CC BY
6КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
КУДИНОВ Владимир Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского государственного университета. Е-mail: [email protected];
МИНАЕВ Александр Викторович
декан юридического факультета Тувинского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент, докторант РАНХиГС при Президенте РФ, член Ассоциации юристов России, член Российской Академии юридических наук, профессор Академии военных наук, г. Кызыл. Е-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в нормативных правовых актах Российской Федерации, в прямой постановке формы взаимодействия органов государственно власти и местного самоуправления по обеспечению пограничной безопасности России не определены; взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется на различных уровнях, что приводит к появлению проблем исполнения и ответственности за исполнение со стороны взаимодействующих сторон; при взаимодействии основными и главными являются координационные связи между органами государственной власти и местного самоуправления.
The normative legal acts of the Russian Federation, in a direct statement of forms of interaction of state bodies and local authorities to ensure the Russian border security is not defined; the interaction between the state authorities and local self-government is carried out at different levels, which leads to the execution and liability issues for the performance by the communicating parties; the interaction of the main and principal are due coordination between state authorities and local self-government.
Ключевые слова: Конституция РФ, законы, пограничная безопасность, органы государственной власти, государственная граница, государство, общество.
RF Constitution, laws, border security, government authorities, state border, state, society.
Многие особенности современной военно-политической обстановки обусловлены развивающимся процессом глобализации, которая привела к созданию новой системы международных отношений и значительной трансформации базовых принципов безопасности. Осмысление произошедших перемен, места и роли России в современном мире в контексте
обеспечения национальной и международной безо-
1
пасности - важнейшая задача, стоящая сегодня .
В течение уже многих лет для тех, кто целенаправленно стремится сформировать предвзято-негативное отношение к проблемам безопасности государства и этим создать в деле ее обеспечения трудности, излюбленной темой является соблюде-
1 Военная безопасность Российской Федерации в XXI веке. Сборник научных статей / Под общ. ред. А.В. Квашнина. М: ГШ ВС РФ. 2004. 456 с.
ние прав человека. По их утверждению (несмотря на то, что они знают, что в действительности это не так) безопасность и права человека - это почти несовместимые понятия, почти не соприкасающиеся между собой в реальной действительности. Выдвигая на первый план приоритет соблюдения продекларированных прав человека и сознательно не утруждая себя рассмотрением механизмов их обеспечения, апологеты свободы и демократии, «непримиримые борцы» с тоталитаризмом и его проявлениями стремятся сознательно отвлечь внимание от тех реальных взаимосвязей и взаимозависимостей, которые всегда были и будут между правами и безопасностью личности, общества и государства.
Между тем, любое демократическое государство, особенно в последнее время, одной из своих главнейших задач ставит обеспечение прав и безо-
пасности своих граждан. Решению этой задачи должна быть подчинена деятельность всех государственных институтов. Если это не обеспечивается, значит государство либо вовсе не демократическое, либо не в полной мере выполняет функции, возложенные на него его обществом. Российскому государству, новая демократическая история которого только вступила в свое второе десятилетие, еще предстоит проделать огромную работу, прежде чем его граждане почувствуют, что они живут в стране, которая твердо стоит на защите их конституционных прав и интересов и надежно обеспечивает их безопасность.
Однако оторвать обеспечение прав и безопасности граждан от решения всего комплекса задач государства в сфере защиты национальных интересов и обеспечения безопасности - означало бы пойти совершенно ошибочным путем, в конце которого было бы растеряно все или почти все, что на деле работает на права и безопасность личности, общества и государства. Но именно на этот путь уже в течение многих лет пытаются столкнуть российское общество дежурные российские либералы, демократы, записные «правозащитники» и подобная им публика. Сложно сказать, каких мотивов больше в их усилиях - непонимания сути проблемы, глупости или подлого политического расчета, граничащего с национальным предательством.
Государства и общества, не осознающие своих национальных интересов, не отстаивающие их и не заботящиеся о поддержании на должном уровне национальной безопасности, не смогут также обеспечить права и безопасность своих граждан. По мнению некоторых господ, в интересах России это смогут сделать другие государства, но для этого ей придется отказаться и от своего суверенитета, и от права самой определять свою судьбу, и даже от своих граждан.
Говоря о функциях государства в сфере обеспечения безопасности, следует иметь ввиду не только ее военную сферу, но и социальную, экономическую, экологическую, информационную и др. Например, в последние годы особую остроту приобрела задача защиты личности, общества и государства от преступности, терроризма, деятельности различного рода внутренних экстремистских и тоталитарных организаций и групп.
Обеспечение прав и безопасности граждан -это долг и обязанность всей системы государствен-
ной власти. В настоящее время у многих граждан современной России, особенно у молодежи, представления о национальных интересах и безопасности государства слишком размыты и зачастую противоречивы, не говоря уже о том, что у людей разной политической ориентации свои, порой резко отличающиеся друг от друга, взгляды на эти вещи. Государство же и все его институты, равно как и общество в целом, должны иметь совершенно четкое представление о национальных интересах страны и о стратегии национальной безопасности. Невозможно выстраивать и проводить целенаправленную внутреннюю и внешнюю политику, не сверяя их постоянно с тем, отвечают ли они национальным интересам и задачам укрепления безопасности государства или нет.
Анализ тенденций изменения содержания собственно военных угроз безопасности Российской Федерации на различных стратегических направлениях и внутри страны показывает, что наиболее реальными для России являются существующие и потенциальные очаги локальных войн и вооруженных конфликтов1 в ее приграничных районах. При этом возникновение новых центров сил вблизи границ России и на постсоветском пространстве, активизируемое деятельностью США и их союзников, ведет к недопущению возрождения России в качестве мировой экономической и военной державы, способной самостоятельно отстаивать свои национальные интересы. Наглядным примером является ситуация на Украине и реакция США и их союзников на независимую политику России.
Период после окончания «холодной войны» выявил целый ряд проблем, скрывавшихся и подавлявшихся ранее действием мощнейшего фактора в виде глобального противостояния двух мировых систем. С устранением такого прикрытия претензии и разногласия разного рода, порой с многовековой историей, вышли на поверхность и во многом определяют картину современной политической обстановки. Конфликты, возникающие на их основе, существенно сдерживают процесс формирования нового мироустройства и имеют своего рода знаковый характер2.
Характерной чертой современных конфликтов, стало их смещение из межгосударственной
1 Минаев А.В.; Эртине К.К. Государственная политика России в области национальной безопасности // Право и государство: теория и практика. 2013. № 9(105). С. 129-133.
2 Минаев А.В. Процесс правового закрепления объявленных государственных границ Российской Федерации // Общество и право. 2010. № 4(31). С. 34-39.
плоскости в плоскость внутригосударственную. Поводом для них все чаще становится сепаратизм, терроризм, этнический и конфессиональный антагонизм, усугубляемые кризисными явлениями во всех областях общественной жизни. Наибольшие потери в этих конфликтах несет мирное население. Эти конфликты, как правило, сопровождаются массовой гибелью гражданского населения, распадом общественных связей и отношений, разрушением государственной инфраструктуры, грубейшими нарушениями прав человека, преступлениями против человечности.
По мнению автора, второй важной составляющей безопасности государства, является пограничная безопасность. Стабильность любого государства тесно связана с безопасностью его границ и в значительной мере обусловливается состоянием пограничной безопасности. Поэтому проблемы обеспечения пограничной безопасности занимают особое место в системе безопасности Российской Федерации. Именно в приграничном пространстве сопредельных государств формируется значительная часть угроз и вызовов безопасности России и нашим согражданам.
Единство системы государственной власти выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации составляют единую систему. Решения федеральных органов, принятые в пределах их полномочий, обязательны на всей территории страны. Совокупная компетенция всей системы органов государственной власти включает в себя все основные полномочия, необходимые для осуществления функций государства. Органы государственной власти и местного самоуправления должны организовывать свою работу по реализации конкретных мер, направленных на предотвращение и преодоление угроз национальным интересам государства и обеспечение пограничной безопасности России.
Философская категория взаимодействия включает в себя действующие связи и реальное воздействие взаимодействующих элементов и представляет собой абстракцию высшего порядка по отношению ко всем другим ее значениям. В широком смысле слова, «взаимодействие - процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма изменения их состояния»1. Взаимодействие
1 Философский словарь. 4-е изд. М., 1980. С. 50.
вообще - это «философская категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход, а также порождение одним объектом другого. Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения связи»2.
Взаимодействие определяет существование, структурную организацию и свойства всякой материальной системы, возможность ее объединения в большую систему. Категория взаимодействия в философской литературе рассматривается как универсальная форма движения, развития материи: взаимодействие двух и более явлений или тел. Взаимодействие, или организация взаимодействия, как отмечает И.Н. Жильский, - это не механическая, а целостная совокупность, обладающая новым, не присущим отдельным элементам качеством, необходимым для достижения общей цели3. Родовым признаком социального взаимодействия являются их человеческая природа и сущность. Социальное взаимодействие образуется людьми, является сферой их деятельности, объектом их воздействия с целью перевода в иное состояние. Отсюда сущность взаимодействия, на наш взгляд, следует охарактеризовать как деятельное проявление целостности системы. Организация взаимодействия внутри каждой из взаимодействующих систем требует использования оптимальных форм и методов взаимодействия. Для этого необходимо иметь хорошо отлаженную правовую систему и достоверную информацию, которые являлись бы важным инструментом эффективного взаимодействия. Исходя из вышеизложенного, следует, что взаимодействие - это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия - системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач.
А.А. Васильев отмечает, что государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных об-
2 Философский энциклопедический словарь. М, 1983. С. 81.
3 Жильский К.Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общественного порядка: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. СПб., 1995. С. 16.
разований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей1. В своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент России отмечал: «мы создали «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия»2.
Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как отмечает И.И. Овчинников, обеспечивает результативность государственной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации таких государственных задач, как укрепление основ народовластия и создание условий для обеспечения жизненных интересов населения3. По мнению К.А. Ишекова, понятие «взаимодействие» относится к: федеральным органам исполнительной власти; территориальным подразделениям федеральных органов исполнительной власти; органам местного самоуправления; общественным объединениям4.
Ученые-правоведы выделяют различные формы взаимодействия. О.Ю. Бакаева и Е.В. Шили-на называют следующие: поддержка, сотрудничество, координация усилий, совместная деятельность, взаимопроникновение5. А.Г. Голубев и И.И. Гусенбе-ков выделяют контроль и координацию6 деятельности взаимодействующих субъектов. Другие авторы
1 Васильев А.А., Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы. М.: Прогресс, 2000.
2 Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Росс. газ. 2000. 11 июля.
3 Ханов Н.В. Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. М., 2008. С. 56.
4 Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Система ГАРАНТ. 2006.
5 Бакаева О.Ю., Шилина Е.В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское право. 2006. № 2. С. 25.
6 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1983. С. 261; Словарь
иностранных слов. М., 1980. С. 259.
считают, что взаимодействие представляет собой взаимное согласование действий двух или более участников, решающих какую-либо задачу. Некоторые придерживаются более широкого понятия, полагая, что для взаимодействия вовсе не обязательны совместность действий и их предварительная согласованность, а оно (взаимодействие) может возникать не только в силу веления закона или подзаконного акта, но и по причине осознания необходимости сотрудничества на основе взаимопомощи для более успешного решения задач системы.
В.Е. Караханов, в свою очередь, высказал мнение, что содержание взаимодействия составляют не только «...кооперация сил и средств...», но и «... методов функционирования...». Поэтому, взаимодействие необходимо рассматривать как совместную деятельность различных субъектов. Взаимодействовать - значит быть во взаимодействии или действовать согласованно.
И.И. Гусенбеков, рассматривая взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации, выделяет такие формы взаимодействия как координация и государственный контроль местного самоуправления. По его мнению, характерной особенностью выделяемых им форм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления является их универсальный характер, и они предназначены для решения тактических и стратегических задач местного самоуправления в русле государственной муниципальной политики7.
На наш взгляд, формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению пограничной безопасности России должны определяться с учетом их полномочий определенных в нормативных правовых актах Российской Федерации и наиболее общими являются: проведение совместных совещаний; создание совместных комиссий, рабочих групп; проведение взаимных консультаций; заключение соглашений о взаимодействии и координации деятельности; взаимное представительство сторон8.
Рассматривая вопрос взаимодействия орга-
7 Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. июнь. № 6.
8 Минаев А.В. Новое в законодательстве о правилах пограничного режима Российской Федерации // Таможенное дело. 2013. № 1. С. 21-28.
нов государственной власти и местного самоуправления можно сделать вывод, что они, как партнеры, равны в отношении главного объекта управления -пограничной безопасности Российской Федерации, и данное управление осуществляется ради достижения общей цели - эффективной и надежной защиты интересов Российской Федерации, повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах1.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Закон об общих принципах местного самоуправления в России) устанавливает, что органы местного самоуправления - это органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, которые избираются непосредственно населением (или) формируются представительным органом муниципального образования2.
Закон об общих принципах местного самоуправления в России называет обязательными составляющими органов местного самоуправления: представительный орган, местную администрацию, главу муниципального образования. Независимо от вида самоуправляющей единицы, ее размеров, плотности и численности проживающего в ней населения, прочих показателей наличие администрации, главы муниципального образования является обязательным требованием. Прочие органы местного самоуправления следует воспринимать как факультативные. В разряд таких органов попадают глава местной администрации, контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции России в компетенцию органов местного самоуправления, помимо вопросов местного значения могут входить отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался, и гл. 4
1 Васильев А.А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы. М.: Прогресс, 2000.
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Федерального закона является новеллой в Российском законодательстве. Таким образом, один из субъектов взаимодействия в сфере защиты государственной границы определен3. Возникает необходимость в определении другого субъекта взаимодействия - органы государственной власти.
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны4. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти5. Исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов России. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция России закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов России. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему, но уровнем ниже.
Произведенный анализ характеристики субъектов взаимодействия - органов государственной власти и органов местного самоуправления позволяет прийти к выводам, что, во-первых, способы формирования данных структур, их компетенция и полномочия в сфере обеспечения пограничной безопасности России различны, во-вторых, органы государственной власти созданы, функционируют и взаимодействуют, а органы местного самоуправления в соответствии с новым законом только созданы или будут создаваться в ближайшей перспективе.
С учетом вышеизложенного можно сформу-
3 Минаев А.В. Обстановка на государственной границе Российского государства на рубеже XIX, XX веков // Аспирантский вестник Поволжья. 2012. № 3-4. С. 122-124.
4 Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е.Кутафина (Официальный текст на 1 августа 2003 г.). Предисловие Председателя Конституционного Суда РФ, д.ю.н., профессора В.Д. Зорькина. ЗАО "Библиотечка "Российской газеты", 2003.
5 Минаев А.В. Влияние и роль Концепций на охрану Государственной границы Российской Федерации в конце XX века // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 4. С. 17-20.
лировать следующее определение понятия взаимодействия органов государственной власти и муниципального самоуправления в сфере пограничной безопасности России.
Под взаимодействием следует понимать согласованную по задачам, целям, принципам, методам и средствам их достижения, совместную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению пограничной безопасности России, учитывающую комплекс экономических, культурных, этнополитических, религиозных, военных и других особенностей, а также современные политические реальности.
В целях эффективного взаимодействия и координации деятельности, органов федеральных государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления при полномочном представителе Президента России в федеральном округе Российской Федерации созданы координационные советы по приграничному сотрудничеству, пограничные комиссии, межведомственные комиссии по погранич-
ной политике; в субъектах Российской Федерации -пограничные комиссии. В соответствии со ст. 37 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и в соответствии с уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, может учреждено должностное лицо местного самоуправления по пограничным вопросам1.
С учетом изложенного в нормативных правовых актах Российской Федерации, в прямой постановке формы взаимодействия органов государственно власти и местного самоуправления по обеспечению пограничной безопасности России не определены; взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется на различных уровнях, что приводит к появлению проблем исполнения и ответственности за исполнение со стороны взаимодействующих сторон; при взаимодействии основными и главными являются координационные связи между органами государственной власти и местного самоуправления.
1 Минаев А.В. Правовое регулирование вопросов участия добровольных народных дружин по защите государственной границы Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2011. № 4(76). С. 92-95.
