CC BY
1288
МЕХАНИЗМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Н.В. Ханов, канд. юрид. наук, доцент
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Тульский филиал) (Россия, г. Тула)
Аннотация. В рамках данной работы рассматриваются понятия «государство», «орган государственной власти», «местное самоуправление», «органы местного самоуправления»; выявляются основные принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; проводится анализ важнейших черт основных моделей взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате проведенной работы определены основные механизмы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Ключевые слова: «государство», «органы государственной власти», «местное самоуправление», «органы местного самоуправления», «взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления».
В соответствии с частями 1, 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации [1] носителем и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Необходимо отметить тот факт, что и органы государственной власти, и органы местного самоуправления решают вместе одни и те же задачи - защищают права и свободы человека и гражданина; создают условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человек; обеспечивают управление процессами, значимыми для всего российского народа. Никакого противостояния, конфронтации между данными органами власти нет и не должно быть. И государственная власть, и местное самоуправление представляют собой разновидности публичной власти. Это две её формы. Источником обеих властей, который их формирует и перед котором эти власти ответственны, является, как уже отмечалось, многонациональный народ России.
Однако, в этой же норме заключается и основная проблема, связанная с построением эффективной модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: насколько неза-
висимыми от органов государственной власти являются и насколько должны быть самостоятельными органы местного самоуправления для того, чтобы, с одной стороны, решение задач общегосударственного значения обеспечивалось на всей территории России (в том числе и на самом низком уровне территориального деления страны - на уровне муниципальных образований), с другой стороны, чтобы независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти при решении вопросов местного значения носила реальный, а не декларативный характер.
Для ответа на эти вопросы, прежде всего, необходимо определиться с понятиями - что такое «государство, органы государственной власти», что такое «местное самоуправление, органы местного самоуправления»?
Многогранность, масштабность такого явления как государство приводит к тому, что в теории государства и права существует большое количество определений этого понятия.
В первом приближении государство можно определить как механизм управления делами общества, механизм решения общенациональных задач и проблем. Таких общенациональных задач и проблем достаточно много. Прежде всего, это обес-
печение внутренней и внешней безопасности, регулирование экономических процессов, социальная поддержка отдельных категорий граждан, которые в силу объективных причин не могут сами обеспечить себе достойный уровень жизни, и ещё многие-многие другие.
Государство как одна из форм политико-юридической организации общественной жизни характеризуется следующими основными признаками.
1. Народ. Государство есть союз людей, организованный на началах права на единой территории. Но не всякий союз людей образует государство. Этот союз людей, прежде всего, должен иметь единый общий интерес. Таким общим интересом для всех граждан государства является усовершенствование совместной жизни посредством установления и поддержания справедливого правопорядка.
2. Постоянным признаком государства является наличие определенной территории, то есть территориальная организация государственной власти. В государственно-организованном обществе на смену принципу кровнородственной организации населения пришел принцип его территориальной организации.
3. Важнейшим признаком государства является наличие государственной власти, которая учреждается народом и выступает от его имени. Государственная власть предполагает наличие особой группы людей (управленцев), призванных осуществлять задачи и функции государства на профессиональной основе. Данная власть является представительной (осуществляет свою деятельность от имени народа). Кроме того, власть должна отвечать требованиям легитимности - быть легальной (избранной, сформированной в соответствиями с правилами, установленными законом) и пользоваться народным мандатом доверия (народ должен признавать эту власть и быть готовым ей подчиняться).
4. Наличие налоговой и финансовой систем. Государство устанавливает систему налогов и сборов для формирования государственного бюджета. Затем оно рас-
пределяет эти средства на различные общественные нужды.
5. Суверенитет. В юридической и политологической литературе государственный суверенитет трактуется как верховенство государственной власти на своей территории (внутренний суверенитет) и ее независимость в международной сфере, на международной арене (внешний суверенитет).
6. Система права. Государство представляет собой не просто союз людей, проживающих на одной территории, но и правовой союз, организованный и действующий по нормам права. Государство, устанавливая систему общеобязательных правил поведения, регулирует и упорядочивает существующую систему общественных отношений. Вместе с тем, наличие правовой системы юридически оформляет государственную власть и тем самым делает ее легитимной. Все субъекты правоотношений (в том числе и само государство) функционируют в рамках правовых норм.
Таким образом, государство - это территориально организованная публично-правовая общность населения, сформированная на началах власти, осуществляющая свою деятельность на основе права с помощью специального аппарата управления (государственного аппарата).
Что такое орган государственной власти?
Задачи и проблемы, решаемые государством, разноплановые, поэтому для решения каждой проблемы формируется отдельная структура, которая называется «государственный орган» или «орган государственной власти». Для государственного органа характерна относительная структурная и функциональная обособленность в механизме государства. Также для государственного органа характерно наличие отдельного круга решаемых вопросов, то есть у каждого государственного органа есть своя компетенция, свои полномочия. Кроме того, любой государственный орган обладает властными полномочиями, то есть он может, а зачастую и должен, принимать решения, исполнение которых обязательно для всех физических
и для всех юридических лиц. В случае неисполнения этих решений виновные привлекаются к различным видам ответственности.
Таким образом, государственный орган - это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с нормативным правовым актом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое («кирпичик» в здании «Государство»).
Совокупность органов российского государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти, образует систему органов государственной власти Российской Федерации. В связи с федеративным государственным устройством России в данную систему входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов России.
Система федеральных органов государственной власти Российской Федерации включает в себя Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды.
В систему государственных органов субъектов Федерации входят законодательные органы государственной власти, исполнительные органы, суды субъектов Федерации. Согласно части 1 статьи 77 Конституции России [1] система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2].
Что такое «местное самоуправление»?
Законодательная дефиниция местного самоуправления дана в части 2 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации -форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций» [3].
Анализ конституционных положений и содержания законодательной дефиниции позволяет выявить основные черты местного самоуправления в России:
- правом на осуществление местного самоуправления наделяются граждан;
- местное самоуправление имеет и особую сферу управления - вопросы местного значения;
- местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности -специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий;
- местное самоуправление в пределах своих полномочий есть деятельность самостоятельная;
- муниципальные образования самостоятельно отвечают за последствия принятых управленческих решений;
- для местного самоуправления характерно наличие двойственной природы -сочетание общественных и государственных начал.
Что такое «орган местного самоуправления»?
Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы,
наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абзац 14 части 1 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [3].
Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно статье 12 Конституции России [1], не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.
Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех граждан, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно- распорядительного органа муниципального образования) является обязательным (статья 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [3].
Итак, мы определились с теми общественными явлениями, о которых пойдёт дальнейшее рассуждение.
Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо, поскольку и те, и другие представляют и выражают интересы народа.
Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия.
В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. При построении оптимальной системы управления общественными делами, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.
Говоря о взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления, прежде всего, мы подразумеваем взаимодействие органов государственной власти субъектов России и органов местного самоуправления.
Каковы же основные принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления?
Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе принципов:
- принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;
- принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;
- принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области мест-
ного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;
- принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;
- принцип взаимной гласности и информированности;
- принцип взаимного контроля;
- принцип взаимной ответственности;
- принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);
- принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);
- обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения;
Можно выделить три основные модели взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления:
1. административная (государственная);
2. децентрализованная (общественная);
3. дуалистическая.
Для первой модели характерно наличие жёсткой опеки местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Очень часто решения органов местного самоуправления не вступают в силу при такой модели без одобрения назначенного государством местного администратора. Фактически при использовании данной модели местного самоуправления можно говорить не о местном самоуправлении, а о местном управлении, то об управлении на самом низком уровне территориального деления государства.
Для второй модели (децентрализованной) свойственно отсутствие назначаемого государством представителя, «надзирателя».
Это не означает отсутствие контроля, надзора со стороны государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления. Контроль присутствует, но он опосредованный. И реализуется не
административными методами (командно-приказными), а судебными.
И, наконец, третья модель взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления - дуалистическая. Как явствует из её названия, она представляет собой некий симбиоз двух вышеназванных моделей взаимоотношений.
Указанная модель отличается тем, что местное самоуправление, с одной стороны, в строго определенных вопросах является самостоятельным (в тех случаях, когда оно решает вопросы местного значения), с другой стороны, рассматривается как часть системы государственной власти (тогда, когда речь идет о реализации государственных задач).
Эта модель, которая, кстати, реализована в России, постоянно эволюционирует -либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели взаимоотношений. В первые годы ее практической реализации наблюдались тенденции трансформации в сторону децентрализованной модели взаимодействия, что привело к серьезной потере управляемости территориями, эффективно устранить которую государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии. Была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, как следствие - дуалистическая модель в России преобразовывается в административную.
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти осуществляется в виде следующих механизмов:
1. Влияние органов государственной власти на органы местного самоуправления. Данное влияние осуществляется в разных формах:
- нормативное правовое регулирование (установление общих принципов организации местного самоуправления законами и иными государственными нормативными правовыми актами, принятие законов о наделении органов местного самоуправле-
ния отдельными государственными полномочиями, ...);
- Государственный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления;
- Контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
- Досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления, отстранение от должности глав муниципальных образований.
2. Влияние органов местного самоуправления на органы государственной власти. Это влияние реализуется в следующих формах:
- Осуществление законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;
- Обращение с жалобами на действия органов государственной власти в проку-
ратуру, иные органы, обладающие контрольными или надзорными полномочиями в отношении соответствующего органа государственной власти;
- Обжалование органами местного самоуправления в судебном порядке актов органов государственной власти.
3. В форме взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти на паритетных началах путем заключения договоров о совместной деятельности в интересах населения; в виде участия в работе создаваемых на паритетных началах совещательных органов (согласительные комиссии, собрания, советы...).
Итак, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования, региона, государства в целом.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 года № 7 - ФКЗ, от 05 февраля 2014 года № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации - 04 августа 2014 года - № 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации - 18 октября 1999 года - № 42, ст. 5005.
3. Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации - 06 октября 2003 года - № 40, ст. 3822.
MECHANISMS OF INTERACTION OF BODIES OF STATE POWER AND BODIES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
N.V. Khans, candidate of legal sciences, associate professor
Russian academy of national economy and public administration under the President of the Russian Federation (Tula branch) (Russia, Tula)
Abstract. In this work examines the concept of «state», «public authority», «local government» «local government»; identifies the main principles of interaction of bodies of state power and bodies of local self-government; analyses the most important features of the basic models of relations between state bodies and bodies of local self-government. The result of this work identified the main mechanisms of interaction of local governments and public authorities.
Keywords: «state», «public authorities», «local government», «local government», «interaction of bodies of state power and bodies of local self-government»
