CC BY
22DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_179 УДК 340.342
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЗАИМООТНОШЕНИЕ С ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ Local self-government in Russia: development of legislation and issues of correlation of powers with state public authorities
ГРИГОНИС Валериюс Пранович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. 196105, Россия, г. Санкт-Петербург, Московский пр-т, 149. E-mail: vitya-shen@mail.ru;
НЕМОВА Нинель Юрьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. 196105, Россия, г. Санкт-Петербург, Московский пр-т, 149. E-mail: vitya-shen@mail.ru;
ОДИНОКОВА Елена Юрьевна,
кандидат педагогических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права
Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России им. Героя Российской Федерации генерала армии Е.Н. Зиничева. 196105, Россия, г. Санкт-Петербург, Московский пр-т, 149. E-mail: vitya-shen@mail.ru;
GRIGONIS Valeriyus Pranovich,
PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law St. Petersburg University of the Ministry of Emergency Situations of Russia. 196105, Russia, St. Petersburg, Moskovsky Ave., 149. E-mail: vitya-shen@mail.ru;
NEMOVA Ninel Yurievna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law St. Petersburg University of the Ministry of Emergency Situations of Russia. 196105, Russia, St. Petersburg, Moskovsky Ave., 149. E-mail: vitya-shen@mail.ru;
ODINOKOVA Elena Yurievna,
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law St. Petersburg University of the Ministry of Emergency Situations of Russia named after Hero of the Russian Federation, Army General E.N. Zinichev.
196105, Russia, St. Petersburg, Moskovsky Ave., 149. E-mail: vitya-shen@mail.ru
Краткая аннотация: В представленном исследовании авторы посредством сопоставления различных подходов к институту «местной власти» анализируют толкование понятия «публичная власть» и содержания восьмой главы Конституции Российской Федерации. Высказываются определенные прогнозы развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Abstract: In the presented study, the authors analyze the interpretation of the concept of "public authority" and the eighth chapter of the Basic Law by comparing different approaches to the institution of "local self-government". There are certain forecasts of the development of local self-government in our country.
Ключевые слова: публичная власть, органы государственной власти, местное самоуправление, органы местного самоуправления.
Keywords: public authority, public authorities, local self-government, local self-government bodies.
Для цитирования: Григонис В.П., Немова Н.Ю., Одинокова ЕЮ. Местное самоуправление в России: совершенствование законодательства и взаимоотношение с органами публичной власти // Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 179-182. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_179.
For citation: Grigonis V.P., Nemova N.Yu., Odinikova E.Yu. Local self-government in Russia: improvement of legislation and relations with public authorities // Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 179-182. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_179.
Статья поступила в редакцию: 23.06.2023
Местное самоуправление в Европе постепенно возникло в середине XVIII в. В нашей стране элементы местной власти отражались в XIX и в начале XX вв. в виде деятельности земств (земские собрания, земские управы). В советский период развития общества деятельность местной власти, было заменено деятельностью советов на всех уровнях, в том числе и на низовом. В настоящее время деятельность местной власти регламентирована на конституционном уровне.
Статья 12 Конституции Российской Федерации не содержит положений о включении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти1. При этом частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации установлено, что «местное самоуправление»
1 Шеншин, В. М. Особенности взаимодействия МЧС России и органов местного самоуправления в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций / В. М. Шеншин, Н. М. Силуянова // Пожарная безопасность: современные вызовы. Проблемы и пути решения : Материалы Всероссийской научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 22 апреля 2021 года / Сост.: А.В. Зыков, Н.В. Федорова, О.Е. Евсеева. - Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, 2021. - С. 141-145. - EDN IBAGYU.
является органом, который призван обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Из этой нормы можно выделить два ключевых момента: субъект - население, обладающее самостоятельностью и объект - проблемы, вопросы, которые требуют решения. Неоднозначная правовая регламентация вызывает двоякое понимание природы местного самоуправления, и его положения в системе государственной власти, что отражается на деятельности соответствующих органов.
Многие публикации последних лет содержат рассуждения о положении института местного самоуправления как основы укрепления гражданского общества и поддержания демократических идеалов1.
По мнению, В.В. Кушнира, действенным механизмом на пути защиты гражданских прав и свобод, в условиях демократии является институт местного самоуправления2.
Г.М. Суходольский считает, что ни один институт гражданского общества не может конкурировать с организованным самоуправлением на местах, поскольку, не зависимо от желания конкретного гражданина, задействует в своей деятельности все население муниципального обра-
3
зования .
Что касается поддержания демократических устоев, имеет место позиция, разделяющая возможности прямой демократии и варианты участия в осуществлении полномочий органов публичной власти, что не имеет достаточных теоретических оснований4. Местное самоуправление является институтом гражданского общества5.
На наш взгляд, все варианты публично - правовой активности граждан, предложенные действующим законодательством можно считать формами народовластия.
Конституционная реформа, проведенная в 2020 году, затронула вопросы регулирования сферы местного самоуправления6.
Несмотря на то, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», следует констатировать ограничение независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. По мнению ряда правоведов и ученых в области муниципального права, гарантия суверенитета местных органов власти от государственных попрекается внесенными изменениями и цель новеллы - по возможности обойти данные положения7.
Из соотношения статьи 12 и главы 8 Основного закона можно по-разному трактовать варианты взаимодействия между государственной и властью на местах. Однако есть и другие мнения правоведов в сфере муниципального права, некоторые из них считают, что статья 132 не противоречит статье 12 Конституции.
Некоторые ученые в области муниципального права считают, что в деятельности местного самоуправления важную роль играет публичная власть. Так Т.В. Приходько и О.В. Федорова придерживаются следующего мнения: «Появление в тексте Конституции Российской Федерации части 3 статьи 132 термина «публичная власть» не вступает в противоречие с природой местного самоуправления8.
Концепция, которая лежит в основе системы органов местного самоуправления, диктует исключение только вертикальной соподчи-ненности. Основным понятием, которое отражается в Конституции Российской Федерации уже в самом начале 8 главы, а именно в ч. 1. ст. 130, является «самостоятельность». Однако, некоторые правоведы в области муниципального права, в частности И.В. Бабичев9, И.М. Ильин10, сделали выводы о том, что происходит ограничение автономности органов местного самоуправления. Доводом, подтверждающим данную позицию является вступивший в силу 21 декабря 2021 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», в некоторых нормах которого создается впечатление зависимости от органов местного самоуправления от органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что показывает формализм принципа независимости и самостоятельности местных органов власти от государственных.
На примере борьбы со стихийными бедствиями, местному самоуправлению не обойтись без финансовой и организационной поддержки со стороны федеральных и региональных органов, которые соответственно контролируют свой вклад в обеспечение такой деятельности, что может быть расценено как вмешательство государственных органов в самостоятельность местного самоуправления11. Учитывая, что решение
1 Военное право / А. В. Кудашкин, В. К. Аулов, В. В. Бараненков [и др.]. Том II. - Москва : Центр правовых коммуникаций, 2021. - 888 с. - ISBN 978-5-6042565-2-7. - EDN WODYTL.
2 Кушнир В.В. Местное самоуправление как фактор демократизации российского общества: дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02 - Москва, 2015. С. 9.
3 Суходольский Г.М. Конституционно-правовые основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: опыт системного исследования // Муниципалитет: экономика и управление. 2019. №3 (28). С.21.
4 Кузьмич Н.М. Непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в его осуществлении: проблемы разграничения и классификации // Сибирское юридическое обозрение. 2019. №2. С.256.
5 Шеншин, В. М. Установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления дополнительных социальных гарантий и компенсаций военнослужащим, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей / В. М. Шеншин, Л. А. Шеншина // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2022. - № 5(298). - С. 45-53. - EDN TYJRVW; Назарова И.С., Шеншин В.М. Проблемы укрепления исполнительной власти в Российской Федерации // Белгород: ООО «ЭПИЦЕНТР», 2016. - 88 с.
6 Шеншин, В. М. О роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и войск национальной гвардии Российской Федерации в реализации возложенных на них полномочий при объявлении мобилизации / В. М. Шеншин // Военное право. - 2022. - № 6(76). - С. 90-96. - EDN TWMSIR.
7 Третьяк И.А. Тенденции развития местного самоуправления в свете конституционной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 8. С. 60.
8 Приходько Т.В., Федорова О.В. Местное самоуправление в контексте поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2021. № 1. С. 17.
9 Бабичев И.В. Нормы-принципы Европейской хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 6. С. 67.
10 Ильин И.М. Конституционная модель бюджетного федерализма России: особенности, проблематика и перспектива конституционной настройки (модернизации) // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 9. С. 55.
11 Шеншин В.М. О системе оповещения населения в субъекте российской федерации при возникновении чрезвычайной ситуации // Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы. Мониторинг, предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Материалы международной научно-
большинства вопросов местного значения возможно только при наличии в распоряжении органов местного самоуправления достаточных для этого финансовых и материальных ресурсов, за счет которых можно было бы организовать на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих публичных услуг, можно проследить созависимость от органов государственной власти1.
Последующая редакция главы 8 Конституции Российской Федерации может иметь название «Публичная власть и местное самоуправление», что явно отразит зависимость органов местного самоуправления от государственных органов. Вопрос финансовой зависимости органов местного самоуправления от государственной власти также весьма дискуссионный.
Правотворческая работа продолжается, поправки, внесенные в Конституцию Российской Федерации, детализируются и находят свое отражение в федеральных конституционных законах, федеральных законах, подзаконных актах.
Мы можем наблюдать использование некоторых терминов в новой редакции статей 131, 132 Конституции Российской Федерации. Так, в статью 131 включены части 1.1, 3, устанавливающие возможность осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, а не только в городских, сельских поселениях. Изначально можно не уделять пристального внимания данному обстоятельству, так как в части 1 статьи 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ указан весь перечень муниципальных образований, наблюдается двухуровневая система. Смысл же новеллы заключается в том, чтобы преобразовать все муниципальные образования в одни муниципальный округ, то есть создать одноуровневую систему местного самоуправления. На наш взгляд, более эффективной является двухуровневая система местного самоуправления. В случае объединения муниципальных образований, проблемы, возникающие в сельских поселениях, отойдут на второй план и не будут оперативно решаться. Кроме того, важно отметить урбанизацию городов, которая также в данной ситуации играет важную роль. В сельских поселениях чаще возникают вопросы, связанные с сельским хозяйством. Однако, несмотря на вышеперечисленные недостатки одноуровневой системы, исходя из статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ разработан способ объединения муниципальных образований.
Согласно части 1.1 статьи 131 Конституции Российской Федерации участие органов государственной власти предусмотрено в формировании органов местного самоуправления. Анализируя данную часть, можно сказать, что она, как и часть 3 статьи 132, не соответствует статье 12 Конституции Российской Федерации. Отсюда можно сделать вывод, что Основной закон объявляет преимущество власти государственной над местной. Также надо учесть, что первая часть 131 статьи и часть 1.1 статьи 131 в некоторой степени противопоставляются друг другу. Речь идет о самостоятельности, которая «ликвидируется» при условии действия части 1.1 статьи 131. Тем нее менее наш судебный орган конституционного контроля исследовал дело, связанное с соответствием внесенных поправок первой главе Конституции Российской Федерации, и пришел к заключению о том, что они не противоречат положениям данной главы, в том числе и статье 12, которая входит в 1 главу.2
В части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации раскрываются некоторые полномочия органов местного самоуправления. Одним из вновь введенных полномочий, за органами местного самоуправления является обеспечение доступности медицинской помощи, осуществляемые в пределах своей компетенции. Это имеет значение для развития полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере, поскольку функция, связанная с осуществлением деятельности в указанной сфере, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Местное самоуправление по средствам организации такой деятельности становится одним из элементов единой системы публичной власти. Сотрудничество органов государственной власти и местного самоуправления в сфере здравоохранения позволит государству обеспечить медицинскую помощь обществу на более достойном уровне.
Исходя из изложенного, нормативное урегулирование имеет значительный опыт развития. Современное законодательство также совершенствуется, подтверждение тому проводимые конституционные реформы в стране. Несмотря на это остро стоят вопросы совершенствования института народовластия, проблемы разграничения полномочий между органами публичной власти и органами местного самоуправления, финансовая независимость. Дальнейшие перспективы развития местного самоуправления в нашем государстве зависит от того каким образом конституционные поправки будут реализованы в законодательных актах различного уровня. Также важным представляется, развитие принятых поправок в последующем законодательстве и положительная правоприменительная практика.
Библиогра фия:
1. Бабичев И.В. «Нормы-принципы Европейской Хартии местного самоуправления как составная часть правовой доктрины российской модели местного самоуправления».
2. Болдырев О.Ю. «Проект нового закона о местном самоуправлении
3. Военное право / А. В. Кудашкин, В. К. Аулов, В. В. Бараненков [и др.]. Том II. - Москва : Центр правовых коммуникаций, 2021. - 888 с. - !БВМ 9785-6042565-2-7. - БОЫ \«ОЭУТ1_.
4. Ильин И.М. Конституционная модель бюджетного федерализма России: особенности, проблематика и перспектива конституционной настройки (модернизации) // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 9.
5. Кузьмич Н.М. Непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в его осуществлении: проблемы разграничения и классификации // Сибирское юридическое обозрение. 2019. №2.
6. Кушнир В.В. Местное самоуправление как фактор демократизации российского общества: дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02 - Москва, 2015.
7. Назарова И.С., Шеншин В.М. Проблемы укрепления исполнительной власти в Российской Федерации // Белгород: ООО «ЭПИЦЕНТР», 2016. -
88 с.
8. Писарев А.Н. «Местное самоуправление как особая форма системы единой публичной власти: теоретико-правовое исследование в свете кон-
практической конференции. СанктПетербург, 28 октября 2021 года / Сост.: А.В. Зыков, Н.В. Федорова. - СПб.: ФГБОУ ВО Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2021. - 812 с. С. 766-772.
1 Шеншин В.М. Правовое регулирование обеспечения МЧС России и Росгвардией национальной безопасности в условиях режима чрезвычайного положения // Право в Вооруженных силах. 2020. № 10 (279). С. 77-89.
2 Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1 -З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // Российская газета, № 56, 17.03.2020.
ституционной реформы - 2020».
9. Приходько Т.В., Федорова О.В. Местное самоуправление в контексте поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2021. № 1.
10. Стульникова О.В. «Проблема ограничения самостоятельности местного самоуправления и пути их решения».
11. Третьяк И.А. Тенденции развития местного самоуправления в свете конституционной реформы // Конституционное и муниципальное право.
2021. № 8.
12. Шеншин В.М. О системе оповещения населения в субъекте российской федерации при возникновении чрезвычайной ситуации // Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы. Мониторинг, предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Материалы международной научно-практической конференции. СанктПетербург, 28 октября 2021 года / Сост.: А.В. Зыков, Н.В. Федорова. - СПб.: ФГБОУ ВО Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2021. - 812 с. С. 766-772.
13. Шеншин В.М. Правовое регулирование обеспечения МЧС России и Росгвардией национальной безопасности в условиях режима чрезвычайного положения // Право в Вооруженных силах. 2020. № 10 (279). С. 77-89.
14. Шеншин, В. М. О роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и войск национальной гвардии Российской Федерации в реализации возложенных на них полномочий при объявлении мобилизации / В. М. Шеншин // Военное право. - 2022. - № 6(76). - С. 90-96. - EDN TWMSIR.
15. Шеншин, В. М. Особенности взаимодействия МЧС России и органов местного самоуправления в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций / В. М. Шеншин, Н. М. Силуянова // Пожарная безопасность: современные вызовы. Проблемы и пути решения : Материалы Всероссийской научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 22 апреля 2021 года / Сост.: А.В. Зыков, Н.В. Федорова, О.Е. Евсеева. - Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, 2021. - С. 141-145. - EDN IBAGYU.
16. Шеншин, В. М. Установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления дополнительных социальных гарантий и компенсаций военнослужащим, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей / В. М. Шеншин, Л. А. Шеншина // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. - 2022. - № 5(298). - С. 45-53. - EDN TYJRVW.
References:
1. Babichev I.V. "Norms-principles of the European Charter of Local Self-Government as an integral part of the legal doctrine of the Russian model of local self-
government"'.
2. Boldyrev O.Yu. "Draft of a new law on local self-government
3. Military law / A.V. Kudashkin, V. K. Aulov, V. V. Baranenkov [et al.]. Volume II. - Moscow : Center for Legal Communications, 2021. - 888 p. - ISBN 978-5-60425652-7. - EDN WODYTL.
4. Ilyin I.M. Constitutional model of budgetary federalism of Russia: features, problems and prospects of constitutional adjustment (modernization) // Constitutional and municipal law. 2021. № 9.
5. Kuzmich N.M. Direct implementation of local self-government and participation in its implementation: problems of differentiation and classification // Siberian Legal Review. 2019. No.2.
6. Kushnir V.V. Local self-government as a factor of democratization of Russian society: dis. ... cand. polit. Sciences: 23.00.02 - Moscow, 2015.
7. Nazarova I.S., Shenshin V.M. Problems of strengthening executive power in the Russian Federation // Belgorod: EPICENTER LLC, 2016. - 88 p.
8. Pisarev A.N. "Local self-government as a special form of a unified public authority system: a theoretical and legal study in the light of constitutional reform 2020".
9. Prikhodko T.V., Fedorova O.V. Local self-government in the context of amendments to the Constitution of the Russian Federation 2020 // Municipal Service: legal issues. 2021. № 1.
10. Stulnikova O.V. "The problem of limiting the independence of local self-government and ways to solve them."
11. Tretyak I.A. Trends in the development of local self-government in the light of constitutional reform // Constitutional and municipal law. 2021. № 8.
12. Shenshin V.M. About the public notification system in the subject of the Russian Federation in the event of an emergency // No-danger service in Russia: experience, problems, prospects. Monitoring, prevention and elimination of natural and man-made emergencies: Materials of the International scientific and practical conference. St. Petersburg, October 28, 2021 / Comp.: A.V. Zykov, N.V. Fedorova. - St. Petersburg: St. Petersburg State Pedagogical University of the Ministry of Emergency Situations of Russia, 2021. - 812 p. s. 766-772.
13. Shenshin V.M. Legal regulation of the provision of the EMERCOM of Russia and the National Security Guard under the state of emergency // Law in the Armed Forces. 2020. No. 10 (279). pp. 77-89.
14. Shenshin, V. M. On the role of state authorities of the subjects of the Russian Federation, local self-government bodies and troops of the National Guard of the Russian Federation in the exercise of their powers when declaring mobilization / V. M. Shenshin // Military law. - 2022. - № 6(76). - Pp. 90-96. - EDN TWMSIR.
15. Shenshin, V. M. Features of interaction between the Ministry of Emergency Situations of Russia and local self-government bodies in the field of protection of the population from emergency situations / V. M. Shenshin, N. M. Siluyanova // Fire safety: modern challenges. Problems and solutions : Materials of the All-Russian Scientific and Practical Conference, St. Petersburg, April 22, 2021 / Comp.: A.V. Zykov, N.V. Fedorova, O.E. Evseeva. - Saint Petersburg: Saint Petersburg University of the State Fire Service of the Ministry of the Russian Federation for Civil Defense, Emergencies and Disaster Response, 2021. - pp. 141-145. - EDN IBAGYU.
16. Shenshin, V. M. Establishment by state authorities of the subjects of the Russian Federation, local self-government bodies of additional social guarantees and compensations to servicemen, citizens of the Russian Federation discharged from military service, and their family members / V. M. Shenshin, L. A. Shenshina // Law in the Armed Forces - Military-Legal Review. - 2022. - № 5(298). - Pp. 45-53. - EDN TYJRVW.
