CC BY
15
JURISPRUDENCE
Научная статья УДК 344
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-2-179-183 NIION: 2015-0066-2/22-297 MOSURED: 77/27-011-2022-02-496
Соблюдение законности и правопорядка
как фактор поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации
Николай Иванович Уткин1, Виктор Михайлович Шеншин2
1 2 Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, Санкт-Петербург, Россия
Аннотация. Освещены некоторые новые полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации мер поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации. Поднимается вопрос о том, что увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) в сфере поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, в законе не обосновано. Делается вывод о наделении органов местного самоуправления не свойственными им государственными функциями. Обращается внимание на разбалансировку, возникшую между Федеральным законом от 30.12.2021 № 457-ФЗ и Концепцией федеральной целевой программы «Развитие Республики Карелия на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации, в исследуемой сфере деятельности. Авторское видение состоит во внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3.
Ключевые слова: Государственная граница Российской Федерации, законность, правопорядок, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, поддержка граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации
Для цитирования: Уткин Н. И., Шеншин В. М. Соблюдение законности и правопорядка как фактор поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации // Вестник экономической безопасности. 2022. № 2. С. 179-183. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-2-179-183.
Original article
Observance of law and order as a factor of support for citizens participating on a voluntary basis in the protection of the State Border of the Russian Federation
Nikolay I. Utkin1, Viktor M. Shenshin2
1 2 Saint Petersburg University of the Ministry of Emergency Situations of Russia, Saint Petersburg, Russia
Abstract. Some new powers of the state authorities of the subjects of the Russian Federation and local self-government bodies to implement measures to support citizens participating on a voluntary basis in the protection of the State Border of the Russian Federation are highlighted. The question is raised that the increase in expenditure obligations of public legal entities (including municipalities) in the field of support for citizens participating on a voluntary basis in the protection of the State Border of the Russian Federation, which have not been fulfilled by any public legal entity before, is not justified in the law. The conclusion is made about the endowment of local self-government bodies with
© Уткин Н. И., Шеншин В. М., 2022
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
state functions that are not peculiar to them. Attention is drawn to the imbalance that has arisen between Federal Law № 457-FZ of 30.12.2021 and the Concept of the federal target program «Development of the Republic of Karelia for the period up to 2020», approved by the decree of the Government of the Russian Federation, in the field of activity under study. The author's vision is to amend Federal Law № 131-FZ of October 6, 2003.
Keywords: State Border of the Russian Federation, legality, law and order, state authorities of the subjects of the Russian Federation, local self-government bodies, support of citizens participating on a voluntary basis in the protection of the State Border of the Russian Federation
For citation: Utkin N. I., Shenshin V. M. Observance of law and order as a factor of support for citizens participating on a voluntary basis in the protection of the State Border of the Russian Federation. Bulletin of economic security. 2022;(2):179-83. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-2-179-183.
В настоящее время на приграничной территории в защите Государственной границы Российской Федерации участвуют 12 939 граждан в составе 1 216 добровольных народных дружин.
Кроме того, пограничным органам оказывают содействие в реализации возложенных задач и функций около тысячи членов казачьих обществ в составе 93 добровольных народных дружин. Волонтерское движение, существующее в современной России, свидетельствует о стремлении различных категорий граждан оказывать содействие обществу, государству и отдельным его институтам на добровольной основе [2].
В 2020 году с участием добровольных народных дружин задержаны 5 563 нарушителя законодательства Российской Федерации в пограничной сфере (42 нарушителя государственной границы, 310 нарушителей режима государственной границы, 4 949 нарушителей пограничного режима, 262 нарушителя режима в пунктах пропуска), изъято 27 килограммов наркотических средств, 16 единиц огнестрельного оружия, 123 единицы боеприпасов, 739 орудий незаконного лова и 19 393 экземпляра незаконно добытых водных биологических ресурсов.
Народные дружины функционируют во всех приграничных субъектах Российской Федерации. Основан такой подход на совместном несении службы с сотрудниками пограничных органов в пограничных нарядах. На практике встречаются случаи, когда народные дружинники самостоятельно выполняют задачи по защите государственной границы во время исполнения обязанностей по основному виду деятельности, в свободное от работы время. На практике их деятельность заключается в контроле за соблюдением российскими и иностранными гражданами, а также лицами без гражданства административных режимов, установленных на государственной границе (режим государственной границы, пограничный режим и режим в пунктах пропуска через государственную границу), в участии в розыске нарушителей государственной границы (иных лиц, нарушивших российское законодательство) и в проведении мероприятий по разъяснению гражданам правил режима государственной границы, пограничного режима и
режима в пунктах пропуска через государственную границу [4].
Вопросам привлечения местного населения пограничных территорий к охране государственной границы в советский период и до настоящего времени пристальное внимание уделялось в работах А. А. Костина. В них автор проводит комплексное исследование важной научной задачи привлечения населения приграничных районов к охране государственной границы СССР, а также изучает деятельность пограничных войск и местных органов власти по привлечению населения приграничных районов к охране государственной границы СССР [3].
На сегодняшний день отсутствуют специальные исследования в области подготовки (обучения и воспитания) членов народных дружин к выполнению задач по защите государственной границы Российской Федерации.
Правоприменительная практика, складывающаяся в приграничных субъектах Российской Федерации, относительно мер поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации, свидетельствует о своей неоднозначности.
Так, в ряде субъектов Российской Федерации членам добровольных народных дружин по защите Государственной границы Российской Федерации установлены социальные гарантии (льготы, компенсации и т. д.). В то же время в отдельных субъектах Российской Федерации подобная практика отсутствует, поскольку региональный законодатель не усматривает для этого правовых оснований.
На основании приведенных доводов принят Федеральный закон от 30.12.2021 № 457-ФЗ, наделяющий регионы и муниципалитеты полномочиями на поощрение лиц, добровольно участвующих в защите Государственной границы Российской Федерации [1]. При этом материальное стимулирование, льготы и компенсации устанавливаются в объеме и порядке, определяемыми региональными и муниципальными актами.
С нашей точки зрения, в данном случае указанные органы наделены дополнительными обязанностями, а не правами по оказанию поддержки граждан
JURISPRUDENCE
и их объединений, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы.
В обоснование сказанного отметим, что пунктом «н» статьи 71 Конституции Российской Федерации защита Государственной границы отнесена к исключительному ведению Российской Федерации. Законом Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» обеспечение защиты Государственной границы является расходным обязательством Российской Федерации (статья 44). Вместе с тем, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления наделены специфическим кругом полномочий в сфере защиты Государственной границы (статьи 29, 37 Закона о Государственной границе соответственно). Следовательно, органы местного самоуправления выполняют не свойственную им государственную функцию, при этом за счет бюджета местного самоуправления.
Федеральным законом от 30.12.2021 № 457-ФЗ расширен круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Это обстоятельство вызывает необходимость выделения дополнительных денежных средств из бюджетов соответствующих уровней, тем самым устанавливаются новые расходные обязательства. При этом, в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанный акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Из текста проекта закона и прилагаемых к нему материалов не следует, что они не содержат ни обоснованных расчетов прогнозируемых расходов на реализацию предлагаемых новаций, ни положений о порядке финансирования новых для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований видов расходных обязательств.
Авторами законопроекта в пояснительной записке указывалось, что на приграничных территориях граждане участвуют в защите Государственной границы, как правило, в составе добровольных народных дружин.
В соответствии с пунктом 1 Порядка привлечения граждан к защите Государственной границы Россий-
ской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 339, граждане могут участвовать на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации, как правило, в составе добровольных народных дружин по защите Государственной границы Российской Федерации и в качестве внештатных сотрудников пограничных органов. При этом порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников уже установлен Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ. Тем самым, на граждан, участвующих в защите Государственной границы, в составе добровольных народных дружин в полной мере распространяются положения вышеуказанного федерального закона.
Следует также учитывать, что согласно части 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия обязаны финансировать все муниципальные образования независимо от уровня дотационности, а принимать к своему исполнению права могут лишь «бездефицитные» муниципальные образования (в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов доходов местного бюджета). Наделение органов местного самоуправления полномочиями в рассматриваемой сфере правоотношений определенно скажется как на сбалансированности местных бюджетов, так и на финансировании иных, жизненно важных статей расходов.
Кроме того, в соответствии со статьей 9 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Расширение полномочий органов местного самоуправления без решения вопроса достаточного финансового обеспечения исполнения новых полномочий, нарушает принципы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. В связи с этим установление дополнительных полномочий за органами местного самоуправления должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходной базы местных бюджетов. Однако, как мы указывали ранее, вышеуказанные положения также не учтены.
Проиллюстрируем сказанное на одном из многочисленных примеров. Так, Республика Карелия, являясь приграничным периферийным регионом, имеет важное стратегическое значение для Российской Федерации с точки зрения обеспечения нацио-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
нальной безопасности. По ее территории проходит самая протяженная граница с Европейским союзом -почти 800 км.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 16 декабря 2014 г. № 2563-р «О Концепции федеральной целевой программы «Развитие Республики Карелия на период до 2020 года» устанавливалось, что государственная поддержка развития Республики Карелия осуществлялась на основе реализации федеральных целевых программ. Вместе с тем острота и масштабность сложившейся ситуации в экономике Республики Карелия требували применения программно-целевого метода к решению проблемы стабилизации экономического положения Республики Карелия для обеспечения в обозримой перспективе базиса устойчивого экономического роста и диктовали необходимость концентрации усилий отраслевых ведомств, различных видов государственной поддержки и финансовой помощи за счет средств федерального бюджета в формате отдельной федеральной целевой программы.
Обратим внимание, что Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (утратила силу) предусматривалось, что угрозы, связанные с диспропорциями в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, снижаются путем проведения рациональной государственной региональной политики, направленной на улучшение координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества. Разработка и реализация такой политики - задача, носящая надотраслевой и межу-ровневый характер, которая может быть решена только с использованием программно-целевого метода, позволяющего соотнести цели и задачи, ресурсы, действия и меры, предпринимаемые на разных уровнях управления.
Следовательно, наблюдается некая разбаланси-ровка между указанным Федеральным законом от 30.12.2021 № 457-ФЗ и приведенным распоряжением Правительства Российской Федерации. Законодательные предписания уполномочивают регионы и муниципалитеты действовать в определенном направлении, однако высший исполнительный орган Российской Федерации прямо указывает на федеральную поддержку субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Полагаем, что для целей законодательного урегулирования возможности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления за счет
средств собственных бюджетов материального стимулирования, предоставления льгот и компенсаций гражданам, участвующим на добровольных началах в защите Государственной границы, представляется целесообразным внести изменения, предусматривающие наделение указанных органов именно правами (а не обязанностями) в данной сфере правоотношений. Тем самым, в отношении органов местного самоуправления указанную деятельность необходимо предусмотреть не в статьях, закрепляющих вопросы местного значения органов местного самоуправления (статьи 14-16, 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3), а в статьях, определяющих их права (статьи 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3).
Таким образом, корректировка складывающейся правоприменительной практики, будет способствовать привлечению и поддержке граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации, что окажет положительное влияние на обеспечение безопасности Российской Федерации.
Концепция поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации нуждается в совершенствовании.
Список источников
1. Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. № 457-ФЗ «О внесении изменений в статью 41 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и статью 27 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // www.pravo. gov.ru.
2. Волынец А. Н. Современное состояние и перспективы развития вневойсковой охраны отдельных участков государственной границы Российской Федерации : дис. ... канд. воен.наук. М., 2000.
3. Костин А. А. Участие местного населения в охране государственной границы как исторически сложившаяся необходимость // Научные ведомости. Серия Философия. Социология. Право. Белгород. 2010. № 2 (73). Вып. 11. С. 179.
4. Петунин А. С. Понятия и категории процесса подготовки добровольных народных дружин к защите Государственной границы Российской Федерации // Историческая и социально-образовательная мысль. 2017. Т. 9. № 5-1. С. 231-236.
References
1. Federal Law № 457-FZ of December 30, 2021 «On Amendments to Article 41 of the Law of the Russian Federation «On the State Border of the Russian Federation» and Article 27 of the Federal Law «On
JURISPRUDENCE
Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» // www.pravo.gov.ru.
2. Volynets A. N. The current state and prospects for the development of extra-military protection of certain sections of the state border of the Russian Federation : dis. ... cand. military sciences. M., 2000.
3. Kostin A. A. Participation of the local population in the protection of the state border as a historically
established necessity // Scientific Vedomosti. Philosophy series. Sociology. Right. Belgorod. 2010. № 2 (73). Issue 11. P. 179.
4. Petunin A. S. Concepts and categories of the process of preparing voluntary national squads to protect the State border of the Russian Federation // Historical and socio-educational thought. 2017. Vol. 9. № 5-1. P. 231-236.
Информация об авторах Н. И. Уткин - доктор юридических наук, профессор; В. М. Шеншин - кандидат юридических наук, доцент.
Information about the authors N. I. Utkin - Doctor of Legal Sciences, Professor; V. M. Shenshin - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 10.01.2022; одобрена после рецензирования 13.05.2022; принята к публикации 06.06.2022.
The article was submitted 10.01.2022; approved after reviewing 13.05.2022; accepted for publication 06.06.2022.
Национальная безопасность. Под ред. Н. Д. Эриашвили, О. А. Мироновой, К. К. Гасанова. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. 271 с. Гриф НИИ образования и науки. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф МНИЦ Судебной экспертизы и исследований.
В учебнике учитываются все направления политики государства, национальные приоритеты и интересы, отражаемые в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, законодательстве и иных нормативных актах. Исследуются вопросы теории и организации безопасности государства, общества, личности.
Раскрываются особенности государственного регулирования в экономической, военной, информационной, общественной, экологической сферах безопасности. Рассматривается зарубежный опыт конституционного обеспечения национальной безопасности в ряде зарубежных стран.
Для студентов юридических и экономических вузов, осуществляющих подготовку студентов (курсантов) по специальности «Экономическая безопасность», а также аспирантов (адъюнктов) и преподавателей.
Национальная
безопасность
КЛАССИЧЕСКИЙ УЧЕБНИК
ВТОРОЕ ИЗДАНИЕ
