CC BY
251
Гришай Елена Васильевна
доктор философских наук, профессор, профессор кафедры философии и социологии Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612583516)
Палий Виталий Михайлович
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России _(тел.: +78612583770)
К вопросу о разграничении предметов ведения
V "Ч V
и полномочии органов государственной власти и органов местного самоуправления
В статье рассматриваются вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Акцентируется внимание на том, что от последовательности и целенаправленности в разработке модели взаимодействия структур в отдельно взятом государстве зависит эффективность осуществления данным государством своих задач. От правильности решений, принятых по ним, зависит эффективность Российского государства вообще и судьба местного самоуправления в России в частности.
Ключевые слова: государственная политика, государственные гарантии, местное самоуправление, муниципальные образования, предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления.
E.V. Grishay, Doctor of Philosophy, Professor, Professor of a Chair of Philosophy and Sociology of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583516;
V.M. Paly, Master of Law, Teacher of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.:+78612583770.
To the question about differentiation of areas of jurisdiction and powers of public authorities and local governments
In the article questions of interaction of public authorities and local governments are considered. The attention that efficiency of implementation depends on sequence and focus in development of model of interaction of structures in separately taken state this state of the tasks is focused. From correctness of the decisions made on them, efficiency of the Russian state in general and destiny of local government in Russia in particular depends.
Key words: state policy, state guarantees, local government, municipalities, areas of jurisdiction and powers of local governments.
Успешное решение проблем взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления заключается в достижении их оптимального сотрудничества, а отнюдь не в степени отделения органов местного самоуправления от государственных структур. Авторы в этом случае полностью согласны с точкой зрения П.М. Курдюка, считающего, что «при решении проблемы взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти необходимо пользоваться операцией сложения, а не вычитания» [1, с. 163]. Поэтому серьезное внимание, уделяющееся вопросам взаимодействия органов государственной вла-
сти и органов самоуправления на современном этапе, вполне закономерно.
Остановимся подробнее на причинах особой значимости взаимодействия государственных и муниципальных органов власти для функционирования государственного аппарата в стране. От последовательности и целенаправленности в разработке модели взаимодействия структур в отдельно взятом государстве зависит эффективность осуществления данным государством своих задач. Вопросы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти можно отнести к категории наиболее сложных и важных. От правильности решений, принятых по ним, зависит эффективность Российского госу-
17
дарства вообще и судьба местного самоуправления в России в частности.
Для начала рассмотрим существующие модели взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Под понятием моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления Н.Л. Пешин предлагает понимать специфические конструкции, позволяющие определить взаимодействие двух субъектов [2, с. 25-27]. Каждая модель имеет сугубо индивидуальный набор различных характеристик.
1. Административная модель. Органы местного самоуправления подчинены органам государственной власти. Местная власть является продолжением власти государственной. В итоге реализации данной модели местное самоуправление фактически отменено и заменено системой местного государственного управления.
2. Децентрализованная модель. Органы местного самоуправления отделены от системы государственной власти, решают исключительно вопросы местного значения. В этой модели самостоятельность местного самоуправления ограничена рядом общих принципов, прописанных в законодательных актах государства.
3. Дуалистическая модель. Местная власть контролируется государством пропорционально степени ее участия в решении государственных задач. В рамках определенной государством компетенции местное самоуправление является самостоятельным. При использовании этой модели местное самоуправление приобретает дуалистическую природу, являясь «продолжением» государства и общественным институтом одновременно.
Первая модель свойственна государствам с авторитарным режимом правления, в настоящее время в мире она нигде не встречается.
Вторая модель в чистом виде тоже нигде не используется, максимально близка к ней модель взаимодействия муниципальной и государственной власти в США.
Что же касается третьей, дуалистической модели, то именно она в том или ином виде постоянно присутствовала в Российской Федерации. Примером тому могут служить Земская реформа 1864 г., Городовая реформа 1870 г., контрреформы 1880-1890-х гг., реформы Временного правительства.
Среди форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, на наш взгляд, целесообразно выделить координацию и государственный контроль местного самоуправления. Эти формы носят универсальный характер.
«В процессе координации создаются условия для формирования общей потребности в
согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Поэтому координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у участников отношения. Это не только прямая, но и обратная связь, т.е. обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Не случайно координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории "сотрудничество"» [3]. Но, несмотря на свою значимость, координация не получила юридического закрепления на федеральном уровне. Для определения отношений «орган государственной власти - местное самоуправление» федеральный законодатель использует категорию «содействие».
Другая форма взаимодействия - государственный контроль, осуществляемый федеральными и региональными органами государственной власти. Выделяются два его вида: 1) контроль за соблюдением законов; 2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Каждый из перечисленных видов имеет свои особенности, но оба носят административный характер. Условия и порядок контроля определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Одно из важнейших условий эффективности контроля - его адекватность, т.к. степень вмешательства контролирующего органа должна быть соразмерна значимости защищаемых интересов.
В региональном законодательстве основные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, к сожалению, четко не прописаны. Поэтому представляется целесообразным рассмотреть, что принято считать формами взаимодействия региональных и местных органов власти.
А.А. Ярошенко в своем труде «Местное самоуправление в системе власти в государстве» [4] говорит о четырех основных способах организации эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти. Первый способ - это представительство муниципального образования в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации в виде формирования двухпалатной структуры законодательного органа субъекта Федерации подобно Совету Федерации в структуре Федерального Собрания Российской Федерации. При этом верхняя палата представительного органа субъекта Федерации формируется на основании паритетности представительства муниципальных образований. Вторым способом А.А. Ярошенко считает договорный. По его
18
мнению, такая форма взаимоотношений применима, если условия взаимодействия нуждаются в детальном определении прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, например при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также в бюджетной сфере. Третьим способом взаимоотношений он считает создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общекоординационные задачи и функции, принимающих активное участие в разработке условий заключаемых между органами государственной власти и органами местного самоуправления договоров и соглашений, готовящих проекты правовых актов и определяющих механизмы согласительных процедур решения вопросов совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления. И, наконец, четвертым, последним, способом А.А. Ярошенко считает наличие предметов совместного ведения.
Что касается создания двухпалатной системы организации регионального парламента, то такой способ обеспечения представительства муниципальных образований возможен, хотя и требует детального научного анализа. П.М. Курдюк, М.Н. Лаптева в своем труде говорят о том, что «представительство муниципального образования в законодательном органе субъекта Российской Федерации только в виде возможности формирования двухпалатного регионального парламента ... слишком узко и не отражает всех сложившихся на практике форм участия органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в работе представительных органов регионов» [5, с. 161]. Следует согласиться с этой точкой зрения. Существуют еще участие в формировании законодательных органов власти, наделение органов местного самоуправления правом законодательной инициативы и т.д. По нашему мнению, наибольший интерес представляет позиция, закрепляющая возможность непосредственного участия представителей муниципальной власти в выборах и работе регионального парламента. Например, в Краснодарском крае в первом и втором созывах Законодательного собрания края депутатами избирались не только главы муниципальных образований, но и депутаты представительных органов местного самоуправления. Изменения в Законе Краснодарского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Краснодарском крае», внесенные 9 января 2002 г., сделали такое совмещение невозможным [6, с. 29].
Возможность же наделения органов местного самоуправления правом законодательной инициативы появилась не сразу. В Краснодар-
ском крае оно было урегулировано еще в 1997 г. Но главы муниципальных образований таким правом до сих пор не наделены, что, на наш взгляд, не совсем верно. Надо отметить, что в целом по России на уровне субъектов Федерации органы местного самоуправления муниципальных образований в большинстве своем наделены правом на законодательную инициативу [7, с. 6]. Однако ввиду недостаточности квалифицированных специалистов на муниципальном уровне этим правом органы и выборные должностные лица местного самоуправления пользуются не часто.
Другой исследователь, В.А. Лапин, к способам взаимодействия государственной власти и местного самоуправления относил следующие: разделение компетенции властей; механизмы взаимодействия властей; участие представителей органов местного самоуправления в разработке государственных решений;
региональную политику [8]. М.А. Кулушева в своем диссертационном исследовании значительное внимание уделяет анализу косвенных методов воздействия на местное самоуправление. В частности, к ним она относит:
разработку и принятие федеральных и региональных государственных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
субсидирование и оказание иной финансовой поддержки конкретному муниципальному образованию;
методическую поддержку местного самоуправления, в том числе организацию и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;
подготовку и повышение квалификации кадров, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовку кандидатов и участников выборных компаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;
широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [9, с. 133-134].
На наш взгляд, эти методы напрямую относятся к формам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Кроме того, для эффективного взаимодействия субъектов каждым из них должны соблюдаться основополагающие принципы. Во-
19
первых, взаимодействие должно основываться на строгом и неукоснительном соблюдении законодательства, регламентирующего организацию взаимодействия, компетенцию, формы и методы работы и прочие аспекты. Другим принципом является самостоятельность субъектов. В данном случае взаимодействие носит характер партнерства, при котором каждый субъект принимает и осуществляет решения своих задач с использованием сугубо индивидуальных средств и методов.
Классификация принципов, на которых основаны взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, на наш взгляд, наиболее полно и точно составлена Е.С. Шугриной:
1) органы государственной власти осуществляют поддержку местного самоуправления;
2) органы государственной власти обеспечивают реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;
3) органы государственной власти осуществляют правовое регулирование местного самоуправления;
4) органы государственной власти принимают меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования;
5) органы местного самоуправления предоставляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципальные правовые акты - уставы муниципальных образований;
6) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти строятся на основе принципов законности, взаимного уважения, взаимной ответственности [10, с. 350-355].
По мнению И.И. Гусенбекова, к факторам, влияющим на взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти, следует отнести ряд субъективных моментов: наличие желания взаимодействовать, психологическую готовность к взаимодействию, способность к компромиссам в процессе взаимодействия, умение проникнуться интересами взаимодействующей стороны, готовность действовать ради достижения общей цели. Проявления этих факторов можно наблюдать в форме неподготовленности либо нежелания должностных лиц принимать согласованные решения. Помимо этого, иногда мы видим прямое противостояние должностных лиц, основанное на их межличностных отношениях [3].
В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаи-
модействия в различных сферах не должен выполнять несвойственные ему функции.
Закрепленное в п. 1 ст. 132 Конституции РФ определение компетенции органов местного самоуправления не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, в нем лишь говорится, что к ведению органов местного самоуправления относятся вопросы самостоятельного управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также иные вопросы местного значения [11]. Таким образом, можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.
В Конституции РФ выделяются вопросы, относящиеся исключительно к компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.
К ведению Российской Федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации [12, с. 78].
Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществлено следующими Федеральными законами: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [13] и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ [14].
Таким образом, анализ проблем соотношения государства и местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что принятие усовершенствованных законов не решает проблему внутренних противоречий нормативных положений, призванных регулировать механизм реализации полномочий органов местного самоуправления. В связи с этим объем материально-финансовой базы местных органов
20
власти не соответствует объему полномочий, что сказывается на эффективности решения вопросов местного значения. «Как бы ни сложна была задача определения вопросов местного значения, ее нужно решать так, чтобы создать органам местного самоуправления такие координаты, в
которых они действовали бы вполне самостоятельно» [15]. Иначе все законодательные неопределенности оборачиваются нерешенными проблемами населения и дополнительной нагрузкой, не свойственной муниципальной власти.
1. Курдюк П.М. Региональное правотворчество: состояние, проблемы, перспективы: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997.
2. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М, 2007.
3. Гусенбеков И. И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6.
4. Ярошенко А.А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 4.
5. Лаптева М.Н, Курдюк П.М. Региональное законодательство о местном самоуправлении: исторический и сравнительно-правовой анализ. Краснодар, 2004.
6. О внесении изменений в ст. 4 и 6 Закона Краснодарского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Краснодарском крае»: закон Краснодарского края от 9 янв. 2002 г. № 435-К3 // Информационный бюллетень Законодательного собрания Краснодарского края. 2002. № 32(62).
7. Некоторые аспекты теории и практики института законодательной инициативы субъектов Российской Федерации. М., 2003.
8. Лапин В.А. Местное сообщество и государство: состояние-98 и цели-99 // Городское управление. 1999. № 3.
9. Кулушева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2001.
10. Шугрина Е.С. Муниципальное право М., 2004.
11. Конституция РФ М, 1993. Ст. 132.
12. Правовые основы деятельности субъектов РФ. М., 2003.
13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ.
14. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
1. Kurduk P.M. Regional law-making: condition, problems, prospects: diss. ... Master of Law. SPb., 1997.
2. Peshin N.L. State power and local self-government in Russia: problems of development of constitutional and legal model. M., 2007.
3. Gusenbekov I.I. Some aspects of interaction of local governments and public authorities of subjects of the Russian Federation // Magazine of Russian Right. 2006. № 6.
4. Yaroshenko A.A. Local self-government in power system in state // Government and local self-government. 2002. №. 4.
5. Lapteva M.N., Kurdyuk P.M. Regional legislation on local self-government: historical and comparative and legal analysis. Krasnodar, 2004.
6. About modification of Art. 4 and 6 of the Law of Krasnodar Region «About the status of the deputy of a representative body of local government in Krasnodar Region»: law of Krasnodar Region of Jan. 9, 2002. № 435-RL // Informative Bulletin of Krasnodar Region. 2002. № 32(62).
7. Some aspects of the theory and practice of institute of a legislative initiative of subjects of the Russian Federation. M., 2003.
8. Lapin V.A. Local community and state: con-dition-98 and purposes-99 // Municipal government. 1999. № 3.
9. Kulusheva M.A. Constitutional and legal regulation of local government in the Russian Federation: diss. ... Master of Law. Saratov, 2001.
10. Shugrina E.S. Municipal right. M., 2004.
11. Constitution of the Russian Federation. M., 1993. Art. 132.
12. Legal bases of activity of territorial subjects of the Russian Federation. M., 2003.
13. About the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation: fed. law of the Russian Federation of Oct. 6, 2003. № 131-FL.
14. About modification and additions in the Federal law «About the general principles of the organization of legislative (representative) and executive bodies of the government of subjects of the Russian Federation»: fed. law of the Russian Federation of July 4, 2003. № 95-FL (ed. of 11.12.2004 № 159- FL, 29.12.2004 № 199-FL, 26.04.2007 № 63-FL) // Coll. of legislations of the Russian Federation. 2003. № 27, pt. 2. Art. 2709; 2004. № 50. Art. 4950; 2005. № 1, pt. 1. Art. 25; 2007. № 18. Art. 2117.
21
Федерации»: федер. закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (в ред. федер. законов от 11.12.2004 № 159-ФЗ, 29.12.2004 № 199-ФЗ, 26.04.2007 № 63-Ф3) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 27, ч. 2. Ст. 2709; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1, ч. 1. Ст. 25; 2007. № 18. Ст. 2117.
15. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3.
15. Vasiliev V.I. Local self-government: center and regions // Magazine of Russian Right. 2003. № 3.
