CC BY
266
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права ^^
ПРОБЛЕМЫ ИНИЦИИРОВАНИЯ И ПРОВЕДЕНИЯ МЕСТНЫХ РЕФЕРЕНДУМОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Д.О. ИЖЕВСКИЙ,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, майор полиции Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: dima0404@mail.ru
Аннотация. Развитие современной России и конституционного права невозможно сегодня представить без института референдума. Данный институт оказывает серьезное влияние на весь исторический путь развития государства, вместе с тем в России есть немало проблем инициирования и проведения местных референдумов.
Ключевые слова: местное самоуправление, референдум, народовластие, демократия, публичная власть, децентрализация, гражданское управление, муниципальные реформы, вопросы местного значения, демократический контроль, эффективность самоуправления.
ACTUAL PROBLEMS OF LOCAL REFERENDUM IN RUSSIA
D.O. EZHEVSKI,
candidate in doctor of law, Moscow University of Home Ministry
Annotation. It is therefore difficult to predict the future of local government, particularly as the various factors shaping its destiny stem from various sources. Indeed, local authorities must respond to a range of shifting forces, including economic, demographic, social and technological change. While it is almost certainly the case that local government is today weaker than it was before, we would contend that it does not follow that local government is therefore less relevant. Indeed, the reform of local government.
Keywords: local Government, democracy, referendum, public control, mass, legislation.
После принятия в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» во многих регионах Российской Федерации были изменены границы муниципальных образований. По этому поводу в некоторых муниципальных образованиях были проведены местные референдумы.
Так, в Тульской области прошел местный референдум по поводу отделения Новомосковска от Новомосковского района, который состоялся 20 февраля 2005 г.
Явка избирателей составила около 56% в среднем по городу и району. Новомосковцы подавляющим большинством голосов (около 90%) высказались за отделение города от района. Значительная часть селян, напротив, проголосовала против обособления районного центра (около 70%). Поскольку мнение жителей города и села в таких случаях рассматривается отдельно, возражения жителей поселков, сел и деревень Новомосковского района относительно отделения города дают основания депутатам Тульской областной Думы отказать горожанам в их пре-
тензиях преобразовать Новомосковск в городской округ. Но местный референдум не имел юридической силы, поскольку ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», дающая муниципалитетам право на их проведение, на тот момент еще не вступила в силу (в силе только с 1 января 2006 г.).
Известна практика проведения местных референдумов в Кемеровской области, а именно: в городах Мариинске и Топках. 31 марта 2002 г. в Кемеровской области состоялось два районных референдума. Вопросы были такими: объединяться ли городам Мариинску и Топкам с одноименными районами? 31 марта народонаселение городов и районов дружно (явка свыше 60%) и однозначно (более 80%) высказалось за объединение.
По данным Избирательной комиссии Кемеровской области референдумы признаны состоявшимися, большинство жителей этих территорий высказались за объединение. Наибольшую активность при голосовании проявили жители Мариинского и Топкинского районов, где приняло участие соответственно 88,5 и 83,3% изби-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
рателей. В г. Мариинске явка составила 62,48%, в городе Топки — 57,99%. За объединение Мари-инска и Мариинского района в единое территориальное образование проголосовало, соответственно, 81,33% горожан и 94,25% селян. За объединение г. Топки и Топкинского района в единое муниципальное образование высказались 85,66% городских и 94,91% сельских избирателей. Кроме того, прошло голосование по вопросу принятия уставов новых территориальных образований. Так, За Устав объединенной территории «Город Мариинск и Мариинский район» проголосовало 81,14% горожан и 94,12% селян. Устав объединенной территории «Город Топки и Топкинский район» одобрили 81,14% городских и 94,12% сельских избирателей.
Таким образом, положительный опыт проведения местного референдума в городах Кемеровской области Топки и Мариинск существует. Какова истинная цена референдума, знают только губернатор и его окружение. Очевидно, что в случае успеха опыт мариинцев и топкинцев будет распространен на Юргу, Анжеро-Судженск, Белово, Ленинск-Кузнецкий и т.д. Пока в Кемеровской области живут по своим уставам 39 муниципальных образований. В свете политики укрепления вертикали власти это множество перестало быть достижением демократии и оказалось крупным свидетельством неэффективности управления.
Основным «минусом» проведения референдумов является низкая явка населения. Так, 22 мая 2005 г. прошел референдум в г. Светлый Калининградской области. На референдуме избирателям предстояло ответить на следующие вопросы:
♦ Согласны ли вы со строительством терминала по перевалке нефтепродуктов по ул. Кржижановского, 4 в черте г. Светлый?
♦ Согласны ли вы с реконструкцией и строительством бункеровочной базы под бункеровку судов топливом и перевалку нефти на танкеры по ул. Рыбацкой, 1 в черте г. Светлый?
Референдум признан несостоявшимся, так как 50%-процентный явочный барьер не был преодолен. Явка избирателей на участки голосования составила 48,5%. Для того чтобы результаты референдума были признаны, не хватило 1,5%.
К сожалению, это не единственный «низкоявочный» пример в практике местных референдумов1.
Еще один интересный пример — опыт проведения местного референдума в г. Новокузнецке. В Уставе г. Новокузнецка есть статья, посвященная местному референдуму:
♦ решение о проведении референдума принимается городским Советом по собственной инициативе либо по требованию не менее 5% числа жителей города, обладающих избирательным правом;
♦ порядок назначения и проведения референдума, принятия и изменения его решений, вступления их в законную силу устанавливается правовым актом городского Совета в соответствии с законом Кемеровской области;
♦ на референдум не могут быть вынесены вопросы о бюджете, местных налогах и сборах, чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общественного порядка и безопасности населения;
♦ решения, принятые на референдуме, обязательны для исполнения органами и должностными лицами городского самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями города, гражданами.
Граждане или группа граждан, выступивших с инициативой проведения городского референдума, должны собрать подписи под требованием о проведении референдума в количестве не менее 5% числа избирателей. Для сбора подписей можно создавать инициативные группы. Необходимо уведомить орган местного самоуправления о начале сбора подписей. В этом случае орган местного самоуправления выдает регистрационное свидетельство гражданину или инициативной группе и образцы подписных листов, что, по существу, является разрешением на начало сбора подписей. Органы местного самоуправления с согласия инициаторов референдума могут уточнить формулировку вопроса, выносимого на референдум.
Если все подписи собраны правильно и в необходимом количестве, сданы с соблюдением всех процедурных вопросов, представительный орган местного самоуправления обязан принять решение
0 проведении референдума2.
В г. Новокузнецке был проведен один единственный референдум, посвященный вопросу принятия Устава города, который прошел 17 декабря 1995 г. 18 октября 1995 г. инициативная группа на-
1 Синцов Г.В. Референдумы в новейшей истории России // Законодательство и экономика. 2005. № 11.
2 Комарова В.В. Новые формы народовластия или старый референдум? // Законодательство и экономика. 2009. № 5.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
чала сбор подписей в поддержку проведения местного референдума. 1 ноября глава администрации города подписал распоряжение «О назначении референдума г. Новокузнецка».
Социологи отмечали, что не менее трети населения города были настроены к проекту отрицательно. На расширенном заседании Консультативного совета общественных объединений было высказано много замечаний по проекту. Администрация пошла на создание согласительной комиссии, задача которой — найти компромиссное решение. 23—24 ноября комиссия рассмотрела все поступившие замечания к проекту и сумела найти приемлемое решение.
В целях достижения общественного согласия по проекту Устава города и учитывая пожелания, принято решение о внесении следующих изменений:
♦ численность состава городского собрания — 19 депутатов. Срок полномочий депутатов — четыре года;
♦ первый заместитель главы города является должностным лицом городской администрации, назначаемым и освобождаемым от должности главой города. Назначение производится на срок полномочий главы города;
♦ заместители главы города являются должностными лицами городской администрации, назначаемыми и освобождаемыми от должности главой города. Назначение производится на срок полномочий главы города.
Таким образом, изменение выравнивает сроки полномочий главы города и депутатов городского собрания, что обеспечивает баланс власти в городе; предусматривается назначение главой города своего первого заместителя и заместителей на срок своих полномочий, следовательно вновь избранный глава города получает законные основания для выбора своих заместителей.
Финансовые расходы, связанные с подготовкой и проведением референдума, осуществлялись за счет средств городского бюджета. Для проведения голосования и подсчета голосов на референдуме город делился на участки, которые образовывались с учетом административно-территориального деления. Администрация обеспечивала учет граждан, имеющих право на участие в референдуме, и передала участковым комиссиям сведения о проживающих на территории участка гражданах, имеющих
право на участие в референдуме, необходимые для составления списка. Голосование проводилось в день референдума с 8 до 22 часов. Гражданам необходимо было ответить на вопрос: согласны ли они с принятием Устава города Новокузнецка, и дать свой ответ: «да» или «нет».
По данным председателя городской комиссии, в референдуме участвовало более 235 тыс. жителей города (54,6% всех избирателей). Согласно положению о референдуме, для признания референдума состоявшимся достаточно 25%. «Да» Уставу города сказали 52% горожан.
Аналогично решался вопрос о новой площадке для Новокузнецкой городской свалки. Планируется провести референдум в городе по вопросу о сборе средств на строительство мусороперерабатываю-щего завода, который бы решил вопрос городской свалки и сохранил от загрязнения окружающую среду, т.е., на сегодняшний день в Новокузнецке, как и в других городах России, есть вопросы, на которые необходимо ответить жителям города3.
Таким образом, из изложенного следует, что высшей формой народовластия на муниципальном уровне является местный референдум, который проводится в целях решения вопросов местного значения непосредственно населением.
Местный референдум целесообразно проводить по наиболее важным вопросам местного значения или по вопросам, решение которых очень важно и по которым органы местного самоуправления не хотят принимать решения без поддержки жителей, так как это сложная процедура.
Для сравнения обратимся к зарубежному опыту. Так, начиная с 1990-х гг. страны Европейского Союза особенно активно прибегали к референдуму в целях выявления мнения населения по актуальным вопросам жизни сообщества. На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель сможет выбрать одно из решений или дать по-
3 Федоткина Н.В. Экологический референдум в России: вчера и сегодня // Законодательство и экономика. 2006. № 9.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ложительный ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться большинством голосов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.
Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов называется формулой референдума. Законодательство большинства стран устанавливает пределы допустимого использования института референдума. На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы и др. Также нужно отметить, что вопрос (или ряд вопросов) вынесенный на референдум должен быть четко сформулирован, не должен содержать двоякого значения, так как у населения могут возникнуть проблемы при голосовании, следовательно, решение, принятое на референдуме может иметь неудовлетворительный характер.
Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года). Таким образом, законодательство вводит четкие ограничения на проведение референдума. Все это связано со значимостью принятого на референдуме решения, а также последствий, которые может нести это решение.
Организация референдума аналогична организации выборов, но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).
Голосование осуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленных уполномоченными на то государственными органами. Прибегают также к использованию современных компьютерных и технических средств. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны вследствие того, что законодательство о выборах и референдумах тесно связаны, исходят, как правило, из одних принципиальных положений.
Определение итогов референдума — очень важная процедура. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов.
Явно прослеживается тенденция и к увеличению количества местных референдумов. В немецкой Баварии за девять лет действия права на референдум было проведено около 500 местных голосований. В США за последние 100 лет количество проведенных местных референдумов достигло рекордной, по сравнению с другими странами, отметки в 10 000.
Основная доля референдумов, проходящих в западных демократиях, связана с вопросами обустройства городской жизни. Так, в 2002 г. жители американского городка Кей-Вэст (штат Флорида) вынесли на референдум вопрос о создании независимой коллегии горожан для контроля за деятельностью мэрии.
Основной вопрос, волнующий жителей западных городов, — экология. К примеру, 30 июня 2001 г. в итальянском Милане прошел референдум по сокращению количества автомобилей в центре города. А 18 мая 2003 г. уже швейцарцы голосовали за запрещение автодвижения в столицах кантонов в одно воскресенье в квартал.
В ноябре 2001 г. жители Сан-Франциско в ходе референдума единогласно высказались за необходимость горсовета запрашивать согласие
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
горожан на любое крупное строительство в зоне залива.
Впервые в Европе новейшие технологии на местном уровне были использованы 25 октября 2005г. в швейцарском г. Бюлах. Городские власти швейцаского города провели SMS-референдум, на котором решился вопрос об ограничении скорости передвижения автомобилей в черте города. Каждый участник референдума заранее получил по почте свой уникальный идентификационный номер. Перед выполнением своего избирательного долга швейцарцы должны были ввести свой персональный код и дату рождения. Все эти меры принимаются для того, чтобы избежать повторного голосования. Граждане Бюлаха решали, стоит ли вводить ограничение скорости (30 км в час) в некоторых районах города. В результате это предложение было отвергнуто 2527 голосами против 1290. По швейцарским меркам, референдум продемонстрировал действительно высокую явку избирателей. Согласно правилам голосования голоса могут подаваться также через Интернет, а не только с помощью мобильного телефона. Согласно оценкам, голосование прошло без особых проблем, и, возможно, в ближайшем будущем система SMS-голосования будет использована в рамках всей страны.
Таким образом, высшей формой народовластия на муниципальном уровне является местный референдум, который проводится в целях решения самим населением вопросов местного значения.
Очевидно, что во всей России существует потребность в референдумах, так как это уникальная возможность пробудить людей к серьезному разговору о проблемах своих городов и поселений, возможность что-то решать самим.
Однако отметим некоторые специфические особенности проведения местных референдумов в России. Так, по смыслу ст. 22 и 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»4 на уровне муниципальных образований проводятся две разновидности референдума, различающиеся по порядку инициирования и кругу решаемых вопросов. Предваряя анализ указанных форм прямого народного волеизъявления, надо сказать, что с юридико-тех-нической точки зрения не вполне очевидно их разграничение по процедуре, в связи с чем у пра-
воприменителя могут возникнуть немалые затруднения.
Согласно ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» референдум назначает (в течение 30 дней со дня поступления документов об инициировании референдума) представительный орган местного самоуправления, соответствующая муниципальная избирательная комиссия или суд.
Однако, представляется, что императивно установленный Законом срок (30 дней) для назначения местного референдума не учитывает необходимость соблюдения процедуры выдвижения инициативы референдума, установленной п. 2—9 и 11 ст. 36 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»5. Вместе с тем, для соблюдения названной процедуры только на решение вопросов, связанных с регистрацией инициативной группы референдума, может уйти до 50 дней: 15 дней на принятие избирательной комиссией решения о направлении в представительный орган местного самоуправления поступившего от группы ходатайства для проверки соответствия вопроса референдума требованиям ст. 12 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (п. 5 ст. 36), 20 дней — на проверку этого соответствия (п. 6 ст. 36), 15 дней — на принятие решения о регистрации группы после проверки (п. 8 ст. 36). Согласно п. 5 ст. 37 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» сбор подписей в поддержку инициативы местного референдума проводится в течение не менее 20 дней с момента регистрации инициативной группы. Таким образом, может потребоваться до 70 дней. К сожалению, Закон о местном самоуправлении не учитывает этот срок и в то же время не устанавливает более сжатой процедуры выдвижения инициативы референдума.
Местный референдум по вопросу об определении структуры органов местного самоуправления, порядка избрания и полномочий главы муниципального образования, в случае образования нового муниципального образования на межселенной
4 Российская газета. 2003. 8 октября № 202; СЗ РФ от 6 октября 2003 г. № 40. Ст. 3822 // Справочно-правовая система «Гарант». 2011.
5 Российская газета 2002. 15 июня. № 106; СЗ РФ 2002. 17 июня. № 24. Ст. 2253 // Справочно-правовая система «Гарант». 2011.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
территории или в результате преобразования муниципального образования — разновидность местного референдума, определенная ч. 5 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вызывает самые большие сомнения с точки зрения ее соответствия законодательству о выборах и технологичности:
1) инициировать этот референдум могут только жители муниципального образования. Учитывая, что соответствующая инициатива должна быть выдвинута в течение одного месяца после вступления в силу Закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования, неясно, успеют ли уполномоченные на то органы определить точную численность населения, провести регистрацию и составить списки избирателей (в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» об этом ничего не сказано, а ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» предусматривает регистрацию избирателей дважды в год—по состоянию на 1 января и 1 июля). Вероятнее всего эта работа в столь короткий срок проведена не будет, а, следовательно, избиратели муниципального образования не смогут создать инициативную группу для проведения референдума;
2) названное положение не соответствует п. 3 ст. 14 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который предоставляет право инициирования референдума также избирательным объединениям и иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдумах.
Также отметим, что жители вновь образованного муниципального образования, согласно ч. 5 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», должны сформировать инициативную группу (по терминологии Закона «группу избирателей») в количестве не менее 3% общей численности избирателей муниципального образования (что фактически исключает проведение референдума в крупных городских поселениях и муниципальных районах, кроме уже отмеченного сомнения в оперативном составлении списков избирателей). Группа в течение все того же месяца со дня вступления в силу Закона субъекта Российской Федерации об установлении гра-
ниц нового муниципального образования организует сбор и представление подписей в поддержку проведения местного референдума в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, которая проверяет соответствие процедуры выдвижения инициативы референдума требованиям Закона, после чего назначает референдум. Проведение референдума обеспечивается органами государственной власти субъекта Федерации6.
Таким образом, большие сомнения с точки зрения соблюдения права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и технологичности вызывает сама процедура инициирования местного референдума. Так же, как и процедура выдвижения инициативы местного референдума вообще, она не согласуется по срокам с порядком, установленным в ст. 36 Закона о гарантиях (70 дней против 30). В связи с изложенным представляется целесообразным подготовить и внести соответствующие корректировки в действующее законодательство, более подробно расписать процедуру инициирования и проведения местных референдумов в России.
Практика показала, что институт референдума как форма демократии и непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов приживается и действует в нашей стране. Референдум не только позволяет выявить общественное мнение по самому широкому кругу наиболее важных вопросов для жизни страны, но и учитывать его в политической практике, в процессе принятия и проведения в жизнь политических решений.
Принимая во внимание эволюцию развития института референдума в России, необходимо отметить, что по мере демократизации общества данный институт оказывает серьезное влияние на весь исторический путь развития государства, дает государственным органам возможность выявлять те вопросы, решение которых позволяет сглаживать социальные конфликты.
Развитие современной России и конституционного права невозможно сегодня представить без института референдума, прочно занявшего свое место среди других государственно-правовых институтов.
5 Миронов Н.М. Правовое регулирование муниципальных
выборов и референдумов // Адвокат. 2004. № 8.
