит, могут своими действиями нанести ущерб правопорядку и безопасности России. В науке эта причина напрямую связывается с проведением Специальной военной операции, а некоторые исследователи указывают, что часть норм, касающихся прекращения гражданства, применима лишь в условиях СВО и не является актуальной для мирного времени [13, с. 26].
2 Основаниями приобретения российского гражданства, в соответствии со ст. 12 ФЗ «О гражданстве РФ», являются процедуры филиации, натурализации, оптации и признания гражданином РФ.
Вторая — прием в льготном порядке большого количества лиц, являющихся гражданами государств ближнего зарубежья и слабо интегрированных в российское общество. Так, в январе 2024 г. губернатор Калужской области Владислав Шапша указал, что возникающее межнациональное напряжение связано с предоставлением гражданства лицам, которые даже не разговаривают по-русски [7]. Нередко такое напряжение выливается в совершение преступлений «новоиспеченными» гражданами.
В частности, в декабре 2023 г. было прекращено российское гражданство двух уроженцев Таджикистана, совершивших преступление в сфере оборота наркотических средств [17]. Институт прекращения в таком случае позволяет оздоровить правовое поле и не позволить общественно опасным элементам нарушать установленный правопорядок.
В-четвертых, лишение гражданства в конституционной науке и практике признается мерой конституционно-правовой ответственности, а прекращение, как минимум, дискуссионным явлением. Юридическая природа современной процедуры «прекращения» проистекает из осуществления в прошлом процедуры «отмены решений по вопросам гражданства». Изначально в ученом сообществе «отмена решений» воспринималась как мера ответственности.
Например, С.А. Авакьян указывал, что «отмена решения есть не просто приведение ситуации в первоначальное состояние, но и санкция в отношении виновного лица» [6, с. 111]. Точку в дискуссии поставило Определение Конституционного Суда РФ от 11 февраля 2021 г. № 183-О, установившее, что невыполнение лицом установленных законом условий приобретения гражданства не является лишением гражданства, а представляет собой конституционно допустимую меру [5].
Если же лицо, приобретающее гражданство РФ, не имело намерения нести обязанности, установленные российским законодательством, а целью его приобретения было осуществление деятельности, представляющей угрозу основам ее конституционного строя, решение о приобретении гражданства России также подлежит отмене на основании сообщения заявителем заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию РФ и российское законодательство [5]. Более того, Конституционный Суд охарактеризовал «отмену решения» не как юридическую ответственность, а как конституционно-восстановительную меру.
LAW & LEGISLATION • 04-2024
Поскольку в действующем законе гражданство прекращается на тех же основаниях, т.е. в силу сообщения заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию и законодательство РФ, выразившееся в совершении преступлений и / или действий, создающих угрозу национальной безопасности РФ, логично предположить, что и процедура прекращения гражданства de-facto и de-jure не является мерой ответственности и не устанавливает конституционно-правовую санкцию.
Однако стоит признать, что прекращение гражданства все-таки выполняет некоторые функции юридической ответственности, например, такие, как превентивная и воспитательная [14, с. 462—463]. Превентивная проявляет себя в виде такого формально правомерного поведения, как маргинальное (потенциальный правонарушитель не совершает тех или иных противоправных действий в силу страха перед законом или угрозы наказания) [15, с. 27]. Воспитательная же выступает в виде общей превенции [12, с. 248].
Насколько же соотносится институт прекращения гражданства, не являющийся формой юридической ответственности, с демократическим и правовым характером современного государства? Представляется, что ответ на этот вопрос кроется в международно-правовой плоскости.
Так, ч. 2. ст. 15 Всеобщей декларации прав человека гласит, что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства-••» [1].
Статья 7 Европейской Конвенции о гражданстве позволяет прекращать гражданство лица в качестве исключения в широком перечне случаев, среди которых сообщение ложной информации о себе, нанесение ущерба интересам государства — участника Конвенции и др. [2].
Статья 8 Конвенции о сокращении безграж-данства допускает утрату гражданства на основании сообщения ложных сведений или в результате обмана, а также в случае, если причинен вред жизненно важным интересам государства [7] с одновременным предоставлением права на справедливое судебное разбирательство или разбирательство в ином независимом учреждением.
Здесь следует отметить, что в соответствии со ст. 26 ФЗ «О гражданстве РФ» в случае прекращения гражданства РФ вследствие совершения действий, создающих угрозу национальной безопасности России, решение принимается органами ФСБ, а не судом, но с правом дальнейшего судебного обжалования (вероятно, данная мера продиктована условиями Специальной военной операции и призвана оперативно решать вопро-
сы государственной безопасности в текущем периоде). До момента вступления в силу решения суда такое лицо не может быть выслано за пределы РФ или выдано другому государству.
Исходя из анализа становится очевидно, что международное право допускает объективно заданные возможности «аннулирования» гражданства в целях преодоления препятствий, подрывающих институциональные основы суверенитета и правопорядка. Международные акты, с одной стороны, настаивают на запрете лишения гражданства, а с другой — допускают данную процедуру в качестве исключения. Нет повода подвергать сомнениям их справедливость и соответствие уровню развития общественных отношений. Законодательство Российской Федерации, таким образом, представляется нам соответствующим современным стандартам правового демократического государства.
В заключение хотелось бы процитировать сенатора Совета Федерации А.А. Клишаса. По его справедливому мнению, «институт прекращения гражданства в России не стоит путать с механизмом юридической ответственности, которым он является в ряде западных юрисдикций. Кроме того, необходимо понимать, что отечественный институт прекращения гражданства по своей природе не представляет собой форму проявления неравенства гражданства: российское гражданство является равным (ч. 1 ст. 6 Конституции РФ), что означает наличие равного объема прав, свобод и обязанностей у всех граждан России, независимо от оснований приобретения гражданства. В связи с этим можно констатировать, что российское правовое регулирование предполагает более высокий стандарт гарантий прав человека, чем многие западные правопо-рядки, создавая все необходимые условия для недопущения девальвации ценности гражданства» [10].
Список источников
1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_120805/?ysclid=lrjdo5hrfx 72673056 (Дата обращения: 18.01.2024)
2. Европейская конвенция о гражданстве (ETS № 166) (заключена в г. Страсбурге 06.11.1997) // URL: https://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n= 23496&ysclid=lrjdptvay9881487021#KnAIj1U goCM9v7rJ1 (Дата обращения: 18.01.2024)
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2024
3. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_28399/?ysclid=lrjcu19vdp 9 66666093 (Дата обращения: 18.01.2024)
4. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 28.04.2023 № 138-03 (послед. ред.) // URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_445998/?ysclid= lrjck6h8br217392575 (Дата обращения: 18.01.2024)
5. Определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 183-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Республики Карелия о проверке конституционности части второй статьи 22 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» // URL: https : / / www. garant. ru / pro ducts/ipo/prime/doc/ 400324200/?ysclid=lrjdj4egup175450218 (Дата обращения: 18.01.2024)
6. Авакъян C.A. Конституционное право России: Учеб. пособие: В 2 т. 7-е изд., перераб. и доп. Москва: Норма: ИНФРА-М, 2023. 936 с.
7. Босиков А. Российский губернатор высказался о «раздаче гражданства не говорящим по-русски» // LENTA.RU. 2024: URL: https:// m.lenta.ru/news/2024/01/16/rossiyskiy-gubernator-vyskazalsya-o-razdache-grazhdanstva-ne-govoryaschim-po-russki/?ysclid=lrjd1ze1f93180 36371 (Дата обращения: 18.01.2024)
8. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М.: Междунар. отн., 1986. 160 с.
9. Кетова Л.П. Институт лишения гражданства в России // Право и государство: теория и практика. 2023. № 7 (223). С. 140-144.
10. Клишас А. К вопросу о правовой природе механизма прекращения гражданства // Парламентская газета. 2023: URL: https://www.pnp.ru/ politics/k-voprosu-o-pravovoy-prirode-mekhanizma-prekrashheniya-grazhdanstva. html?ysclid=lr7ycfmayp389166786 (Дата обращения: 18.01.2024)
11. Коченов Д. Гражданство. От равенства и достоинства к унижению и разделению // Пер. с англ. С.А. Мирошниченко. М.: Эксмо, 2021. 368 с.
12. Ларин А.Ю. Теория государства и права: Учебник. М.: Кн. мир, 2011. 288 с.
13. Марачева В.А. Вопросы приобретения и прекращения гражданства в связи с принятием в Российскую Федерацию новых субъектов. // Конституционное и муниципальное право. 2023. № 5. С. 19-26.
14. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. 4-е изд., испр. и доп. М.: ИД «Дело» РАНХиГС, 2013. 528 с.
15. Оксамытный В.В., Потоцкий Н.К. Мар-гинальность как специфический тип правового поведения (опыт межотраслевого подхода) // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2012. № 9. С. 27—31.
16. Пронякина С.Ю. Лишение гражданства как особое основание прекращения правовой связи с государством // Юрид. исследования. 2021. № 10. С. 59—73.
17. Тадтаев Г. Россиянина впервые лишили гражданства за преступление / / РБК. 2023: URL: https://www.rbc.ru/politics/1 3/12/2023/ 65798d0c9a79472e985f19b2?ysclid=lrjdfha25a510786646 (Ддата обращения: 18.01.2024)
References
1. The Universal Declaration of Human Rights (adopted by the UN General Assembly on 12.10.1948) // URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_120805/?ysclid= lrjdo5hrfx72673056 (Accessed: 01.18.2024)
2. European Convention on Nationality (ETS № 166) (Concluded in Strasbourg on 11.06.1997) // URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc&base=INT&n=23496&ysclid= lrjdptvay9881 487021#KnAIj1UgoCM9v7rJ1 (Accessed: 01.18.2024)
3. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993, with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020) // URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_28399/?ysclid=lrjcu 19vdp966666093 (Accessed: 01.18.2024)
4. Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation» dated 04.28.2023 № 138-FZ (latest edition) // URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_445998/?ysclid=lrjck6 h8br217392575 (Accessed: 01.18.2024)
5. Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation dated February 11, 2021 №. 183-O «On refusal to accept for consideration the request of the Supreme Court of the Republic of Karelia to verify the constitutionality of part two of Article 22 of the Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation» // URL: https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/400324200/?ysclid=hjdj4e gup175450218 (Accessed: 01.18.2024)
6. Avakian S.A. Constitutional law of Russia. Textbook: In 2 volumes. 7th ed., reprint and additional. Moscow: Norm: INFRA-M, 2023. 936 p.
LAW & LEGISLATION • 04-2024
7. Bosikov A. The Russian governor spoke about «the distribution of citizenship to non-Russian speakers» // LENTA.RU. 2024: URL: https:// m.lenta.ru/news/2024/01/16/rossiyskiy-gubernator-vyskazalsya-o-razdache -grazhdanstva-ne-govo -ryaschim-po-russki/?yschd=lrjd1ze1 f9318036371 (Accessed: 01.18.2024)
8. Boyars Yu.R. Issues of citizenship in international law. Moscow: International Relations, 1986. 160 p.
9. Ketova L.P. Institute of deprivation of citizenship in Russia // Law and the state: theory and practice. 2023. № 7 (223). Pp. 140-144.
10. Klishas A. On the issue of the legal nature of the mechanism of termination of citizenship // The parliamentary newspaper. 2023: URL: https:// www.pnp.ru/politics/k-voprosu-o-pravovoy-prirode-mekhanizma-prekrashheniya-grazhdanst-va.html?ysclid=lr7ycfmayp389166786 (Accessed: 01.18.2024)
11. Kochenov D. Citizenship. From equality and dignity to humiliation and division // Translated from English by S.A. Miroshnichenko. Moscow: Eksmo, 2021. 368 p.
12. Larin A.Yu. Theory of state and law: Textbook. Moscow: Book World, 2011. 288 p.
13. Maracheva V.A. Issues of acquisition and termination of citizenship in connection with the admission of new subjects to the Russian Federation. // Constitutional and municipal law. 2023. № 5. Pp. 19-26.
14. Matuzov N.I., Malko A. V. Theory of state and law: Textbook. 4th edition., ispr. and add. Moscow: Publishing House «Delo» RANEPA, 2013. 528 p.
15. Oxamytny V.V., Potocki N.K. Marginality as a specific type of legal behavior (experience of an intersectoral approach) // Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2012. № 9. Pp. 27-31.
16. Pronyakina S. Yu. Deprivation of citizenship as a special reason for termination of legal connection with the state // Legal studies. 2021. № 10. Pp. 59-73.
17. Tadtaev G. Russians were deprived of citizenship for the first time for a crime // RBC. 2023: URL: https://www.rbc.ru/politics/13/12/2023/ 65798d0c9a79472e985f19b2?ysclid=lrjdfha25a510786646 (Accessed: 01.18.2024)
Информация об авторе
Масталиев К.Т. — ассистент, кафедра конституционного и международного права
Статья поступила в редакцию 08.02.2024; одобрена после рецензирования 08.03.2024; принята к публикации 14.03.2024.
Information about the author
Mastaliev K.T. — assistant professor, department of constitutional and international law
The article was submitted 08.02.2024; approved after reviewing 08.03.2024; accepted for publication 14.03.2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2024
