CC BY
22ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
DOI 10.47643/1815-1337_2023_10_113 УДК 342
МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ КАК ФОРМА НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ: ПРОБЛЕМЫ ВОСТРЕБОВАННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ LOCAL REFERENDUM AS A FORM OF DIRECT DEMOCRACY: PROBLEMS OF RELEVANCE AND PROSPECTS
БЕЛОУСОВА Елена Вениаминовна,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета. 111395, Россия, г. Москва, ул. Юности, 5. E-mail: elenabelusva@yandex.ru;
BELOUSOVA Elena Veniaminovna,
Doctor of Law, Professor, Head of the Department of State and Legal Disciplines Moscow University for the Humanities. 5 Yunosti str., Moscow, 111395, Russia. E-mail: elenabelusva@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются вопросы организации и проведения местного референдума как одной из высших форм прямого волеизъявления граждан. Анализируется практика проведения местных референдумов на территории различных субъектов Российской Федерации с учетом вопросов, выносимых на референдум. Выявляются основные проблемы, связанные с инициированием данной формы непосредственной демократии жителями муниципального образования.
Abstract: the article deals with the organization and conduct of a local referendum as one of the highest forms of direct expression of the will of citizens. The practice of holding local referendums on the territory of various subjects of the Russian Federation is analyzed, taking into account the issues submitted to the referendum. The main problems associated with the initiation of this form of direct democracy by residents of the municipality are identified.
Ключевые слова: местный референдум, прямое волеизъявление, вопросы местного значения, непосредственная демократия, население муниципального образования.
Keywords: local referendum, direct expression of will, issues of local importance, direct democracy, the population of the municipality.
Для цитирования: Белоусова Е.В. Местный референдум как форма непосредственной демократии: проблемы востребованности и перспективы //Право и государство: теория и практика. 2023. № 10(226). С. 113-115. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_10_113.
For citation: Belousova E. V. Local referendum as a form of direct democracy: problems of relevance and prospects // Law and state: theory and practice. 2023. No. 10(226). pp. 113-115. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_10_113.
Статья поступила в редакцию: 13.08.2023
Местный референдум наряду с другими присущими ему свойствами является одним из способов участия жителей муниципального образования в принятии решений, имеющих наиболее важное значение как для местного сообщества в целом, так и для каждого отдельного гражданина. Местный референдум через прямое участие широких масс населения способствует принятию справедливых решений, отражающих интересы большинства.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум». Местный референдум - это прямое выражение воли граждан определённой территории по принятию наиболее существенных вопросов местного характера. Как способ проявления прямого народовластия, он непосредственно выражает мнение населения. Ему присущи некоторые специфические особенности - локально-территориальный характер (только жители, проживающие на территории муниципального образования, имеют право участвовать в голосовании на местном референдуме); ограниченная юрисдикция - не все вопросы могут рассматриваться с использованием данной формы непосредственной демократии (только те, которые отнесены законодательством к вопросам местного значения); ограниченный характер действия при изменении законодательства (в случае внесения изменений в законодательство после принятия решения на референдуме оно будет действовать только в пределах, не противоречащих измененному законодательству). Итоговое решение, которое приняли местные жители, официально оформляется и вносится в реестр муниципальных актов. Таким образом, выраженное на референдуме мнение большинства, имеющее принципиальное значение, обретает юридическую форму, тем самым являя собой один из способов достижения социальной справедливости.
Принятое местными жителями решение посредством голосования на местном референдуме подлежит отмене или внесению в него каких-либо изменений через повторную процедуру местного референдума только через 2 года после его принятия.
С инициативой проведения местного референдума могут выступать граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме; избирательные объединения, другие общественные организации, уставы которых предусматривают участие в местных референдумах Российской Федерации; представительный орган и глава местной администрации при условии их общей инициативы проведения местного референдума.
Практика проведения местных референдумов свидетельствует о том, что в их общем объеме основную массу составляют те, которые были проведены по инициативе населения. Данный факт вполне объясним - при необходимости урегулирования какого-либо вопроса местного значения органам местного самоуправления необязательно проводить референдум, вполне достаточно издать местный правовой акт. Однако,
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 10(226)
инициирование данной формы прямой демократии для граждан сопряжено с определенными трудностями и проблемами. Прежде всего достаточно длительный этап оформления непосредственно инициативы - создание инициативной группы; оформление ходатайства; проверка документов избирательной комиссией; проверка вопроса, выносимого на референдум представительным органом на соответствие законодательству; регистрация инициативной группы; сбор подписей в поддержку назначения референдума; проверка подписных листов и, на завершающем этапе, назначение даты голосования представительным органом местного самоуправления. И на каждом этапе существует множество ограничений, которые представляют собой значительные трудности для жителей. Прежде всего, нужно не только создать инициативную группу, но и правильно подготовить главный документ для инициирования местного референдума - ходатайство. С учетом требований оформления в принятии данного документа к рассмотрению нередки отказы со стороны избирательной комиссии.
Немаловажно и то, что необходимо организовать сбор подписей в поддержку выдвигаемой инициативы. Норма сбора устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации, но, согласно федеральному закону, не может превышать цифру в 5 процентов от общего числа участников местного референдума, проживающих на территории муниципального образования. При этом общая цифра не может составлять менее 25 подписей. Подписи могут быть собраны только среди жителей, имеющих право участвовать в соответствующем референдуме. Однако, не все жители, постоянно проживающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом, вправе принимать участие в сборе подписей. Запрещено быть сборщиками подписей участников местного референдума гражданам, которые являются сотрудниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, являются руководителями в организациях и учреждениях независимо от формы собственности, являются членами избирательных комиссий. Это связано с тем, что они могут использовать служебное или должностное положение для осуществления сбора подписей участников местного референдума. Сбор подписей запрещен на рабочих местах, а также в местах выплаты заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, и других социальных пособий. Подписи участников референдума, собранные в указанных местах, признаются комиссией недействительными.
Стоит отметить, что процедура сбора подписей является достаточно сложной - сборщику подписей необходимо брать подписи не просто у соответствующих необходимым критериям жителей муниципального образования, но и правильно оформлять все подписные листы. Процедура проверки подписных листов избирательной комиссией свидетельствует о множестве причин признания недействительными подписей участников референдума. Отдельные исследователи придерживаются мнения, что нечеткое написание персональных данных, таких как фамилия, имя и отчество, не являются причиной признания таких подписей недействительными [5; 32]. Однако, на практике существует множество прецедентов, когда подписи признавались недействительными из-за неразборчиво написанных данных, а иногда и целые листы комиссии признавали недействительными из-за неправильно оформленного «подвала», в том числе наличия на подписных листах незаверенных исправлений, помарок и ошибок. Таким образом, небольшие ошибки или недочеты могут послужить основанием для принятия комиссией решения об отказе. Очевидно, что данная процедура является очень сложной для человека, прежде никогда не занимавшимся подобным мероприятием. Чтобы безупречно собрать и подготовить все необходимые документы, безусловно нужно иметь некоторый опыт в данной области и быть юридически грамотным человеком.
Кроме того, выдвижение инициативы проведения референдума является сложным, трудозатратным и довольно длительным по времени, что, безусловно, усложняет весь процесс. Если сложить все сроки рассмотрения необходимых для принятия решения о назначении референдума документов, то получится примерно 4 месяца - 15 дней для комиссии, чтобы рассмотреть ходатайство о референдуме и принять решение о его отправке в представительный орган; 20 дней для утверждения представительным органом вопроса, вынесенного на референдум; 15 дней для принятия комиссией решения о регистрации инициативной группы после рассмотрения вопроса о референдуме представительным органом; не менее 20 дней процесс сбора подписей участников референдума; 15 дней проверка предоставленных комиссии подписей; 30 дней предоставляется на принятие решения о назначении или об отказе в назначении местного референдума представительным органом. Очевидно, что данный временной период может отталкивать инициаторов проведения местных референдумов.
Учитывая значимость местного референдума как важнейшей формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне, способствующей развитию и углублению демократических начал, формой реализации на практике принципа социальной справедливости, представляется целесообразным процедуру инициирования данной формы непосредственной демократии упростить.
В современной России опыт использования такой формы прямой демократии как местный референдум насчитывает не более трех десятилетий, однако, определенные выводы уже можно сделать. За период 2003- 2019 гг. в Российской Федерации было проведено 4564 местных референдума. В 2019 году было проведено 114 местных референдумов в 8-ми субъектах Российской Федерации. Из них 111 местных референдумов были проведены по вопросу введения самообложения граждан - 54 местных референдума в Республике Татарстан (16 местных референдумов в городских поселениях и 38 местных референдумов в сельских поселениях), 20 местных референдумов в Республике Мордовия (2 местных референдумов были проведены в городских поселениях и 18 местных референдумов в сельских поселениях), 34 местных референдума было проведено в Кировской области, 2 местных референдума в Алтайском крае, 1 местный референдум в Забайкальском крае и еще 1 в Пермском крае. И всего в 2019 году было проведено 3 местных референдума по иным вопросам, все они проводились в Республике Саха (Якутия). На них рассматривались следующие вопросы: о присвоении национального статуса Нижнеколымскому району; о присвоении национального статуса Юполятскому наслегу (сельскому поселению); о запрете реализации алкогольной продукции в городском поселении Белая Гора.
В 2020 году в стране проводились местные референдумы только по вопросам самообложения граждан. Всего их было проведено - 21. 15 местных референдумов было проведено в Кировской области, 5 местных референдумов в республике Татарстан и еще 1 в Алтайском крае.
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
В 2021 году всего было проведено семьдесят три местных референдума. И они проходили всего в 4 субъектах Российской Федерации Таким образом, местные референдумы в 2021 году прошли на менее, чем 10% территории Российской Федерации. Местные референдумы по вопросам введения самообложения граждан были проведены 72 раза, в том числе 1 раз в городском поселении, 69 раз в сельских поселениях и 2 в муниципальных округах [7]. Один местный референдум был проведен Аяно-Майском муниципальном районе (Хабаровский край) по иному вопросу - о реализации на территории Аяно-Майского района Хабаровского края комплексного проекта «Аянский газохимический парк» [8].
В 2022 году на территории Российской Федерации было организовано 65 местных референдумов, все по вопросам самоообложения. Таким образом, наиболее низкая активность проведения местных референдумов наблюдалась в 2020 году, что во многом связано с эпидемиологической обстановкой. Если обобщить вопросы, выносимые на местные референдумы в период 2019-2022 гг., то видно, что 99% выносимых вопросов на местные референдумы - это вопросы о введении самообложения. Аналогично можно сказать и по всей статистике по местным референдумам - значительное преобладание вопросов о введении самообложения. В 95,1% случаев, местный референдум проводился по вопросу сбора разового платежа местного населения [2; 24]. Этот факт имеет объяснение, так как референдум по данному вопросу обязателен на основании Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В данной ситуации, можно сделать вывод, что в сложившейся практике местный референдум оказался тесно связан с механизмом самообложения.
Тем не менее, важность и ценность института местного референдума как проявления подлинной демократии и одной из форм движения к достижению социальной справедливости значительна - местное население вправе использовать данный институт по собственной воле для решения наиболее существенных вопросов местного значения. В то же время стоит отметить их не повсеместное использование. Например, во многих субъектах Российской Федерации за весь период существования данного института было проведено по одному или по два местных референдума, а в некоторых субъектах Российской Федерации вообще не было проведено ни одного местного референдума ни по одному вопросу за последнее время. Можно сделать вывод, что местные референдумы используются неравномерно на территории Российской Федерации. Следует признать, что местные референдумы в России не применяются повсеместно и не пользуются особой популярностью среди граждан в качестве механизма высшего непосредственного выражения их воли.
Некоторая невостребованность института местного референдума в современной России может объясняться несколькими причинами. Как отмечают некоторые авторы, причины непопулярности известны. Это несовершенные нормы действующего законодательства Российской Федерации, а также существенные затраты местного бюджета на проведение местных референдумов. Но все же главными причинами невостребованности института референдума является излишне сложная законодательная процедура инициирования и проведения, организационные и материальные затраты, а также определенная инертность общества в решении местных проблем.
Вместе с тем, нельзя недооценивать референдум как способ прямого волеизъявления граждан, способ формирования общественного мнения - без него общество было бы лишено возможности влияния на политическую жизнь и публичную власть. Одна из социальных функций референдума заключается также и в том, что в демократическом обществе, стремящемся к достижению социальной справедливости, данный институт может быть использован населением как противовес решениям органов публичной власти, которые не отражают интересы граждан.
Библиография:
1. Бабун Р.В. Местное самоуправление в современной России: зигзаги государственной политики // Местное право. 2018. № 2. С. 3-13.
2. Гавриленко О.А. Анализ практики применения института референдума на территории Российской Федерации // СКИФ. Вопросы студенческой науки. 2020. № 6 (46). С. 20-28.
3. Иванов И. А. Местное самоуправление в политической системе современной России: состояние и проблемы // Новый юридический вестник. 2021. № 9 (33). С. 10-14.
4. Захаров И.И. Местное самоуправление как вид публичной власти // Потенциал современной науки. 2017. № 4 (30). С. 55-57.
5. Петухова Н.В., Барнашов А.М. Правовые ограничения времени инициирования, назначения и проведения референдумов: конституционно-правовой опыт России и зарубежных стран // Современное право. 2012. № 4. С. 32-36.
6. Чихладзе Л.Т. Особенности российской модели местного самоуправления //Правозащитник. 2016. № 1. С. 10-14.
7. Официальный сайт Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению: http://komitet4.km.duma.gov.ru/ (дата обращения: 10.07.2023).
8. Официальный сайт Центральной Избирательной Комиссии: http://www.cikrf.ru/ (дата обращения: 10.07.2023).
References:
1. Babun R.V. Local self-government in modern Russia: zigzags of state policy // Local law. 2018. No. 2. pp. 3-13.
2. Gavrilenko O.A. Analysis of the practice of using the institute of referendum in the territory of the Russian Federation // SKIF. Questions of student science. 2020. No. 6 (46). pp. 20-28.
3. Ivanov I. A. Local self-government in the political system of modern Russia: state and problems // New Legal Bulletin. 2021. No. 9 (33). pp. 10-14.
4. Zakharov I.I. Local self-government as a type of public authority // The potential of modern science. 2017. No. 4 (30). pp. 55-57.
5. Petukhova N.V., Barnashov A.M. Legal restrictions on the time of initiation, appointment and holding of referendums: constitutional and legal experience of Russia and foreign countries // Modern Law. 2012. No. 4. pp. 32-36.
6. Chikhladze L.T. Features of the Russian model of local self-government //Human rights defender. 2016. No. 1. pp. 10-14.
7. Official website of the State Duma Committee on Regional Policy and Local Self-Government: http://komitet4.km.duma.gov.ru / (date of appeal: 10.07.2023).
8. Official website of the Central Election Commission: http://www.cikrf.ru / (accessed: 10.07.2023).
