К вопросу совершенствования законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Право»

Гришай Елена Васильевна

доктор философских наук, профессор, профессор кафедры философии и социологии Краснодарского университета МВД России

Палий Виталий Михайлович

кандидат юридических наук,

преподаватель кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России

(тел.: +79180372084)_

К вопросу совершенствования законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления

В статье представлено обоснование эффективности функционирования системы местного самоуправления во взаимосвязи с правовой базой государства. Исследованию подвергнута нормативно-правовая база на трех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Ключевые слова: государственная политика, государственные гарантии, местное самоуправление, муниципальные образования, предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления.

E.V. Grishay, Doctor of Philosophy, Professor, Professor of a Chair of Philosophy and Sociology of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia;

V.M. Paly, Master of Law, Teacher of a Chair ofAdministrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79180372084.

To the question about improvement of legislative regulation of local government

In the article the evaluation of the effectiveness of the system of local government in relation to the legal framework of the state is presented. Subjected regulatory framework at three levels: federal, subjects of the Russian Federation and municipalities is researched.

Key words: public policy, state guarantees, local government, municipalities, objects of reference and powers of local self-government.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является также залогом развития демократии в нашей стране,создания правового государства.

Местное самоуправление, будучи, хотя и на определенных автономных началах, инкорпорированным в государственную структуру, подвержено правовому регулированию со стороны самих местных сообществ, со стороны субъек-

тов и Российской Федерации. Это означает, что исследованию следует подвергнуть нормативно-правовую базу на трех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Можно ли сказать, что правовые основы - базис организации местного самоуправления - совершенны? Создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления, как одном из актуальных направлений государственной политики, гово-

50

рится в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370 [1]. В нем отмечаются несогласованность и несистематичность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Эти вопросы несогласованности и несисте-матизированности, а также другие недостатки в законодательном регулировании местного самоуправления стали предметом обсуждения научно-практической конференции «Местное самоуправление: стратегические направления развития», проведенной Московским общественным научным фондом совместно с Конгрессом муниципальных образований РФ и Советом по местному самоуправлению при Президенте России 12-13 апреля 2000 г.; парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления» 19 января 2001 г.; круглого стола, организованного Конгрессом муниципальных образований РФ по тем же проблемам 16 января 2001 г.; совместного заседания VII сессии Конгресса муниципальных образований РФ, собрания Союза российских городов, съезда Российского союза местных властей 18 января 2001 г., заседания круглого стола Комитета совета Федерации на тему «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» 5 ноября 2003 г.; заседания круглого стола Комитета совета Федерации по вопросам местного самоуправления 23 апреля 2004 г., заседания круглого стола Комитета совета Федерации на тему «Проблемы правового обеспечения решения вопросов местного значения муниципальных образований» 18 апреля 2006 г. и на других форумах.

Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о местном самоуправлении.

Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены прежде всего в Конституции Российской Федерации [2]. Основной Закон страны закрепляет, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Наряду с Конституцией РФ необходимо выделить и такой акт международно-правового характера, как Европейская Хартия местного самоуправления. Так, например, ст. 4 Хартии

закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом». Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей.

Базисом же законодательства о местном территориальном самоуправлении в РФ явился Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Данный Федеральный закон, наряду с Конституцией Российской Федерации, определял роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливал общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Характеризуя данный законодательный акт, можно отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, имеющий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом Федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, т.к. региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате данный закон содержал лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий [4, с. 17], в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей, не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа [5]. Именно это послужило основанием к принятию в октябре 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131- ФЗ.

В настоящее время Россия находится на очередном переходном этапе становления и развития местного самоуправления, который

51

реализуется на новых принципах, установленных указанным законом, вступающим в полную силу с 1 января 2009 г. Переходный период сложный, требует поэтапного решения многих обозначенных в законе организационных, правовых вопросов, которые реализуются во всех субъектах Российской Федерации неоднозначно; возникает большое количество споров и разногласий, тормозящих становление и развитие местного самоуправления и требующих глубокого научного осмысления.

С октября 2003 г. в Российской Федерации и ее субъектах происходила подготовка к реализации нового муниципального Закона. Устанавливались территориальные границы, осуществлялось наделение статусом городских округов, муниципальных районов, городских, сельских поселений, проводились выборы в органы местного самоуправления и выборных должностных лиц, принимались уставы муниципальных территорий. С 1 января 2009 г. Закон вступает в действие, а пока реализуются мероприятия переходного периода.

Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления и др.

Среди уже принятых федеральных законов необходимо выделить следующие законодательные акты:

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ;

Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3»;

Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-1 и др.

Следующую группу составляют подзаконные нормативные акты. По определенным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.), особенно до их законодательной регламентации, издаются указы Президента Российской Федерации, в частности можно выделить следующие нормативно-правовые документы:

Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. № 1760;

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. № 1370 [1].

По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации в масштабах страны, принимаются постановления Правительства и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для всех видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Стоит отметить, что функциональный характер подобных актов должен всецело сообразовываться с законами и указами, ни в коей мере не выходя за их пределы. В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 [6]. Согласно этому акту нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в «Российской газете». Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий. В качестве примера можно выделить Постановление Правительства «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» от 27 июня 1996 г. № 755 [7].

В соответствии с нормами Конституции РФ, ранними редакциями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление основ местного самоуправления находилось в совместном ведении РФ и ее субъектов. В частности, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относились следующие:

принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправ-

52

лении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов российской Федерации в муниципальную собственность;

регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

принятие региональных программ развития местного самоуправления;

защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

соблюдение законодательства о муниципальной службе;

принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

В настоящее время к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся только следующие:

определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязан-

ностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Важно отметить, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

К таким законам непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления.

Для оптимальной организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления важное значение, по нашему мнению, имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепления экономических и финансовых основ местного самоуправления. Например, Закон Краснодарского края от «О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Краснодарском крае» 8 июня 2007 г. № 1243-К3 [8]. Согласно его положениям в Реестр муниципальных должностей включаются должности, устанавливаемые уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами, законами Краснодарского края для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления, иных муниципальных органов. Сюда же можно отнести Закон Краснодарского края от «О муниципальной службе в Краснодарском крае» 8 июня 2007 г. № 1244-КЗ [9]. Предметом регулирования Закона являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, а также граждан иностранных государств - участников

53

международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, связанные с прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. Законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами (далее - избирательные комиссии муниципальных образований), с правом решающего голоса, поскольку указанные лица (далее - лица, замещающие муниципальные должности) не являются муниципальными служащими.

Следующий по иерархии источник, содержащий организационно-правовые нормы территориального местного самоуправления, - муниципальное законодательство. К муниципальному законодательству относятся, прежде всего, уставы городов, районов, поселков и других муниципальных образований. Устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации. Федеральный закон устанавливает единственное основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования - противоречие его Конституции и законам Российской Федерации, законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Еще один источник, в котором могут быть затронуты полномочия органов территориального местного самоуправления, - специальные договоры и соглашения.

Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с

выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор.

Такие договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Заслуживает внимания существующий на сегодняшний момент механизм судебной защиты интересов органов местного самоуправления.

Большое значение при регулировании отдельных вопросов территориального местного самоуправления имеет судебно-арбитражная практика. Несмотря на то что в нашей стране судебная практика не является источником права и тем самым не обязательна в правоприменении (как это принято в англосаксонской системе права), в Российской Федерации нижестоящие суды зачастую пользуются обзорами судебной практики для разбирательства дел.

Совершенствование законодательного регулирования органов местного самоуправления продолжается на всех уровнях. Однако проведенный анализ позволяет сделать вывод о его незавершенности и наличии множества нерешенных проблемных вопросов. Разногласия наблюдаются в сфере регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, в сфере осуществления механизма судебной защиты местного самоуправления и т.д.

Депутатами, учеными и практическими работниками вносится множество предложений, направленных на совершенствование законодательного регулирования местного самоуправления. В числе основных направлений можно выделить следующие:

повышение ответственности органов местного самоуправления перед государством (усиление властной вертикали);

повышение ответственности органов местного самоуправления перед населением (развитие демократических начал местного самоуправления);

обеспечение баланса между полномочиями (правами и обязанностями) органов местного самоуправления и материально-финансовыми ресурсами, находящимися в их распоряжении (совершенствование межбюджетных отношений);

совершенствование механизмов судебного разрешения конфликтов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

В итоговых рекомендациях парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления»,проведенных

54

Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления 19 января 2001 г. указывается, что в соответствующих федеральных законодательных актах следует усилить гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления, более широкого участия общественных объединений, политических партий в формировании представительных органов местного самоуправления. Несмотря на то что с того времени прошло более 7 лет, в этом направлении сделано далеко не все.

Для некоторых исследователей представляется перспективным использование ряда положений Европейской Хартии регионального самоуправления, которая известна в кругах специалистов, но не нашла пока достойного места при исследовании российских проблем местного самоуправления. Под региональным самоуправлением в названной Хартии понимается право и способность самих крупных территориальных образований внутри каждого государства брать на себя под свою собственную ответственность и в интересах своего населения ведение существенной части государственных дел в соответствии с принципом субсидиарности.

По нашему мнению, представляют интерес предложения О. Берга по совершенствованию законодательства в области местного самоуправления. В своей статье «О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления» О. Берг предлагает создать систему модельных законов субъектов РФ в области местного самоуправления (модельного муниципального кодекса). Целью подготовки такого кодекса автор видит повышение юридико-

1. Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в российской федерации: указ Президента РФ от 15 окт. 1999 г. № 1370//Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

2. Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. 25 дек. 1993 г.

3. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 окт. 1985 г.) // Собр. законодательства Российской Федерации. 1998. № 36.

4. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. 2001.

5. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал Российского права. 2001. № 12.

6. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их госу-

технического уровня законов субъектов РФ в области местного самоуправления, сокращение трудовых и материальных затрат на их разработку [10]. Представляется все же, что подготовка такого кодекса позволит унифицировать законодательство всех субъектов РФ в области местного самоуправления, что в конечном счете будет способствовать устранению противоречий законодательства субъектов РФ федеральному законодательству. Создание такой системы модельных законов позволило бы избежать несогласованность внутри законодательства субъекта РФ. Естественно, такой кодекс должен быть доработан на уровне субъекта с учетом исторических и иных местных традиций. Хотя в субъектах РФ уже разработаны и приняты некоторые законы в сфере местного самоуправления и создание такой системы модельных законов может показаться нецелесообразным, законодательство в области местного самоуправления находится в постоянном развитии и такая система может найти практическое применение.

Примеров подобного модифицирования существующего законодательства в области местного самоуправления немало, но необходимо отметить, что пока существует отсутствие четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления на современном этапе его развития, пока не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления и вопросы разделения полномочий в области местного самоуправления между РФ и ее субъектами, работа по совершенствованию российского законодательства в этом направлении должна вестись максимально эффективно.

1. About the statement of basic provisions of state policy in the field of development of local government in the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of Oct. 15,1999 № 1370 // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 1999. № 42. Art. 5011.

2. Constitution of the Russian Federation of Dec. 12, 1993 // Rus. newsp. Dec. 25, 1993.

3. European charter of local government (Strasbourg, October 15, 1985) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1998. № 36.

4. Utkin E.A., Denisov A.F. State and municipal management. 2001.

5. Vasilyev V.I. What to be the main law about local self-government? //Journal of Russian law. 2001. № 12.

6. About the approval of Rules of preparation of regulations of federal executive authorities and their state registration: resolution of the government of the Russian Federation of Aug. 13, 1997 № 1009 (in ed. of resolutions of the Government of

55

дарственной регистрации: постановление Правительства Российской Федерации от 13 авг. 1997 г. № 1009 (в ред. постановлений Правительства РФ от 11.12.1997 № 1538, от 06.11.1998 № 1304, от 11.02.1999 № 154, от 30.09.2002 № 715, от 07.07.2006 № 418) //Собр. законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 1997. № 50. Ст. 5689; 1998. № 47. Ст. 5771;

1999. № 8. Ст. 1026; 2006. № 29. Ст. 3251.

7. О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления: постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 // Собр. законодательства РФ. 1996. № 27. Ст. 3282.

8. О реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Краснодарском крае: закон Краснодарского края от 8 июня 2007 г. № 1243-КЗ // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2007. № 54(1).

9. О муниципальной службе в Краснодарском крае: закон Краснодарского края от 8 июня 2007 г. № 1244-КЗ // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 2007. № 54(1).

10. Берг О. О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления // Хозяйство и право.

2000. № 3.

the Russian Federation of 11.12.1997 № 1538, of 06.11.1998 № 1304, of 11.02.1999 № 154, of 30.09.2002 № 715, of 07.07.2006 № 418) // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 1997. № 33. Art. 3895; 1997. № 50. Art. 5689; 1998. № 47. Art. 5771; 1999. № 8. Art. 1026; 2006. № 29. Art. 325.

7. About some measures for the organization of interaction of federal executive authorities with local governments: resolution of the Government of the Russian Federation of June 27, 1996 № 755// Coll. of the legislation of the Russian Federation. 1996. № 27. Art. 3282.

8. About the register of municipal posts and register the positions of municipal service in the Krasnodar region: law of Krasnodar region of June 8, 2007, № 1243-KL // Information Bulletin of the LA of Krasnodar region. 2007. № 54(I).

9. About municipal service in the Krasnodar region: law of Krasnodar region of June 8, 2007 № 1244-CL // Information Bulletin of the LA of Krasnodar region. 2007. № 54(I).

10. Berg O. About the structure of the model legislation of the subject of the Russian Federation in the field of local government // Economy and law. 2000. № 3.

56