CC BY
41
Местное самоуправление как субъект, регулирующий отношения в сфере оборота недвижимого имущества, принадлежащего гражданам
А.А. Завьялов
заведующий кафедрой управления собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Высшей школы приватизации и предпринимательства, кандидат экономических наук
Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления исходит из необходимости формирования исчерпывающего перечня функций местного самоуправления. Аналогичный подход выбран законодателем и при формировании функций и полномочий субъектов Российской Федерации. Такой подход обусловлен не только необходимостью разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением, но и особенностями выбранной модели финансирования местного самоуправления, когда общий объем финансирования определятся сверху исходя из необходимости по минимуму обеспечить реализацию возложенных на местное самоуправление функций.
Представляется достаточно очевидным, что такой подход трудно реализуем на практике, поэтому дает сбои. Подтверждением этому является постоянное внесение изменений в федеральные законы от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части расширения полномочий и функций как субъектов Российской Федерации, так и местного самоуправления. По-видимому, такой подход вообще является ошибочным. Исчерпывающим образом за местным самоуправлением могут
закрепляться только передаваемые функции государственной власти и закрепляемые за местным самоуправлением публичные функции, устанавливаемые законами. Органы местного самоуправления, представляя собой форму и способ самоорганизации населения на определенной территории, должны иметь возможность, реализуя потребности населения, осуществлять ту деятельность, которая в настоящий момент в наибольшей степени соответствует его интересам, поэтому они должны иметь возможность выходить за рамки обязательных функций, определенных для них существующим законодательством. И принятые в последнее время нормативные акты дают возможность органам местного самоуправления закрепиться в этой роли, начать в широком смысле осуществлять деятельность, направленную на удовлетворение интересов проживающих на территории местного самоуправления граждан. Соответственно, и финансирование местного самоуправления должно стимулировать органы местного самоуправления к поиску дополнительных средств, направляемых на прямое удовлетворение интересов населения, прямо не связанных с реализацией возложенных на местное самоуправление государственных и иных обязательных функций.
Одним из таких нормативных актов является федеральный закон, получивший в прессе название «Закон о дачной амнистии», вступивший в силу с 1 сентября 2006 года (имеется в виду Федеральный закон
№ 93-Ф3 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»). Не вдаваясь в содержание конкретных правовых норм закона, можно только отметить, что основная цель названного нормативного акта - упростить процедуры оформления прав на принадлежащую гражданам недвижимость. В последнее время эта тема приобрела невиданную остроту и стала предметом внимания Президента Российской Федерации. Основные причины очевидны:
• процедуры оформления прав на недвижимость крайне громоздки и дорогостоящи. Для оформления прав на недвижимость необходимо участия ряда федеральных, субфедеральных, местных органов и организаций, таких как Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, бюро технической инвентаризации, частные землеустроители. В отдельных регионах сроки оформления прав на недвижимость превышают год и более. Бюро технической инвентаризации и частные землеустроители являются коммерческими организациями, органы местного самоуправления, органы государственной власти часто не имеют возможности регулировать тарифы этих организаций. При отсутствии реальной конкуренции в силу различных причин эти организации часто устанавливают свои тарифы произвольно. Зачастую стоимость оформления соизмерима со стоимостью самой недвижимости. Как следствие, значительная часть объектов недвижимости, принадлежащих гражданам, не оформляется должным образом, переход прав на такие объекты осуществляется на основании обычных бытовых сделок, ничтожных, в соответствии с существующим гражданским законодательством;
• органы местного самоуправления не в состоянии организовать систему контроля за строительством и реконструкцией объектов недвижимости, в первую очередь в сельской местности, в том числе и в связи с отсутствием у них необходимых полномочий. В целом вопросы контроля и надзора
за землепользованием и строительством не решаются, несмотря на изобилие контролирующих инстанций. В результате образовалось огромное количество зданий и сооружений, принадлежащих гражданам, построенных или измененных без оформления разрешений в установленном порядке. В соответствии с существующим законодательством все эти объекты - самовольные постройки, подлежащие сносу или легализации в судебном порядке. Также органы государственной власти и местного самоуправления не в состоянии организовать систему контроля за соответствием границ предоставленных земельных участков требованиям правоустанавливающих документов. В результате фактически используемые гражданами земельные участки отличаются, как правило в большую сторону, от ранее предоставленных за счет са-мозахвата публичных земель. При этом, как правило, публичные власти и не контролируют этот процесс, и не возражают против такого фактического использования земель, хотя это и не соответствует градостроительной документации;
• акты, на основании которых осуществлялось предоставление земельных участков, не подлежали централизованному учету и в массе своей не сохранились. Таким образом, значительное количество граждан не имеет правоустанавливающих документов ни на земельные участки, ни на расположенные на этих участках здания. При этом никто не оспаривает прав на эти объекты недвижимости. Сведения о правообладателях содержатся в документации, которая традиционно велась органами местного самоуправления на уровне сельских поселений;
• в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации граждане получили право приобрести в собственность бесплатно один земельный участок, ранее предоставленный им в постоянное бессрочное пользование. В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации собственники квартир в многоквартирных (в том числе и двухквартирных домах, домах, разделенных между двумя собственниками) получили право собственности на земель-
ные участки под этими зданиями. Все остальные собственники зданий и сооружений должны были выкупать земельные участки. Однако никакого стимула осуществлять выкуп земельных участков у граждан нет, поскольку права на земельный участок у них сохраняются без ограничения срока и переходят в связи с переходом прав на здания. Кроме того, в Российской Федерации отсутствует единая система контроля за выкупом земельных участков. Все это в совокупности создало благоприятную среду для злоупотреблений как со стороны граждан, так и со стороны органов местного самоуправления.
Как уже было отмечено, основной целью Закона о дачной амнистии было упростить систему признания и регистрации прав на принадлежащие гражданам объекты недвижимости, в том числе земельные участки, жилые дома, дачи, садовые домики. Однако, кардинально решив вопрос «амнистии», то есть легализации ранее незаконно построенных или захваченных объектов, решить вопрос упрощения подготовки документов к государственной регистрации прав и самой регистрации не удалось. Основная проблема в том, что осталось большое количество органов и организаций, участвующих в процессе регистрации, сохранились также сложные процедуры и длительные сроки. При этом самим этим органом и организациям, их должностным лицам, а также курирующим их ведомствам, нет никакого интереса существенно упрощать процедуры регистрации прав, поскольку это означало бы снижение значимости самого ведомства. Чем длиннее очередь, тем ценнее товар, за которым стоят. В связи с этим организации, которым удастся решить проблему упорядочения подготовки и прохождения документов, смогут получить не только ощутимый финансовый эффект, но и решить важнейшую социальную проблему.
В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (далее - Закон, он же закон о «Дачной амнис-
тии») органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются важными функциями.
Во-первых, они вправе финансировать землеустроительные работы за счет средств бюджетов как субъектов Российской Федерации, так и местных бюджетов, при этом у субъектов Российской Федерации есть право устанавливать тарифы на проведение землеустроительных работ. Эти два фактора в сочетании позволяют создать систему землеустройства, полностью подконтрольную, соответственно, или только местному самоуправлению, или и местному самоуправления и субъектам Российской Федерации, тем самым создать предпосылки для формирования кадастра объектов недвижимости на муниципальном уровне за счет сосредоточения всех землеустроительных работ на муниципальном уровне.
Во-вторых, в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Закона: «Органы местного самоуправления поселений, городских округов в целях оформления в упрощенном порядке прав граждан на земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, а также на созданные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества на основании заявлений указанных граждан или их доверенностей могут оказывать им содействие в подготовке необходимых документов для проведения государственного кадастрового учета таких земельных участков, технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на них. В этих целях органы местного самоуправления поселений, городских округов:
1) осуществляют организацию приема ими заявлений или доверенностей граждан на совершение необходимых действий и подготовку необходимых документов для проведения в интересах этих граждан государственного кадастрового учета таких земельных участков, технического учета (ин-
вентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на них;
2) на основании заявлений граждан или их доверенностей в интересах таких граждан выступают заказчиками работ по проведению территориального землеустройства таких земельных участков и технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества;
3) проводят разъяснительную работу с гражданами в части, касающейся порядка оформления документов, необходимых для проведения государственного кадастрового учета таких земельных участков, и выдают полученные от органа, осуществляющего деятельность по ведению государственного земельного кадастра, бланки заявок о проведении государственного кадастрового учета земельных участков, а также на основании заявлений граждан или их доверенностей подают в интересах таких граждан в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки о проведении государственного кадастрового учета таких земельных участков и другие необходимые для такого учета документы, заявления о предоставлении сведений государственного земельного кадастра о таких земельных участках;
4) получают документы, свидетельствующие о проведенных государственном кадастровом учете таких земельных участков или техническом учете (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, и передают такие документы гражданам, в интересах которых осуществлялся учет;
5) на основании доверенностей граждан представляют от их имени (в качестве уполномоченных лиц) заявления о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иные необходимые для осуществления такой государственной регистрации документы в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также получают свидетельства о государственной регистрации прав и
(или) иные документы и передают их гражданам, в интересах которых осуществлялась государственная регистрация;
6) принимают меры по заключению мировых соглашений и примирению сторон по земельным спорам».
Таким образом, законодатель фактически не только рекомендует, но и предписывает органам местного самоуправления создать систему взаимоотношений между гражданами и уполномоченными государственными органами и выступить в роли универсального посредника. При поддержке субъектов Российской Федерации, с учетом важнейшего социального значения оформления прав это позволит влиять на принятие решений органами, осуществляющими государственную регистрацию прав и государственный кадастровый учет недвижимости, формировать практику, способствовать получению местным самоуправлением важнейших информационных ресурсов. Необходимо при этом учитывать, что органы местного самоуправления исторически приближены к населению, особенно сельскому, часто воспринимаются как свои в отличие от работников федеральных органов, которые воспринимаются как чужие. Территориальная близость и доступность позволят без особых усилий сформировать поток заявлений граждан, а грамотная работа с нотариатом обеспечит подготовку надлежаще удостоверенных документов на местах, в первую очередь доверенностей. Здесь также необходимо отметить, что органы местного самоуправления наделены и иными полномочиями, в том числе по выдаче выписок из похозяйственных книг, распоряжению земельными участками, утверждению правил застройки и землепользования, которые могут иметь значение при принятии решения в отношении конкретного земельного участка и иной недвижимости. В отношении каждого предоставляемого в собственность земельного участка органы местного самоуправления принимают решение о возможности его предоставления исходя из допустимости приватизации такого земельного участка или отнесения его к землям, ограниченным или запрещенным в обороте.
Таким образом, сегодня органам местного самоуправления предоставлена уникальная возможность взять на себя большую часть полномочий по управления оборотом недвижимости, кардинально повлиять на принятие решений федеральными органами с целью большего учета местных интересов, изменить подход к формированию функций местного самоуправления по остаточному принципу.
Технологически организация процесса, по-видимому, требует создания специализированных учреждений, которые должны быть наделены возможностью оказывать платные услуги населению в области осуществления посреднических функций на рынке недвижимости. Однако на первом этапе платность и самоокупаемость таких организаций не могут быть приоритетными задачами. Именно поэтому законодатель допускает возможность использования для этих целей бюджетных средств. Хотя не вызывает сомнения, что в перспективе, по мере развития системы и организации рынка на местном уровне в большинстве муници-
пальных образований эта деятельность будет вполне рентабельной. Исполнительные структуры таких учреждений должны быть максимально приближены к населению, располагаться на территориях сельских администраций, быть максимально интегрированы в систему органов исполнительной власти. Органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны оказать максимальное содействие создаваемым структурам с целью организации взаимодействия с органами федеральной власти, осуществляющими государственную регистрацию прав и кадастровый учет земельных участков, направленного на упрощение и удешевление процесса оформления прав, в первую очередь в части организации льготной системы приема документов и формирования типовых требований к ним.
В целом это позволит не только решить важнейшую политическую задачу, но и кардинально изменить роль местного самоуправления в регулировании оборота недвижимого имущества.
иШ'ЩЩдг
Некоммерческое партнерство «МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЦЕНТР ОБРАЗОВАНИЯ И ТУРИЗМА»
Приглашает принять участие в семинаре 10-14 сентября 2007 года, Москва НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОМ ФЕДЕРАЦИИ О НАЛОГАХ И СБОРАХ. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ КРУПНЫХ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ. СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
• практические рекомендации по исчислению и уплате НДС в 2007 году с учетом изменений 21 главы Налогового кодекса Российской Федерации
• порядок исчисления и уплаты налога на прибыль в 2007 году с учетом последних изменений в российском законодательстве, исчисление и уплата НДФЛ и ЕСН
• судебная практика по наиболее сложным вопросам исчисления и уплаты налогов крупными налогоплательщиками
• мероприятия налогового контроля. Виды налоговых правонарушений. Процедура и сроки давности привлечения к налоговой ответственности
• конституционно-правовой подход к уплате НДС, налога на прибыль, налога на имущество и других налогов. Спорные вопросы налогообложения юридических лиц
• защита прав налогоплательщиков при проведении камеральных и выездных налоговых проверок
ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ:
125445 Россия, г. Москва, ул. Смольная, д. 24 А, офис 1415 тел. (495) 980-0897,136-6455, 8-903-784-3786 e-mail: [email protected], [email protected] сайт: www.np-icet.ru
